111Диплом. Современное жилищнокоммунальное хозяйство
 Скачать 445.5 Kb.
|
|
ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ И МЕТОДИКА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЗАТО ВИДЯЕВО 3.1. Разработка модели эффективного управления ЖКХ ЗАТО Видяево Для качественного подхода к разработке эффективной модели дальнейшего развития жилищно-коммунального хозяйства ЗАТО Видяево, необходимо отметить возросший интерес к данному муниципальному образованию со стороны государственных и коммерческих структур. Этот факт обусловлен плановыми перспективами в развитии нефтедобывающей и газовой промышленности, которые направлены на разработку Штокмановского месторождения в Баренцевом море. Намеченные перспективы нефтедобывающей отрасли на прямую будут влиять на инфраструктуру ЗАТО Видяево, в следствии чего и окажут прямое воздействие на развитие отрасли ЖКХ в самом муниципальном образовании. Учитывая отмеченный выше факт, необходимо сказать, что Российская и мировая практика развития муниципальных образований в районах крайнего севера при условиях монопольного или очень значительного влияния промышленных компании, дает целый ряд интересных моделей, которые так или иначе могут быть использованы в случае совершенствования системы МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево. Взаимодействие между компанией, городскими властями и городским сообществом может осуществляться посредством различных механизмов, таких как Корпорация развития муниципального образования, фонда развития местных сообществ, агентства по развитию структур ЖКХ, а также различных корпоративных программ и проектов государственно-частного партнерства.62 Уникальность муниципального образования Видяево заключается в том, что данный населенный пункт вобрал в себя черты развития, присущие не только военно-гарнизонному «городку», но и обладает значительным преимуществом в рамках своего географического местоположения (прямой выход в море, удобство подъездных федеральных дорог и достаточно близкое прилегание государственных приграничных зон). Это дает нам возможность использовать примеры лучшей практики управления и совершенствования системы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований. Стратегическим направлением развития жилищно-коммунального хозяйства ЗАТО Видяево является обеспечение населения современными комфортными условиями проживания, высокой надежностью функционирования инженерной инфраструктуры. Это возможно на основе реализации следующих стратегических программ:63 «Переселения из ветхого и аварийного жилищного фонда» «Реновация и модернизация муниципального жилищного фонда» «Развитие новых форм управления жилищным фондом» «Комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры МО ЗАТО Видяево» Основные задачи и тенденции выражены в следующих аспектах:64 Качественное техническое обслуживание жилищного фонда, инженерной инфраструктуры в соответствии с нормами и правилами. Обеспечение населения бесперебойной подачей энергоресурсов; приборный учет потребления ЖКУ. Повышение качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Капитальный ремонт, модернизация систем жизнеобеспечения МО, внедрение энергосберегающих технологий. Оптимизация управления жилищно-коммунальным хозяйством МО ЗАТО Видяево. Образование и развитие ТСЖ. Выбор управляющих организаций на тендерной основе. Создание условий для возникновения предприятий и организаций, выполняющих функции по техническому содержанию жилого фонда в условиях конкуренции. Воспитание и обучение гражданина-собственника в условиях новой жилищной политики местного самоуправления, с привлечением его к участию в управлении жилищным фондом. Ликвидация аварийного жилого фонда. Целью реформирования будет являться дальнейшее совершенствование жилищно-коммунального хозяйства МО ЗАТО Видяево, обеспечение населения качественными услугами и в полном объеме. Для этого необходимо решить следующие ключевые задачи: создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении качества предоставляемых услуг и устойчивости работы отрасли; совершенствование механизмов финансирования ЖКХ; усиление социальной политики в сфере ЖКХ; обеспечение государственного контроля качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг. Способы и методы решения задач можно будет выбрать следующие:65 - Организационные: Реформа в сфере управления и обслуживания жилого фонда, повышение