8г7ре. 1. VKR Iliy D.S орг 50. Совершенствование проектного управления на муниципальном уровне (на примере Администрации городского округа Красногорск Московской области)
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Московский областной филиал Специальность/направление подготовки: 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» Образовательная программа: Государственное и муниципальное управление Бакалаврская работа на тему: «Совершенствование проектного управления на муниципальном уровне (на примере Администрации городского округа Красногорск Московской области)» Автор: обучающийся группы 16ГМУ1о очной формы обучения ____________ /Илий Д.С. Руководитель: профессор, к.тех.н., ___________ /Хамалинский И.В. Красногорск 2020 г. 2 Содержание Введение .................................................................................................................. 3 Глава 1 Теоретические основы проектного управления .............................. 6 1.1 Сущность и специфика проектного управления ............................................ 6 1.2 Нормативно-правовое регулирование проектного управления в Российской Федерации ......................................................................................... 12 1.3 Зарубежный опыт проектного управления ................................................... 18 Глава 2 Исследование проектного управления в Администрации городского округа Красногорск Московской области ................................ 25 2.1 Характеристика Администрации городского округа Красногорск Московской области ............................................................................................. 25 2.2. Особенности организации проектного управления в Администрации .... 30 городского округа Красногорск Московской области ...................................... 30 2.3 Пути совершенствования проектного управления в Администрации городского округа Красногорск Московской области ...................................... 40 Заключение ........................................................................................................... 55 Библиографический список .............................................................................. 59 Приложения .......................................................................................................... 64 3 Введение Проектное управления, как современный, перспективный вид управленческой деятельности, отличающийся повышенной эффективностью, в последнее время все чаще находит применение в различных сферах экономики. Несмотря на то, что за рубежом проектное управление берет свое начало в середине прошлого века и на сегодняшний день используется большим количеством крупных международных корпораций, на территории нашей страны до недавнего времени оно оставалось мало применяемым. Однако в последние годы частные российские компании, нацеленные на получение прибыли, все чаще и чаще используют проектное управление в своей работе, так как оно дает необходимые результаты, позволяет более эффективно использовать ресурсы, повышает рациональность и обоснованность принятия решений, а также положительно сказывается на конкурентоспособности организации. Международная Ассоциация Управления Проектами (IPMA), провела исследование, результаты которого показали, что применение методов и инструментов проектного похода эффективно экономит время и средства, затрачиваемые на реализацию проектов 1 . Но, несмотря на все это, в органах государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации этот вид управления долго оставался не охваченным. В последние годы со стороны Правительства Российской Федерации были предприняты действия, направленные на внедрение механизмов проектного управления в систему государственного и муниципального управления. Однако возникает ряд проблем в связи с тем, что служащие оказываются не готовы к подобным переменам, относятся к ним с недоверием, так как плохо понимают их необходимость, и к тому же просто не обладают требуемыми навыками для организации проектной работы. Неоднократно обращает внимание на значимость проектного управления как 1 Якимова М.Н. Возможности и ограничения проектного подхода в контексте реализации нового государственного менеджмента // Ars Administrandi. — 2015 — № 1. 4 одного из основных инструментов управления в органах государственной власти и Президент России в своих Посланиях Федеральному собранию Российской Федерации. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации 2 , проектное управление указано как одно из приоритетных направлений деятельности, способствующее повышению качества государственного управления в стране и эффективности принятия решений за счет «концентрации финансовых, организационных и административных ресурсов в рамках реализации основных направлений социально- экономического развития Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях (национальные, федеральные, ведомственные и региональные проекты)». Вышеизложенное определяет актуальность настоящего исследования. Объектом исследования является Администрация городского округа Красногорск Московской области. В качестве предмета исследования выступают механизмы реализации проектного управления на муниципальном уровне. Цель исследования — проанализировать механизмы проектного управления в Администрации городского округа Красногорск и разработать рекомендации по их совершенствованию. