8г7ре. 1. VKR Iliy D.S орг 50. Совершенствование проектного управления на муниципальном уровне (на примере Администрации городского округа Красногорск Московской области)
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 2 Исследование проектного управления в Администрации городского округа Красногорск Московской области 2.1 Характеристика Администрации городского округа Красногорск Московской области Администрация городского округа Красногорск – это исполнительно- распорядительный орган местного самоуправления городского округа, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения, полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Московской области 22 . Администрация обладает правами юридического лица. Миссией Администрации городского округа Красногорск является повышения уровня жизни граждан, проживающих на территории городского округа Красногорск. Местное самоуправление в Красногорске осуществляется на основании устава городского округа. До 2017 года оно осуществлялось на основании устава городского поселения и было представлено Советом депутатов городского поселения, главой городского поселения и администрацией городского поселения. 9 января 2017 года вступил в силу Закон Московской области от 28.12.2016 г. № 186/2016-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Красногорского муниципального района», по этому уставу, прекращали исполнение своих полномочий органы местного самоуправления: «Органы местного самоуправления Красногорского муниципального района со дня вступления в силу Закона приступают к осуществлению полномочий на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения 22 Устав городского округа Красногорск Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Красногорск от 08.09.2017 № 247/16. 26 городского округа». С этого момента городское поселение было переименовано в городской округ и Администрация осуществляет управление на основе нового устава с 2017 г. Местное самоуправление в городском округе осуществляется на основе следующих принципов: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; государственные гарантии осуществления местного самоуправления; законность; гласность; самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения; выборность; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением городского округа; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти в части исполнения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Возглавляет администрацию глава городского округа на принципах единоначалия. В настоящий момент эту должность занимает Хаймурзина Эльмира Абдулбариевна. Первые заместители главы администрации, заместители главы администрации обеспечивают осуществление полномочий администрации городского округа в соответствии со структурой администрации городского округа и распределением обязанностей между ними. Руководители органов администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой городского округа, а также несут ответственность перед главой за надлежащее осуществление своих полномочий. 27 В структуру администрации городского округа могут входить органы администрации с правами юридического лица (управления, комитеты), органы администрации (управления, комитеты, отделы, секторы), структурные подразделения органов администрации (отделы, секторы). Органы администрации осуществляют исполнительную, распорядительную и контрольную деятельность в соответствующих сферах управления городским округом. Основные задачи и функции органов администрации без прав юридического лица определяются положениями о них, утверждаемыми главой городского округа. Штатное расписание администрации городского округа утверждается главой городского округа в соответствии с расходами, предусмотренными в местном бюджете на содержание администрации городского округа. При администрации городского округа могут быть созданы совещательные органы. В соответствии с их рекомендациями могут быть приняты постановления и распоряжения администрации городского округа. Администрация городского округа в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законами Московской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Московской области, иными нормативными правовыми актами Московской области. В число муниципальных правовых актов входят устав городского округа Красногорск, решения Совета депутатов, постановления и распоряжения главы городского округа, администрации городского округа, приказы председателя контрольно-счетной палаты, по вопросам, отнесенным к их компетенции. Линейно-функциональная структура администрации, включает в себя 23 : 23 Официальный сайт администрации городского округа Красногорск Московской области. [Электронный ресурс]: URL: http://krasnogorsk-adm.ru/. 28 1. Руководящее звено: глава администрации, первые заместители и заместители главы. Первые заместители главы администрации, заместители главы администрации обеспечивают осуществление полномочий администрации городского округа, осуществляют координацию деятельности соответствующих органов администрации городского округа в соответствии со структурой администрации городского округа и распределением обязанностей между ними, несут персональную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на эти органы администрации основных задач и функций. 2. Структурные подразделения, которые находятся в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой. 3. Отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т.д.). 4. Функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.) 5. Территориальные органы (территориальное управление Нахабино, территориальное управление Ильинское, территориальное управление Отрадненское). 6. Аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др. (см. Приложение 1). Все структурные подразделения взаимодействует между собой. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа несут ответственность перед населением городского округа, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. 