эффективности управления на основе принципов самоуправления. Диагностика и регистрация имущества ЖКХ. Оптимизация управления инженерной инфраструктурой Мо. Внедрение частно-государственного партнерства по управлению инженерной инфраструктурой. Внедрение конкурсного отбора предприятий любых форм собственности по обслуживанию жилищного фонда. Создание «доходных» домов. Кадровая подготовка квалифицированных кадров по управлению жилищным фондом. - Технологические: Развитие инфраструктуры по пути рационального и эффективного обслуживания. Применение приборов учета, энергосберегающих технологий, снижение нормативов потребления, потерь до минимально возможных. Использование передовых технологий и современных материалов при эксплуатации, ремонте жилых домов и инженерных сетей. - Экономические и финансовые: Контроль за целевым использованием финансовых ресурсов бюджета на жилищно-коммунальную сферу. Эффективное использование финансовых ресурсов выделенных на программу ремонта. Привлечение частных инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс. Обоснованная ценовая политика в установлении тарифов на ЖКУ. Ожидаемые результаты: Реализация намеченных мероприятий обеспечит: Создание рациональной структуры управления жилищно-коммунальным комплексом МО ЗАТО Видяево обеспечит высокую надежность и бесперебойность предоставления услуг. Высокое качество ЖКУ, предоставляемых населению. Развитие рынка и конкурентной среды в сфере ЖКХ. Совершенствование тарифной и инвестиционной политики. Для совершенствования системы управления в жилищной сфере целесообразна замена административных механизмов экономическими. Существующая структура управления жилищно-коммунальным хозяйством охватывает как жилищный фонд, так и инфраструктуру. Практика показывает неэффективность такой структуры, финансовую зависимость частных жилищных организаций как от платежей населения, так и от местного бюджета, который финансирует не покрываемые затраты на ЖКУ в виде субсидий через УК «Заполярная столица». Сохранение административных принципов управления жилищным фондом, в т.ч. по причине отсутствия эффективного рынка предложения услуг и неготовности населения эффективно управлять собственностью негативно сказывается на развитии ЖКХ. В настоящее время в МО ЗАТО Видяево приватизировано 72,2% от площади жилых квартир. В соответствии с Жилищным кодексом РФ собственник жилого помещения несет бремя содержания принадлежащего ему имущества.66 Поэтому целесообразно разделение ЖКК на жилищное хозяйство и коммунальную инфраструктуру. В настоящее время в городе не проводится работа с населением по образованию и развитию товариществ собственников жилья. Проведение организационных мероприятий по созданию ТСЖ возлагает на муниципалитеты следующие функции: Обязательность инициативы со стороны муниципалитетов по организации и проведению собраний. Поддержка и обучение инициативных групп. Разработка типовых документов (Устав, протоколы собраний, договора и т.д.). Передача бюджетных средств на капитальный ремонт созданным ТСЖ. Юридическое и бухгалтерское сопровождение. Проведение рекламной кампании для активизации инициатив граждан. Проведение открытых конкурсов по отбору управляющих организаций. Собственники жилья, объединившись в ТСЖ, обязаны до 2008 года выбрать способ управления многоквартирным домом (в соответствии с ЖК РФ).67 Орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если собственник не выбрал способ управления. В конкурсном отборе вправе участвовать и функционирующие сегодня частные компании. Коммунальная инфраструктура. В условиях недостаточности бюджетных средств реконструкция и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры за счет частных инвестиций – одна из важнейших задач, которую должны решать органы местного самоуправления. Сотрудничество органов власти и частного бизнеса в сфере реформирования и модернизации ЖКХ возможно при использовании различных правовых и финансовых механизмов. На сегодня сложилась определенная практика реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции объектов ЖКХ, а именно:68 заключение с инвестором долгосрочных договоров аренды на условиях модернизации арендуемого имущества; создание совместно с инвестором управляющих компаний; заключение инвестиционных контрактов. Одним из правовых механизмов привлечения инвестиций в строительство и реконструкцию объектов ЖКХ является заключение концессионных