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи: 1. Исследование сущности и специфики проектного управления. 2. Анализ существующих в Российской Федерации нормативных и правовых основ реализации проектного подхода. 3. Ознакомление с зарубежным опытом проектного управления. 4. Изучение практики разработки и реализации проектов в Администрации городского округа Красногорск. 2 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденные Правительством Российской Федерации 29.09.2018 г. 5 5. Разработка рекомендаций по совершенствованию проектного управления в Администрации городского округа Красногорск. Методология исследования: работа основана на трудах российских ученых в области государственного и муниципального управления: Мазур И.И., Шапиро В.Д., Товб А.С., Ципес Г.Л., Красильников Д.Г., Якимова М.Н., Разу М.Л., Лялин А.М., Бронникова Т.М., Чаркина Е.С. и др.; а также на нормативно-правовой базе Российской Федерации. Также было проведено эмпирическое исследование, в ходе которого по разработанной автором анкете были опрошены действующие государственные и муниципальные служащие, а также будущие государственные служащие из числа выпускников РАНХиГС. Работа состоит из введения, заключения и двух глав. В первой главе рассмотрены теоретические и правовые основы реализации проектного управления на муниципальном уровне, а также зарубежный опыт. Во второй главе проанализированы особенности применения проектного подхода в Администрации городского округа Красногорск, а также предложены рекомендации по его совершенствованию. В заключении сделаны выводы и рекомендации по всей работе. 6 Глава 1 Теоретические основы проектного управления 1.1 Сущность и специфика проектного управления В настоящее время проектное управление активно развивается и применяется в самых разных сферах деятельности и местное самоуправление не является исключением. Несмотря на это, пока что не сложились общепринятое устоявшееся определение и единые принципы его использования, а термин «проектное управление» не получил юридического закрепления. При этом достаточно активно используются схожие понятия «проектный менеджмент» и «управление проектами». Значения самого понятия «проект» также разнятся в зависимости от области применения. В самом общем смысле, проект это «что-либо, что задумывается или планируется» 3 . Если же говорить в широком смысле, то, как отмечают, например, Товб А.С. и Ципес Г.Л. в своей работе: «проект – это метод, способ достижения, реализации задуманного» 4 . Полковников А. описывает проект как систему, «то есть целое, складывающееся из взаимосвязанных частей» 5 . Распространен подход к проекту и как к совокупности мероприятий. Упомянутые выше Товб А.С. и Ципес Г.Л. тоже дают подобное определение: «проект – это комплекс взаимосвязанных, интегрированных в единое целое мероприятий, исполняемых для получения определенного результата». Этой же трактовки придерживается и Правительство РФ: «проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений» 6 Одной из наиболее разносторонних трактовок, подходящих под разные сферы, можно назвать трактовку, предложенную Чаркиной Е.С. в своем научном докладе. В соответствии с ней проект представляет собой 3 Мазур И.И, Шапиро В.Д. и др. Управление проектами: учебное пособие, 9-е изд., стер. М., 2013. 4 Товб А.С., Ципес Г.Л. Управление проектами: стандарты, методы, опыт. – Олимп-Бизнес, 2003. 5 Полковников А. Эффективное управление проектами // М.: Сетевая академия. – 1998. 6 Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 №1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») (ред. от 03.07.2019). 7 «уникальную совокупность действий, элементов, процессов, разворачивающихся и осуществляемых в течение ограниченного, заранее определенного промежутка времени, и направленных на достижение установленных целей и конечных результатов в данной конкретной ситуации, характеризующейся наличием ограниченных управленческих, финансовых и материальных ресурсов» 7 Также в Российской Федерации существует ряд стандартов, которые регулируют деятельность в области проектного управления и в которых можно найти основные понятия, использующиеся в данной сфере. Все эти отечественные стандарты во многом основаны на зарубежных стандартах. К сожалению, сформулированные в них определения проекта различаются между собой, что затрудняет их применение и отрицательно влияет на их эффективность. Стандарт ГОСТ ISO 9000-2011: «проект — уникальный процесс, состоящий из совокупности скоординированных и управляемых видов деятельности с начальной и конечной датами, предпринятый для достижения цели, соответствующей конкретным требованиям, включающий ограничения по срокам, стоимости и ресурсам» 8 По ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» проект – «это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных ресурсных ограничений» 9 ГОСТ Р 55348-2012 «Системы управления проектированием» описывает проект как «координированные и контролируемые работы, состоящие из этапов изысканий, выработки концепции проекта, технического проектирования, конструирования и внедрения, предпринимаемых для 7 Чаркина Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад. – М.: ИЭ РАН, 2017. 