29 Основания наступления ответственности органов местного самоуправления городского округа, депутатов Совета депутатов городского округа, выборных должностных лиц перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются Уставом городского округа Красногорск в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа перед государством наступает на основании вступившего в законную силу решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Устава Московской области, законов Московской области, Устава городского округа Красногорск, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов 30 местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований. Финансовое обеспечение деятельности администрации городского округа осуществляется за счет средств местного бюджета. Администрация городского округа обеспечивает составление проекта бюджета городского округа и вносит его с необходимыми документами и материалами на рассмотрение Совета депутатов городского округа. Утверждает основные характеристики бюджета Совет депутатов городского округа Красногорск. Таким образом, структура и функционал Администрации городского округа Красногорск в целом соответствует общепринятым подходам к организации местного самоуправления в Российской Федерации. Роль и место проектного управления на муниципальном уровне будут рассмотрены в следующем параграфе. 2.2. Особенности организации проектного управления в Администрации городского округа Красногорск Московской области Муниципальному проектному управлению присущи свои особенности, такие как упор на человеческий капитал, ориентация на быстрый результат и внимание к местным, присущим конкретному муниципалитету ценностей. При грамотно организованном проектном управлении и наличии в муниципальном образовании предпосылок для его развития, проектная деятельность способствует развитию благосостояния населения, повышения качества жизни. Проектное управление Администрации городского округа Красногорск в своей деятельности опирается на местные постановления и на нормативные правовые акты Московской области. В Московской области 24 января 2017 года было принято постановление №33/3 «Об организации проектной деятельности в 31 Правительстве Московской области». Тогда же была создана Комиссия по проектному управлению при Губернаторе Московской области. Решением Комиссии был утвержден паспорт приоритетного проекта «Внедрение проектного управления в Московской области», результатом этого проекта стала оптимизация системы управления Московской области в соответствии с проектным подходом. Функции проектного офиса Московской области осуществляет Министерство экономики и финансов Московской области. Для улучшения качества применения проектного подхода была внедрена автоматизированная информационная система по управлению проектной деятельностью в Правительстве Московской области. В городском округе Красногорск проектное управление регулируется Постановлением от 30.03.2017 № 609/3 «Об организации проектной деятельности в администрации городского округа Красногорск». Образована Комиссия по проектному управлению при главе городского округа Красногорск. Также утверждены Положения об организации проектной деятельности в администрации городского округа Красногорск, о Комиссии по проектному управлению при главе городского округа Красногорск. В Постановлении №609/3 и Положениях, принятых вместе с ним, устанавливается порядок организации проектной деятельности в администрации городского округа и ее структурных подразделениях, раскрываются основные термины проектного управления, уточняется организационная структура системы управления проектной деятельностью в Красногорске, перечисляются функции Комиссии по проектному управлению, проектного офиса администрации, ведомственного проектного офиса, руководителей и ответственных исполнителей проекта, а также других участников проектной деятельности. Также в Постановлении обращается внимание на то, что в случае конфликта должностной и проектной нагрузкой служащего, первоочередное значение имеет проектная 32 деятельность. Организационная структура системы управления проектной деятельностью городского округа Красногорск включает в себя: а) постоянные органы управления проектной деятельностью, к которым относятся: Комиссия по проектному управлению при главе городского округа; проектный офис городского округа; ведомственный проектный офис. б) формируемые в целях реализации проектов временные органы управления проектной деятельностью, к которым относятся: руководитель проекта; ответственный исполнитель проекта; контролер приоритетного проекта; проектный комитет; участники проекта; в) обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью, к которым относятся: общественно-деловые советы; экспертные группы. Согласно Постановлению «Об организации проектной деятельности в администрации городского округа Красногорск», функции проектного офиса, то есть органа, занимающегося организацией, планированием и контролем проектной деятельности, выполняет экономическое управление городского округа Красногорск. Функциями управления, как проектного офиса являются 24 : формирование и ведение портфелей приоритетных и ведомственных проектов; подготовка сводного отчета о ходе реализации проектов; согласование паспортов, планов, показателей реализации приоритетных проектов и отчетов о их реализации; согласование составов проектных комитетов, общественно-деловых советов и экспертных групп приоритетных проектов; осуществление мониторинга реализации проектов, обеспечение деятельности Комиссии по проектному управлению при главе городского округа Красногорск; подготовка заключений об итогах реализации приоритетного проекта и др. 24 Постановление от 30.03.2017 № 609/3 «Об организации проектной деятельности в администрации городского округа Красногорск». 33 Управление организует и осуществляет свою деятельность во взаимодействии со структурными подразделениями администрации городского округа, органами местного самоуправления городского округа, общественными объединениями, организациями, предприятиями, учреждениями и гражданами. Также образована Комиссия по проектному управлению при главе городского округа Красногорск. Она осуществляет следующие функции: а) утверждает портфель приоритетных проектов; б) утверждает паспорта приоритетных проектов, а также принимает решения о внесении в них изменений; в) принимает решение о начале реализации приоритетного проекта, об утверждении его значимых результатов, завершении (в том числе досрочном) либо приостановлении приоритетного проекта; г) утверждает состав проектных комитетов приоритетных проектов, руководителей приоритетных проектов, ответственных исполнителей приоритетных проектов; д) рассматривает информацию о ходе реализации портфеля приоритетных проектов и утверждает отчеты о ходе реализации портфеля приоритетных проектов; е) рассматривает результаты деятельности рабочих групп по реализации приоритетных проектов Московской области на территории округа; ж) устанавливает цели и показатели деятельности руководителей проекта, оценивает эффективность их деятельности; з) координирует развитие и применение системы стимулирования лиц, входящих в состав органов управления проектной деятельностью; и) рассматривает вопросы внедрения передовых методов проектного управления и соответствующих информационных технологий обеспечения проектной деятельности. 