Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.. Административное право КУРСОВАЯ. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления
 Скачать 121.39 Kb.
|
|
3. Прокурорский (общий) надзор Прокуратура Российской Федерации — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории России. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и негосударственными образованиями. Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ (включая Главную военную прокуратуру), прокуроры республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, а также транспортные и специализированные прокуратуры, действующие на правах областных или районных прокуратур. Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (так называемого общего надзора) определены Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г.)16. Предметами общего надзора прокуратуры являются: во-первых, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых перечисленными органами и должностными лицами; в-третьих, соблюдение прав и свобод человека и гражданина этими органами и должностными лицами; в-четвертых, исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов управления юстицией и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве»17. Перечень органов и должностных лиц, на действия и акты которых распространяется прокурорский (общий) надзор, является исчерпывающим. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента. В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции и законам РФ Генеральный прокурор страны, как это предусмотрено ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 17 ноября 1995 г., информирует об этом Президента. Цель такой информации — обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорному ему субъекту. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению твердого правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности, соблюдению государственной и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, оказывая им необходимую помощь в этом деле, своевременно выявляя и пресекая нарушения законов. Федеральный закон определяет полномочия прокурора при проведении проверок. По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов. Он вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам, информациям и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном — они имеют текущий характер. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время — о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях. Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Это — подзаконные акты, которые принимаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений. Несоответствием закону актов поднадзорных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов. При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного вреда. Надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры на общих основаниях. Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. определены формы реагирования прокурора на выявленные нарушения законности. Протест прокурора — это его реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта или приведения его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать его. Установлен образец оформления протеста. Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. 4. Административный надзор Как способ обеспечения законности и дисциплины административный надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемую в отношении организационно не подчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, а также граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, требований, стандартов с целью предупреждения и пресечения правонарушений и привлечения виновных к административной ответственности. В отличие от рассмотренного выше контроля в системе исполнительной власти, для административного надзора характерны следующие признаки: отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами; наличие у субъекта надзора юрисдикционных полномочий — возможности самостоятельного рассмотрения определенных дел и применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам. Основным методом административного надзора является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе уполномоченного органа. К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, специализированные министерства, государственные комитеты, службы и иные органы (например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти (например, пожарный, геодезический, рыбный, санитарно-эпидемиологический надзор, Государственная инспекция безопасности дорожного движения), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), а также территориальные органы надзора (например, энергетического). Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у Государственного таможенного комитета или Министерства по налогам и сборам. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель — обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции и услуг. Указом Президента от 12 ноября 1992 г. «О государственных надзорных органах»18 установлено, что федеральные надзоры России относятся к организационно-правовым формам федеральных органов исполнительной власти. Компетенция федеральных надзоров России, как и других надзорных органов, по предупреждению, пресечению правонарушений, а в определенных случаях и привлечению к ответственности виновных лиц установлена соответствующими нормативными правовыми актами. Многие надзорные органы наделены полномочиями по разработке и утверждению правил в своей области деятельности. Согласно Указу Президента от 21 января 1997 г.19, органами государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании ядерной энергии являются Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральный горный и промышленный надзор России, министерства здравоохранения и внутренних дел. Так, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности в соответствии с Положением о нем20 надзирает за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, организациями и гражданами законодательства в части обеспечения ядерной и радиационной безопасности при производстве, обращении и использовании атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе. Министерство топлива и энергетики РФ, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 27 января 1996 г.21, обеспечивает государственный контроль и надзор за рациональным использованием нефти, газа, угля, горючих сланцев и продуктов их переработки, электрической и тепловой энергии, качеством торфа. Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора, как это установлено Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»22, имеют право: организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции; давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности; налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности и принимать другие меры, указанные в законе. 5. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституция устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Жалобы — это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод. Предложения и заявления имеют иную правовую сущность — они не связаны с нарушением субъективных прав гражданина, а чаще всего носят критический характер и, как полагают их авторы, направлены на улучшение деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих. Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы — важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона. Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан — административный и судебный. В органы исполнительной власти ежегодно поступает большое количество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав. Обращаясь 15 января 1998 г. к руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации, Президент отметил, что поступление жалоб граждан в местные и федеральные органы исполнительной власти на волокиту, бюрократизм, бездушное отношение должностных лиц при решении жизненно важных проблем россиян не снижается, и потребовал ужесточить спрос с руководителей за состояние работы с обращениями граждан23. Указом Президента от 3 апреля 1997 г. было утверждено Положение об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан24. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Президента, Председателя Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; представлять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан; изучать опыт работы соответствующих органов и иностранных государств. В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском суде дел по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного Российской Федерации в этом суде. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента от 29 марта 1998 г.25 Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может признаваться эффективным, тем более когда речь может идти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Следует также учитывать и то, что пока действующий Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с последующими изменениями от 4 марта 1980 г.)26 лишь в самой общей форме определяет особенности этого вида юрисдикционного производства. Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстрого исправления ошибки, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям. В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе процесса ему приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) предусматривает возможность каждого гражданина обратиться в суд, если он считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы гражданину отказано или ответ не получен в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц — со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу и гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения. Права военнослужащих должны быть обеспечены на равных условиях с другими гражданами. Поэтому Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской Федерации» установил, что военные суды рассматривают административные дела о защите нарушенных и(или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Кроме того, военные суды вправе признать незаконными нормативные акты Министерства обороны РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы. |