8 ГОСТ ISO 9000-2011. Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь : Приказ Росстандарта от 22.12.2011 № 1574-ст. 9 ГОСТ Р 54869-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом : Приказ Росстандарта от 22.12.2011 № 1582-ст. 8 выполнения предъявленных требований, включая ограничения по времени, затраты и ресурсы» 10 Из расхождений в определении понятия «проект» закономерно вытекает различия в трактовке термина «управление проектами». В ГОСТ Р 55348-2012 под «управлением проектом» понимается «планирование, организация и контроль трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов проекта, направленные на эффективное достижение целей проекта». Как указано в ГОСТ ISO 9000-2011 «проектный менеджмент – это эффективная организация управление проектом, направленная на достижение цели проекта». Что касается самого термина «проектное управление», то здесь большинство ученых сходится во мнении, что проектное управление является особым видом управленческой деятельность. На основании ряда различных подходов к пониманию термина Разу М.Л., Лялин А.М. и Бронникова Т.М. приводят следующее обобщенное определение: «Проектное управление это особый вид управленческой деятельности, базирующийся на предварительной коллегиальной разработке комплексно-системной модели действий по достижению оригинальной цели и направленный на реализацию этой модели» 11 . Существует также другое определение, предложенное Игнатовой А.М. и схожее по смыслу: «Проектное управление – особый вид управленческой деятельности, в основе которого лежит предварительно разработанная модель действий по достижению какой-либо конкретной цели» 12 . Более расширенное определение приводят Васильев А.И. и Прокофьев С.Е. в своей статье: «Проектное управление как понятие включает в себя набор методов, инструментов и приемов, направленных на достижение цели проекта при балансировании между объемами работы, 10 ГОСТ Р 55348-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы управления проектированием. Словарь терминов, используемых при управлении проектированием: Приказ Росстандарта от 29.11.2012 № 1717-ст. 11 Разу М.Л., Лялин А.М., Бронникова Т.М. Управление проектом. основы проектного управления: учебник. Кнорус., 2018. 12 Игнатова А.М. Применение проектного метода в государственном управлении современной России // Маркетинг МВА. Маркетинговое управление предприятием. - 2016. - № 1. 9 ресурсами (деньги, труд, время, материалы), качеством и рисками» 13 Сапожникова Т.И. отдельно говорит именно о проектном управлении в органах государственной власти и местного самоуправления и определяет его следующим образом: «деятельность, включающая планирование, организацию, мониторинг и контроль проекта (проектов) с использованием современных информационных и коммуникационных технологий, направленная на эффективное достижение целей проекта (проектов) и эффективную координацию участников проекта» 14 Таким образом, основываясь на вышеприведенных определениях, можно сформулировать следующее понятие проектного управления: под проектным управлением понимается особый вид управленческой деятельности, основанный на предварительно разработанной модели действий по достижению конкретной, оригинальной цели. Разобравшись с определениями, далее остановимся на основных характеристиках, отличающих проектное управление от иных видов управленческой деятельности. Основываясь на работах ряда исследователей, Чаркина Е.С. формулирует следующие базовые принципы проектного управления: автономность; сбалансированность; завершенность; межфункциональность; комплексность; целевое выделение средств; концентрация и персонализация ответственности; оптимальность и перспективность 15 В этой же работе предлагаются и основные характеристики проектного управления. В первую очередь стратегическая, закрепляющая возникающие взаимосвязи стратегического и оперативного управления в текущей деятельности по управлению проектами. Эффективное распределение ресурсов показывает экономическая характеристика. Проектное управление 13 Васильев А. И., Прокофьев С. Е. Организация проектного управления в органах государственной власти //Управленческие науки. – 2016. – №. 4. 14 Сапожникова Т.И. Проектное управление в органах государственной муниципальной власти: сущность, значение и современные тенденции // Экономика. Менеджмент. Человек. – 2019. - №16. 15 Чаркина Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад. – М.: ИЭ РАН, 2017. 