34 Проектная деятельность в администрации городского округа Красногорск состоит из четырех этапов: инициирование проекта; планирование проекта; реализация проекта и управление изменениями проекта завершение проекта. Для совершенствования муниципального управления и реализации социальной политики в городском округе, Администрация разрабатывает и реализует различные муниципальные программы. Порядок разработки и принятия муниципальных программ регулируется Постановлением Администрации городского округа Красногорск от 19.03.2019 № 524/3 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа Красногорск». В нем указано, что муниципальная программа это «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (систему подпрограмм), взаимоувязанных по срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития городского округа Красногорск». Этот документ определяет процедуры принятия решения о разработке муниципальных программ городского округа Красногорск, основные принципы, механизмы и этапы их формирования, утверждения и оценки их эффективности, а также контроля за ходом их реализации. Качественным признаком проектного управления является четкое распределение функциональных ролей. Указанное Постановление вводит понятия координатора муниципальной программы, муниципального заказчика программы и ответственного за выполнение мероприятий. Координатор программы это должностное лицо из числа первых заместителей главы администрации, заместителей главы, курирующее соответствующее направление. Заказчик программы – администрация 35 городского округа или структурное подразделение администрации, являющееся главным распорядителем средств бюджета городского округа, или муниципальное учреждение Красногорска, сформированное для реализации отдельных функций муниципального управления городского округа Красногорск. Ответственным за выполнение мероприятий может выступать администрация городского округа Красногорск, структурное подразделение администрации или муниципальное учреждение, сформированное для реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления, иные организации в случаях привлечения внебюджетных средств. Муниципальные программы в городском округе разрабатываются на срок не менее 4 лет. Сравнительный анализ муниципальных программ за 2015-2020 годы показал следующее. В 2015 году в Красногорске реализовывалось 12 программ, рассчитанных на период 2014-2018, 2015-2019. За это время данные программы изменялись и дополнялись, переносились в новые программы с другими сроками. Некоторые программы завершили свое действие, были созданы новые. В ходе исследования реализуемых программ была выявлена интересная особенность. В 2019 году все реализуемые муниципальные программы были преждевременно завершены и созданы новые, аналогичные, рассчитанные на срок 2020-2024. Это было вызвано внедрением с 2020 года типового (унифицированного) бюджета муниципального образования Московской области. Новый перечень муниципальных программ был разработан с учетом обеспечения принципа преемственности и непрерывности. В настоящий момент в Красногорске реализуется 19 муниципальных программ: 1. Здравоохранение. 2. Культура. 3. Социальная защита населения. 36 4. Спорт. 5. Развитие сельского хозяйства. 6. Экология и окружающая среда. 7. Безопасность и обеспечение безопасности жизнедеятельности населения. 8. Жилище. 9. Развитие инженерной инфраструктуры и энергоэффективности. 10. Предпринимательство. 11. Управление имуществом и муниципальными финансами. 12. Развитие институтов гражданского общества, повышение эффективности местного самоуправления и реализации молодежной политики. 13. Развитие и функционирование дорожно-транспортного комплекса. 14. Цифровое муниципальное образование. 15. Архитектура и градостроительство. 16. Формирование современной комфортной городской среды. 17. Строительство объектов социальной инфраструктуры. 18. Переселение граждан из аварийного жилищного фонда. 19. Образование (см. Приложение 2). В перечне муниципальных программ Красногорского муниципального района, подлежащих реализации в 2015 году, указана желаемая доля расходов местного бюджета, осуществляемых в рамках муниципальных программ в 2015 году, в размере не менее 80 %, а в 2016 году и последующие годы – не менее 90%. Проанализировать, насколько успешно это осуществляется, не представилось возможным, в виду того, что в Бюджете городского округа Красногорск нет общей статьи расходов «муниципальные программы» и расходы по каждой программе указываются отдельно. 37 Каждый год проектный офис администрации подготавливает сводный отчет о реализации муниципальных программ. В нем перечисляются действовавшие в этот год на территории округа программы, расход бюджетных средств по этим программ, как запланированный, так и реальный. В случае если средства были сэкономлены, приводятся причины этого. Обычно причинами являются экономия средств, образовавшаяся по итогам проведения закупочных мероприятий, и не проведение своевременного перераспределения высвободившихся средств на иные нужды, а также невыполнение запланированных мероприятий (перенос срока исполнения мероприятия) или их частичное выполнение. Также в данных отчетах анализируются результаты реализации муниципальных программ, все ли запланированные значение приоритетных показателей были достигнуты, приводится рейтинг оценки эффективности программ. Даются пояснения, по каким причинам целевые показатели не были достигнуты в полном объеме. Приводятся рекомендации по повышению эффективности для Координаторов и Заказчиков муниципальных программ, которые не достигли запланированных значений. В целом, проведя анализ сводных отчетов за период 2015-2019 гг. можно отметить, что результаты проектной деятельности в администрации городского округа Красногорск Московской области повышаются, каждый год количество не выполненных мероприятий снижается и все больше программ достигают запланированных показателей в полном объеме. В качестве примера можно привести таблицу достижений показателей муниципальных программ за 2019 год 25 25 Сводный отчет о реализации муниципальных программ городского округа Красногорск в 2019 году [Электронный ресурс]. URL: http://krasnogorsk-adm.ru/adm/deyatelnost/byudzhet.html (дата обращения: 24.05.2020). |