соглашений. Основная особенность концессии (в отличие от других вариантов реализации инвестиционных проектов) заключается в том, что у инвестора-концессионера не возникает права собственности на объект концессионного соглашения. На любом этапе исполнения концессионного соглашения создаваемое имущество является муниципальной собственностью, а инвестор, определяемый по конкурсу, получает право эксплуатации объекта на определенный срок. После проведения комплексной диагностики, инвентаризации и регистрации имущества, целесообразно передать имущество коммунального комплекса в управление по концессионному соглашению. Приоритетными направлениями реформирования жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) с момента передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда «Министерства Обороны РФ» в 2002 г. были: прием-передача в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда, инженерных сетей; совершенствование системы оплаты населения и социальной защиты граждан; привлечение частных организаций для управления жилищным фондом.69 При этом, с момента передачи жилищного фонда в муниципальную собственность не производилась комплексная диагностика состояния жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры города, их инвентаризация и регистрация. Отсутствуют и муниципальные целевые долгосрочные программы в рамках реформирования жилищно-коммунального комплекса. Предлагаемая модель управления ЖКХ (см. рис. в Приложении 6) - это доработанный и развитый вариант базовой модели, уже апробированной в российских городах и муниципальных образованиях. Модель доказала способность мотивировать операторов к снижению издержек и повышению качества ЖКУ. Логика модели достаточно универсальна, поэтому она применима как в большом городе, так и в небольшом районе таком как ЗАТО Видяево. Ее суть - не в конкретном перечне услуг или масштабах зоны обслуживания, а в выстраивании ясных и прозрачных отношений между собственниками объектов ЖКХ, производителями и потребителями ЖКУ. Базовые принципы, заложенные в основу этой модели, применимы в любом муниципальном образовании. В жилищной сфере существует четыре базовых собственника: муниципалитет, частные собственники квартир в многоквартирных домах, ведомственные собственники жилых помещений, частные собственники отдельно стоящих жилых зданий. В нынешних моделях управления отсутствует четкое имущественное закрепление жилищного фонда и других объектов муниципальной инфраструктуры. Функции собственника по отношению к жилым домам со смешанной формой собственности, которые, по сути, сегодня являются кондоминиумами с участием собственника муниципалитета, выполняет муниципалитет без достаточных на то юридических оснований. При реализации положения проекта нового Жилищного кодекса об ограничении бесплатной приватизации жилья двумя годами к исходу этого срока у муниципалитета будет еще меньше законных оснований представлять всех собственников в сфере жилья. Для этого необходимы:70 договор на передачу муниципалитету права выступать от имени и в интересах частных и ведомственных собственников для полноценного юридического оформления отношений по управлению жилым фондом; организация процесса управления таким образом, чтобы частные собственники квартир или их уполномоченные представители наряду с муниципалитетом сами принимали участие в процессе управления жилым фондом. Возможно использование обеих возможностей передачи функций по управлению собственностью. В случае реализации первой возможности жилищный фонд подлежит учету в муниципальной казне в реестре муниципальной собственности в той доле, которая принадлежит муниципалитету и жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, и доля в общем имуществе многоквартирного дома. Все недвижимое имущество изымается из хозяйственного ведения (оперативного управления) всех муниципальных предприятий, при этом оно остается на балансе администрации ЗАТО Видяево. Муниципальными коммунальными объектами должен распоряжаться муниципалитет. Только в этом случае на управление муниципальными активами можно организовать конкурс. Муниципалитет делегирует выполнение функции представления интересов муниципального собственника одному из своих подразделений. Управлению ЖКХ ЗАТО Видяево проводится на основании "Положения об управлении ЖКХ". Прочие собственники квартир также могут передать муниципалитету в лице Управления ЖКХ право управлять их долей собственности в многоквартирном доме на основе Договора о передаче функций по управлению кондоминиумом. Таким образом появляется единственный распорядитель собственности в каждом многоквартирном жилом доме, и муниципалитет становится правомочной стороной при заключении любых договоров на управление и эксплуатацию жилых зданий и других муниципальных коммунальных объектов от имени всех собственников. Только в этом случае можно определить в договоре ответственность управляющей компании за надлежащее содержание общего имущества всех собственников жилья. Собственник или его уполномоченный должен четко сформулировать целевые установки развития ЖКХ МУПП ЗАТО Видяево. На самом деле вариантов развития много. Формулировки целей должны отражать исходное состояние, а также технические и финансовые возможности по его изменению. 3.2. Схема совершенствования договорных отношений между собственником жилья и ЖКХ ЗАТО Видяево В рамках реализации договорных отношений между собственниками жилья (потребителями коммунальных услуг) и представителями управляющей компанией (ЖКХ). Собственник реализует три важнейшие функции управления:71 выбор оператора муниципальных активов в ЖКХ; утверждение единичных расценок, тарифов, финансовых планов и производственных программ операторов; контроль качества, технический надзор состояния муниципальных активов и качества жилищно-коммунальных услуг. Прочие договорные функции управления делегируются операторам муниципальных активов в ЖКХ. Таким образом, часть функций собственника, включая планирование, технический надзор и финансирование, отделяются от функций по эксплуатации объектов ЖКХ. Пример такой схемы, реализации функций собственника и управления жилищным фондом МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево в рамках договорных отношений показан на рис. Приложения 7. Собственник или его уполномоченный должен определить виды услуг, на реализацию которых он намерен привлечь исполнителей0операторов. Все услуги могут быть разделены на три группы:72 услуги, которые могут предоставлять мелкие коммерческие структуры или индивидуальные предприниматели; услуги, которые могут предоставлять узкоспециализированные предприятия; услуги, которые могут предоставлять многоотраслевые предприятия. Такое деление позволит сформулировать пакеты объектов, выставляемых на конкурсы для отбора операторов по оказанию отдельных услуг. Многие виды услуг, которые сегодня осуществляют многоотраслевые предприятия (содержание гостиниц, бань, озеленение, уборка территорий и др.), можно выделить в отдельные направления деятельности и передать их в управление на конкурсной основе частным операторам или индивидуальным предпринимателям. Часть жилищных и коммунальных услуг характеризуется значительными накладными расходами. Поэтому требуется достаточный масштаб деятельности оператора для снижения доли накладных расходов в стоимости ЖКУ. Должны быть определены минимальные зоны обслуживания для одного оператора. На конкурс должны выставляться достаточно широкие зоны обслуживания для узкоспециализированных предприятий и достаточно диверсифицированные виды деятельности в узких зонах обслуживания для многопрофильных предприятий. Так, при решении вопроса о рациональной организации системы предоставления коммунальных услуг необходимо рассмотреть несколько вариантов:73 несколько изолированных муниципальных операторов; несколько изолированных частных операторов; единый муниципальный оператор; единый частный оператор. Практически возможен выбор любой из этих схем. Следует определить, какая из них в наибольшей степени подходит сформулированным целевым установкам собственника. Следует отметить, что схемы управления коммунальным хозяйством в рамках договорных соглашений МО имеют высокую степень инерционности. Поэтому их стремительная ломка черевата снижением его жизнеспособности и надежности работы. Оператор системы коммунальных услуг, участвующий в конкурсе, должен предложить собственную схему управления и определить стратегию перехода от нынешней системы управления к предлагаемой, гарантирующую не меньший уровень надежности, эффективности и качества предоставления коммунальных услуг на объектах муниципальной собственности. Управление ЖКХ и ТСЖ как собственники заключают договоры (доверительного управления, аренды, концессии и др.) с управляющими компаниями. В этих договорах оговариваются:74 |