10 позволяет сконцентрировать внимание на наиболее приоритетных задачах, что достигается путем меньшего распыления ресурса, усиленного мониторинга и использования внутренних резервов. Также важной является мотивационная характеристика, которая гарантирует направленность задействованных в проекте людей на успешное достижение конечной цели, повышает результаты выполнения профессиональной деятельности, уменьшает затраты рабочего времени. Структурированная характеристика связана с налаживанием связей в команде, коммуникативная показывает согласованность работы этой команды, умение участников проекта вести диалог. Не менее важным являются также консолидирующая и организационная характеристики. Изучение различных подходов к пониманию проекта в контексте проектного управления, позволяет выделить следующие отличительные черты проекта: уникальный результат; четко сформулированная цель; заранее определенный временной промежуток на реализацию проекта; ограниченный объем ресурсов; возможность постоянного управления изменениями и оперативной корректировки мероприятий; ориентация на соблюдение ожидаемого уровня качества результата деятельности; объединение специалистов в «команды проекта»; высокая роль информационных технологий. Также можно выделить несколько особенностей проектного управления, характерных именно для государственной и муниципальной службы (см. Рис. 1). 11 Рис. 1. Особенности проектного управления на муниципальном уровне Проведенное автором анкетирование (см. Приложение 3) показало, что с понятием «проектное управление» знакомо подавляющее большинство опрошенных (93,3%). Такое же количество людей согласно с тем, что применение проектного управления повышает эффективность работы органов местного самоуправления. Среди основных плюсов применения проектного подхода опрошенные выделяют высокие результаты деятельности (53%); экономию времени, затрачиваемого на реализацию проекта (53%); экономию средств, затрачиваемых на реализацию проекта (46%); улучшение имиджа муниципального органа власти (46%); более комфортный режим работы исполнителей (46%). Бюджетное финанси- рование Государ- ственный контроль Социально значимые цели Обществен- ный контроль Подотчет- ность Правовые рамки Проектное управление 12 Среди наиболее распространенных, при применении проектного управления, проблем участники опроса чаще всего называют непонимание служащими основных принципов проектного управления (67%); формальное применение проектного управления, на бумаге, а не на практике (53%); проблему с постановкой целей проекта (53%); отсутствие мотивации у служащих к работе над проектом (53%). Таким образом, мы видим, что, несмотря на имеющиеся различия в подходах к определению специфики проектного управления, большинство ученых, а также нормативных правовых актов в целом приходят к единству в основных значимых моментах и рассматривают проектный подход как форму управленческой деятельности. Можно выделить ряд характеристик и принципов, отличающих проектную деятельность от других видов управления. 1.2 Нормативно-правовое регулирование проектного управления в Российской Федерации Долгое время реализацию внедрения идей проектного управления в системе государственного и муниципального управления затрудняло отсутствие полностью разработанной нормативной правовой базы и закрепленных механизмов применения проектов. В этом некоторые исследователи видят одну из причин искажения идей проектного управления в государственном секторе 16 Однако в последние годы была реализована многосторонняя работа, связанная с совершенствованием методик и инструментов внедрения проектного управления в работу органов власти. Ключевую роль в этой деятельности играет Правительство РФ, а также Департамент стратегического управления, государственных программ и инвестиционных проектов при Министерстве экономического развития РФ. Развитие применение проектного управления в системе 16 Беляев В.В. Проектное управление: развитие, особенности, отличительные черты //Формирование и реализация стратегии устойчивого экономического развития Российской Федерации. – 2014. – С. 14-24. 13 государственного и муниципального управления Российской Федерации в целом можно разделить на три основных этапа 17 Первым этапом можно считать период с 2005 г. по 2008 г., когда начали создаваться первые приоритетные национальные проекты. В системе органов государственной власти элементы проектного управления на тот момент были еще слабо развиты. Второй этап — с 2009 г. по 2012 г. Инициируется все большее количество национальных проектов, которые направлены на достижение различных целей государственной политики. В деятельности государственного аппарата, а в особенности Правительства РФ можно отследить более активное использование инструментов и методологии проектного управления. Применяют проектный подход и в региональных органах власти. Выпускаются государственные стандарты, регулирующие сферу проектного управления: ГОСТ Р 53892-20103, ГОСТ Р 54869-20114, ГОСТ Р 54871-20115 и ГОСТ Р 54870-20116. Наряду с этим разработаны рекомендации по управлению проектами: Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ» 18 Постановление определяет требования к содержанию целевых государственных программ, а также требования к целевым индикаторам, по которым производится оценка эффективности реализации программы. Были изданы «Типовая инструкция о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов», постановление Правительства РФ «О порядке организации исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года», «Методические указания по разработке карт проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства 17 Якимова М.Н. Проект как инструмент реализации государственной политики в современной России: дис. ... канд. полит. наук. Пермский гос. нац. исследовательский ун-т, Пермь, 2017. 18 Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» (ред. от 06.02.2020). 14 РФ до 2012 года». Третий этап начался с 2012 г. с возвращения на пост Президента Российской Федерации Владимира Путина и продолжается по настоящее время. В этот период профессиональное проектное управление становится более популярным в системе государственного и муниципального управления. Развернулась активная разработка мегапроектов, стоимостью более 1 млрд. долларов, таких как Сочи-2014, Универсиада в Казани и Чемпионат мира по футболу в 2018 г. Выпущены еще несколько национальных стандартов, посвященных регулированию проектной деятельности: ГОСТ Р ИСО 21500-20148, ГОСТ ИСО 21504-20169. Создается необходимая инфраструктура для применения методов проектного управления на государственной службе. Распоряжением Министерства экономического развития РФ от 14.04.14 № 26Р-АУ вводятся «Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти». В них указаны подходы, принципы и порядок перехода на проектное управление в исполнительных органах государственной власти. Главными целями внедрения нового механизма управления являются: обеспечение достижения запланированных результатов; установление контроля за сроками достижения результатов; повышение эффективности использования ресурсов; прозрачность, обоснованность и своевременность, принимаемых решений; повышение эффективности взаимодействия на различных уровнях за счет применения единых принципов проектного управления 19 В мае 2015 г. в Основные направления деятельности Правительства РФ, утвержденные Председателем Правительства РФ Медведевым Д.А., вносится пункт о внедрении в деятельность органов власти методов проектного управления. В том же году решено создать специальный Проектный офис для сопровождения особо значимых проектов. В 2016 г. 19 Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти: утв. распоряжением Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 г. № 26Р-АУ. 15 создается Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам, во главе которого Председатель Правительства РФ. В июле этого же года создан Департамент проектной деятельности Правительства, как центральный Проектный офис РФ. В настоящий момент Департамент организации проектной деятельности Правительства РФ возглавляет Тихонов Д.В. В августе 2016 г. создан Научно-образовательный центр проектного менеджмента, который стал центром компетенций проектного управления для целей обеспечения комплексного методического и экспертного сопровождения организации проектной деятельности в государственном секторе. Позже утверждается Постановление Правительства РФ от 15.10.16 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ». В 2017 г. Правительство РФ выпустило Постановление № 124 «О применении механизма проектного управления при формировании и реализации отдельных государственных программ». В марте 2017 г. президиум Совета утвердил требования к участникам проектной деятельности в части их квалификации в сфере проектного управления. С 1 июля 2017 г. вводится экзамен на подтверждение квалификации для претендующих на должности руководителя проекта или руководителя рабочего органа проекта, который проводится Центром проектного менеджмента. 5 сентября 2017 г. Правительство РФ получило награду от Международной Ассоциации Управления Проектами (IPMA) за продвижение, развитие и внедрение современного управления проектной деятельностью в государственном секторе в России. 12 октября 2017 г. было подписано Постановление Правительства РФ № 1242, которое устанавливает Правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных государственных программ, переводимых на механизмы проектного управления. В ноябре 2017 г. участники реализации приоритетных проектов в качестве дополнительных средств мотивации получили квартальные 16 денежные выплаты, начисленные в соответствии с их результатами их работы в проекте. 7 мая 2018 г. Президент России подписал Указ №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В Указе определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2024 г. В целях реализации положений Указа Президента Правительству РФ поручено совместно с органами государственной власти субъектов РФ разработать и представить национальные проекты (программы) по 12 ключевым направлениям. 23 мая 2018 г. Председатель Правительства РФ дал поручения, направленные на обеспечение реализации Указа Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.». 6 июня 2018 г. были опубликованы Методические указания по разработке национальных проектов (программ), разработанные в целях реализации положений Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Методические указания содержат формы для разработки национальных проектов, включая разработку паспортов национальных проектов и паспортов федеральных проектов, в том числе планов мероприятий по реализации федеральных проектов. 31 октября 2018 г. принято Постановление Правительства РФ № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ». В Постановлении установлен порядок и функциональная структура организации проектной деятельности, определены единые подходы к проектной деятельности в Правительстве России, органы управления проектной деятельностью, последовательность действий, функции, полномочия и ответственность участников проектной деятельности в ходе инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения проектов. В марте 2019 года утверждены «Методические указания по 17 применению типов результатов и стандартизированных контрольных точек федеральных проектов». Каждый результат федерального проекта должен быть отнесен к одному из 15 типов результатов, определенных документом. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2019 года №981 уточнён порядок изменения национальных и федеральных проектов в части, касающейся их ключевых параметров, и установлен порядок внесения в национальные и федеральные проекты изменений на основании решений проектных комитетов и кураторов национальных проектов. Так же на протяжении всего этого времени на уровне субъектов и муниципальных образований принимаются свои нормативные правовые акты, посвященные использованию проектного управления в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления на данной территории. Документы, регулирующие проектное управление в Московской области и городском округе Красногорск будут рассмотрены в следующей главе. По итогу проведенного анализа нормативно-правовых основ проектного управления можно сделать вывод, что, несмотря на то, что применение проектного управления в системе государственного и муниципального управления началось сравнительно недавно, на сегодняшний день в целом наблюдается умеренно активная динамика развития использования инструментов проектного подхода. Были разработаны ряд государственных стандартов и нормативных правовых актов, дающих рекомендаций по применению проектного управления в органах исполнительной власти. Активно ведется практическая деятельность по внедрение инструментов проектного подхода работу государственных и муниципальных служащих. В то же время большинство нормативных правовых актов по вопросам проектного управления принято на федеральном уровне, а акты органов местного самоуправления основаны на федеральных и региональных нормативных документах. 18 1.3 Зарубежный опыт проектного управления Как уже упоминалось ранее, проектное управление является активно развивающейся отраслью во многих странах. Лучшие мировые практики реализации проектного управления, его нормативно-правового регулирования, могут послужить примером при внедрении инструментов проектного управления в нашей стране, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. В первую очередь стоит остановить внимание на международных организациях, занимающихся вопросами проектного управления. Двумя самыми крупными и известными из них являются Институт управления проектами (Project Management Institute – PMI) и Международная ассоциация управления проектами (International Project Management Association — IPMA). Институт управления проектами (далее – PMI) является глобальной некоммерческой профессиональной организацией по управлению проектами, основанной в 1969 в США. В настоящий момент у PMI более полумиллиона членов из 208 стран, а также 300 региональных отделений и тысячи добровольцев, занимающихся развитием и поддержкой проектного управления. Деятельность Института включает разработку стандартов, исследования, образование и повышение квалификации, публикации по проектному менеджменту, проведение конференций и учебных семинаров, а также предоставление аккредитации менеджерам управления проектами. PMI привлек добровольцев для создания отраслевых стандартов, таких как «Руководство к Своду знаний по управлению проектами» (Руководство PMBOK), которое было признано Американским национальным институтом стандартов (ANSI). На ежегодной конференции PMI награждает за успехи в области проектного управления в различных категориях. Международная ассоциация управления проектами (IPMA), основанная в 1965 году и зарегистрированная в Швейцарии, является первой в мире профессиональной организацией по управлению проектами. Главной ее 19 целью является содействие развитию компетенций в проектном управлении среди специалистов, проектных команд и организаций. С 1995 года IPMA развивает собственную четырех уровневую систему сертификации специалистов по проектному управлению. IPMA является международной федерацией из более чем 70 национальных ассоциаций по управлению проектами в Африке, Азии, Австралии, Европе и Америке. Методологические основы проектного управления изложены в различных международных стандартах. Международная организация по стандартизации (ISO) выпустила стандарты ISO 21500:2012 «Руководство по проектному менеджменту» и ISO 10006:2018 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по менеджменту качества проектов». ISO 21500:2012 предназначен для объяснения основных принципов и методов проектного управления. Для его разработки использовалось упомянутое выше руководство PMBOK. ISO 10006:2018 является руководством по управлению качеством в проектах. Он заменяет ISO 10006: 2003. Этот стандарт применим к проектам различной сложности, размера и продолжительности, независимо от типа продукта или процесса. Некоторые национальные стандарты, используются не только в странах, где они были разработаны. Таким является, например, PRINCE2 (PRojects IN a Controlled Environment), созданный в Великобритании и одобренный английским правительством в качестве стандарта проектного управления в социальной сфере. Он популярен во многих европейских странах и в Австралии. Дополнением к PRINCE2 является ISEB Project Management Syllabus, который также разработан в Великобритании, дополняет и курирует вопросы, связанные с реализацией IT-проектов. Россия адаптировала положения мировых стандартов и использовала их как основу, для создания ГОСТов, подробнее о которых рассказывалось в предыдущем параграфе. Как пример государства с успешным опытом внедрения и развития 20 проектного управления в государственном секторе можно привести Великобританию. Специфика организации проектной деятельности в Великобритании состоит в формировании государственного портфеля проектов. Согласно годовому отчету Управления инфраструктуры и крупных проектов Великобритании за 2018-2019 гг. портфель крупных проектов правительства (The Government Major Projects Portfolio (GMPP)) за указанный период включает 133 проекта, выполняемых 16 департаментами на сумму 442 млрд. фунтов стерлингов. Государственные проекты Великобритании делятся на 4 категории, исходя из их целей 20 : 1. Трансформация и предоставление услуг. Это проекты, связанные с изменением способов работы с целью налаживания отношений между Правительством и гражданами, использованием новых технологий для улучшения предоставления услуг и более эффективной работы государственных органов. 2. Информационные и коммуникационные технологии (ИКТ). Данные проекты позволяют перейти от устаревших систем к новым более технологическим, для оснащения органов государственной власти. 3. Инфраструктура и строительство. Эта категория включает в себя проекты по поддержанию работы и улучшению сфер энергетики, транспорта, канализации и водоснабжения, а также строительство новых общественных зданий. Это проекты с высокими инвестициями, необходимые для экономического роста, развития и процветания. 4. Военный потенциал. Проекты военного потенциала жизненно важны для эффективной работы Вооруженных сил. Эти проекты включают разработку нового оборудования и технологий, а также улучшения систем, используемых военными. Распределение портфеля крупных проектов по данным категориям 20 Ежегодный отчет Управления инфраструктуры и крупных проектов Правительства Великобритании за 2018-2019 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/817654/IPA _AR_MajorProjects2018-19_web.pdf (дата обращения: 24.05.2020). 21 представлено в таблице: Таблица 1 Количество и объемы финансирования проектов, сгруппированные по типам Портфель крупных проектов правительства (GMPP) 133 проектов 442 млрд. фунтов стерлингов Трансформация и предоставление услуг 43 проекта 84 млрд. фунтов стерлингов Информационные и коммуникационные технологии 27 проектов 10 млрд. фунтов стерлингов Инфраструктура и строительство 32 проекта 210 млрд. фунтов стерлингов Военный потенциал 31 проект 138 млрд. фунтов стерлингов В Великобритании систему проектного управления возглавляет Infrastructure and Projects Authority (IPA) – Управление инфраструктуры и крупных проектов Великобритании, образованное в 2016 году на основе объединения Major projects authority (Управление крупных проектов) и Infrastructure UK (Инфраструктура Великобритании). IPA – это подразделение Правительства, представляющее собой проектный офис, который осуществляет поддержку проектов. Иными словами IPA – это своеобразный центр знаний и компетенций в области проектного управления, отвечающий за руководство и поддержку крупных государственных проектов, развитие проектного персонала, разработку национальных стандартов управления проектами и сотрудничество с университетами. IPA напрямую подотчетен министру финансов и офису премьер-министра Великобритании. Все крупные проекты Великобритании проходят независимую проверку; в частности, IPA оценивает вероятность реализации проектов, его цели, предоставляет отзыв на каждый проект. Данные о ходе проекта регулярно предоставляются в IPA, а также ведется рейтинг проектов. Также проводится Оценка Надёжности Реализации (Delivery Confidence assessment, DCA) – оценка вероятности успешного завершения проекта 21 21 Васильев А. И. Опыт Великобритании в управлении государственными проектами //Управление экономическими системами: электронный научный журнал. – 2018. – №. 11. 22 Оценка проводится по пятиуровневой цветовой шкале, где «зелёный» — высокая вероятность успешного завершения, а «красный» — крайне низкая вероятность успеха проекта. DCA представляет собой срез проекта на конкретный момент времени и предназначена для того, чтобы сфокусировать внимание команд проектов на проблемных аспектах проектов. Кроме того, IPA оказывает дополнительную поддержку проектам, оказавшимся в «красной» или оранжевой зоне – например информационную и экспертную, а также проводя дополнительные оценки состояния проекта, для выявления глубинных причин проблем. DCA – комплексная оценка всего проекта. То есть нахождение проекта в оранжевой зоне вовсе не означает его полный провал по всем пунктам. Сильное отклонение нескольких параметров при хороших показателях по другим может привести к подобной характеристике состояния проекта. Этот показатель постоянно меняется в течение всего жизненного цикла проекта, и, зачастую, быстро выправляется после корректирующих воздействий. Министр финансов Великобритании отмечает, что проекты в государственном секторе в любой сфере (строительство автомобильных и железных дорог, укрепление вооруженных сил, модернизация информационных технологий и др.) – это путь государства к обеспечению качественными государственными услугами населения. Приведем пример успешной практики реализации крупных проектов в Великобритании. Например, программа иммунизации детей от гриппа, завершенная в 2018 г., в настоящее время внедряется во всех начальных школах по всей Великобритании (риск гриппа снизился на 66 %). Еще один проект – “Hinkley Point C” (проект строительства ядерной электростанции) – внедряет частные инвестиции в новую атомную электростанцию. Во многих подобных случаях правительство обеспечивает благоприятные условия для инвестиций частного сектора. Для того чтобы достичь лучшего результата и усилить свое влияние на выполнение проектов, IPA выделяет три широкие области, на которые нужно 23 обратить внимание: роль портфеля проектов (поддержка, обеспечение, консультирование на уровне портфеля проектов через правительство); качество и профессионализм (режим отчетности о работе, обеспечение качества работ, последовательность и поддержка работ);опыт и экспертиза (экспертное и профессиональное сопровождение проектов). Таким образом, мы видим, что существует несколько крупных международных организаций, сфокусированных на вопросах проектного управления. Они выпускают стандарты, сертифицируют проектных менеджеров, проводят конференции и учебные семинары, публикуют материалы по проектному управлению. В настоящий момент действует ряд международных стандартов по проектному управлению, принятых во многих странах, в том числе и в России, в качестве основных. Положительный опыт государств с активно развитым проектным управлением, например Великобритании, можно использовать для совершенствования применения проектного подхода в нашей стране. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен в параграфе 2.3. Выводы по первой главе. По итогу исследования необходимо отметить, что, несмотря на то, что применение проектного управления в системе государственного и муниципального управления началось сравнительно недавно, на сегодняшний день в целом наблюдается умеренно активная динамика развития использования инструментов проектного подхода. Под проектным управлением понимается особый вид управленческой деятельности, основанный на предварительно разработанной модели действий по достижению конкретной, оригинальной цели. Отличительными чертами проекта являются уникальные результаты, четкие, заранее определенные сроки, ограничение по управленческим, финансовым, материальным и иным ресурсам. Существует ряд государственных стандартов и нормативных правовых актов, регулирующих сферу проектного управления, а также дающих рекомендации по применению проектного управления в органах 24 исполнительной власти. Активно ведется практическая деятельность по внедрение инструментов проектного подхода в работу служащих. В зарубежной практике проектное управление является перспективной, динамично развивающейся отраслью. Важной особенностью управления проектами в международной практике является существование развитых нормативных документов и систем сертификации специалистов по управлению проектами. Эти системы имеют как международный, так и национальный статус. Главной их целью является формирование сообщества профессионалов, имеющих общую управленческую культуру, которая позволяет учитывать на практике социально-экономическое состояние, традиции, характерные черты религии, образ жизни, менталитет и другие особенности определенной страны. 25 |