1Служебное право-лекция вводная. Сущность, предмет и метод служебного права
 Скачать 118 Kb.
|
|
Сущность, предмет и метод служебного права. Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся шесть его определений <1>. Так, с одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан. Во втором значении службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности. По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей <2>. С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно, служащий - "это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу" <1>. Другие авторы характеризуют службу как "профессиональную деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур" <1>. Служба в обобщенном понимании рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество <2>. Для разграничения видов трудовой деятельности и вычленения служебной деятельности, по мнению В.М. Манохина, существенное значение имеют два фактора: - процесс труда; - объект воздействия в процессе труда со стороны его участников <1>. Специфика службы по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг. Объект воздействия служащего иной - это сознание и поведение людей. Врач лечит, преподаватель учит, государственный чиновник управляет - все они являются служащими. Как представляется, специфику государственной службы определяет не ее структура сама по себе, а неотделимость государственной службы от государственного аппарата. В современном социуме нет другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т.д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, с нашей точки зрения, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом. В связи с указанным представляется принципиально важным законодательное закрепление прямой публично-правовой связи между государством (а не государственным органом) и государственным служащим. Только оно делает возможным установить для государственных служащих принципиально отличную от обычных трудовых отношений правовую конструкцию, характеризующуюся преобладанием императивных начал и наличием государственно-властной составляющей. Таким образом, специфическими особенностями государственной службы выступают: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности; 3) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата; 4) наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим. Данные особенности характеризуют государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой. Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения. В современной России формирование института государственной службы началась с принятия Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" <1> (утратил силу). Спустя два года вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <2> (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3>), законодательно оформивший данный институт. При всей многочисленности нормативных правовых актов, регулировавших вопросы государственной службы в 1990-е гг., законодательство имело значительные пробелы. Подавляющее большинство источников служебного права составляли акты Президента РФ, а также Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". При этом Закон, призванный создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил, он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государства; включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решений; коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат; опасно низкий уровень исполнительной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов. Государственная служба представляет собой комплексное явление, имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и др.) и потому является объектом изучения многих отраслей науки. Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес. Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из "двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)" <7>. Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты <8>. В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами: 1) институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института; 2) экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института; 3) институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю; 4) институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находится в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг; 5) институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений "общество - государство" предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института <9>. Специалисты неоднократно отмечали, что первым зримым воплощением нового облика государственной службы Российской Федерации стал Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который должен сформироваться в ближайшие годы на основе принципа карьерной или контрактной государственной службы. Как уже отмечалось, он во многом противоположен менеджеральному принципу, на котором в основном развивалась государственная служба в предыдущие годы. Да и сама прежняя государственная служба, которая, по сути, являлась гражданской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала существовать как нечто противостоящее службе в других государственных органах и, наконец, влилась в формирующуюся единую систему государственной службы Российской Федерации как один из ее основных компонентов наравне с военной и еще не обретшей законодательную основу правоохранительной службой. В результате этих реформаторских преобразований должно быть достигнуто принципиально другое качество российского государственного аппарата, который должен быть избавлен от накопившихся за предыдущие годы негативных тенденций, зараженности коррупцией, приобрести мобильность, четкость и отлаженность современного государственного механизма <10>. По содержанию цели федеральной государственной службы Российской Федерации можно подразделить на социальные, экономические, политические, организационные, правовые и др. Социальные цели федеральной государственной службы обусловлены социальным характером государства и предназначением федеральной государственной службы как социального института. В связи с этим органы государственной власти ставят перед собой цели реализации обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни граждан, удовлетворению их материальных и духовных потребностей, а также конституционных требований о государственной поддержке образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами. Экономические цели федеральной государственной службы связаны с повышением эффективности государственного регулирования экономики, управления государственной собственностью, а также снижением затрат на содержание государственного аппарата. Политические цели государственной службы направлены на укрепление правового социального государства, организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с населением. Организационные цели характеризуют ожидаемые результаты исполнения и обеспечения полномочий соответствующих государственных органов, профессионализации государственного аппарата, совершенствования норм, правил, стандартов регулирования качественного и количественного состава федеральных государственных служащих, их продвижение по службе, изменение структуры государственного аппарата. Правовые цели отражают намечаемые результаты в реализации федеральными государственными служащими законодательства страны, а также разработке специального законодательства о государственной службе. Если рассматривать федеральную государственную службу с организационной стороны, то она выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты трех ветвей федеральной государственной власти, которая складывается из двух уровней подсистем. Первичный уровень образует государственная служба трех ветвей федеральной государственной службы - законодательной, исполнительной и судебной. Вторичный уровень подсистем возникает под влиянием дифференциации трех подсистем первичного уровня федеральной государственной власти на определенные федеральные органы. Особенностью системы федеральной государственной службы можно выделить ее координационный характер. Государственные службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на принципах конвенционализма <24>. Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов при решении совместных служебных задач. -------------------------------- <24> Конвенционализм - теория согласования совместных действий. Принципы конвенционализма определяют пути и формы выработки согласованных социальных норм, которые призваны регулировать совместную деятельность участников соглашения (договора). Основной и определяющей формой координации в системе федеральной государственной службы является нормативное регулирование. Именно согласованные между ветвями власти законы, постановления, процедуры регулируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. Системный подход предполагает также анализ не только структуры, но и функций организации федеральной государственной службы. В литературе под функциями понимают обязанности, круг деятельности, способность выполнять определенную роль в системе общественных отношений, основные направления реализации законодательства о государственной службе. Федеральная государственная служба, решая задачи государства, осуществляет функции федеральных государственных органов. Таким образом, федеральная государственная служба представляет собой целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер. Под функциями федеральной государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института федеральной государственной службы, способствующей достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению федеральной государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания федеральной государственной службы и непосредственной деятельности федеральных государственных служащих <26>. Функции организации федеральной государственной службы целесообразно определять исходя из ее предназначения как профессиональной деятельности, как правового и социального института и как публично-правового отношения между государством и федеральными государственными служащими. В порядке постановки их можно было бы классифицировать следующим образом. Как профессиональной деятельности: а) осуществление государственного управления (информационное обеспечение деятельности органов государственной власти, т.е. сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности); б) прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, стандартов государственного управления; планирование - определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.); в) разработка целей, задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы; г) организация - формирование системы федеральной государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессу, определение структуры управляющей и управляемой системы в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; д) организация аппарата на выполнение полномочий федеральных государственных органов; е) обеспечение ответственности, дисциплинированности аппарата. Как правового института: а) реализация законов государства; б) разработка проектов законов и других нормативных актов о федеральной государственной службе; в) соблюдение законодательства о федеральной государственной службе; г) предупреждение нарушений законности; д) регулирование правового статуса федеральных государственных служащих. Как социального института: а) производство государственных социальных услуг (образование, воспитание, правовая защита, безопасность и др.); б) реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; регулирование и разрешение социальных конфликтов; в) регулирование социального статуса федеральных государственных служащих. Как публично-правовая защита федеральных государственных служащих: а) определение правовых правил прохождения федеральной государственной службы; б) разработка нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения; в) регулирование численности и качества состава федеральной государственной службы; г) создание условий для профессионального роста кадров государственного аппарата. Вышеперечисленные функции не исчерпывают всего многообразия федеральной государственной службы Российской Федерации. Основным методологическим подходом избрано то, что федеральная государственная служба предназначена, прежде всего, для осуществления государственного управления. Поэтому в рамках федеральной государственной службы как профессиональной деятельности государственное управление представлено в качестве основной функции федеральной государственной службы. При этом под государственным управлением понимается сознательное, целенаправленное воздействие на общество для реализации целей, задач и функций государства. Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой федеральных государственных органов, в основе которой и лежит профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий, то есть федеральная государственная служба. Она организует прогнозирование процессов, сбор информации, подготовку проектов решений, их разъяснение, координацию действий, контроль и т.д. Таким образом, рассмотрение федеральной государственной службы как важнейшего института системы государственного управления позволяет более четко представить ее цели, функции, структуру. Федеральная государственная служба РФ призвана обеспечить стабильное государственное управление. Вполне очевидно, что система государственной службы находится пока в процессе становления. Здесь все еще идет поиск наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных государственных органов. Однако недостаточная системность федеральной государственной службы сказывается на многочисленных реорганизациях аппарата, массовом сокращении работников, порождает у значительной ее части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, коррупцию, мешает работать творчески и в полную силу. Совершенствование деятельности института государственной службы - первостепенная задача и необходимое условие реформирования общественных отношений. От того, насколько результативным в позитивном плане будет ее функционирование, во многом зависит успех (или неуспех) проводимых в стране реформ. В федеральной государственной службе можно выделить пять блоков проблем, решение которых позволит, как думается, более эффективно организовать федеральную государственную службу и деятельность федеральных органов государственной власти: а) законодательное и иное нормативное регулирование федеральной государственной службы РФ как целостного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и технологией реализации, согласованного по уровням и видам; б) определение контрольных параметров федеральной государственной службы; в) создание правовой системы профессионального развития всех категорий федеральных государственных служащих; г) отработка структур и процедур (технологий) управления федеральной государственной службой РФ в целом, ее уровней и видов, включающих в себя реестры, стандарты, квалификационные характеристики; д) обоснование и введение в практику критериев административно-правовой эффективности федеральной государственной службы РФ. Единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие ее систему. Система государственной службы Российской Федерации в настоящее время включает в себя следующие виды государственной службы: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба. Государственная гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Из приведенного определения можно сделать следующие выводы: - государственная гражданская служба определяется законодателем как профессиональная деятельность. Это означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков; - работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации; - государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных функций государства или субъектов федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства. Федеративный характер Российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в исключительном ведении Российской Федерации. Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защиты Российского государства от внутренних и внешних угроз. Военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе"). Особенность отражает ее существенные отличия от всех других видов государственной службы, которыми являются: 1) ее предназначенность, то есть возможность применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так и коллективного применения). Такая возможность не предоставляется любым другим видам государственной службы; 2) исполнение военной службы не только в добровольном порядке, но и по призыву как форме воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, что также не присуще другим видам государственной службы, и ряд иных особенностей <1>. Правоохранительная служба представляет собой вид федеральной государственной службы, являющейся профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, основной целью которой является охрана общественного порядка, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются специальные звания, на должностях в правоохранительных органах. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят. Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохранительной службы среди других видов государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям: функциональному (охрана общественного порядка) и организационному (прохождение на должностях в правоохранительных органах). Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции самих "правоохранительных органов" <1> и в законодательстве четко не определено, какие государственные органы относятся к правоохранительным. Критикуется и сам термин "правоохранительная служба", так как "правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина". Муниципальная служба тесно связана с государственной, но все же не является ее составной частью. В связи с этим обратим внимание на то, что специфические особенности муниципальной службы хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но все же не тождественны. Анализ выделенных нами особенностей показывает, что для муниципальной службы характерны только первые три признака: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства <1>; 3) властный характер служебной деятельности. Четвертый же и пятый признаки применительно к муниципальной службе видоизменяются, причем это изменение носит достаточно принципиальный характер. -------------------------------- <1> Строго говоря, муниципальная служба направлена не на реализацию функций государства, а в первую очередь на решение вопросов местного значения. Однако, с нашей точки зрения, это отличие не имеет принципиального характера, так как вопросы местного значения являются сферой ведения, переданной местному самоуправлению государством для самостоятельного решения исключительно в силу большей эффективности их реализации на местном уровне. В глобальном смысле процесс решения вопросов местного значения является особым способом реализации общегосударственных задач. Таким образом, реализация органами местного самоуправления полномочий в сфере, например, муниципального здравоохранения, образования, охраны общественного порядка и т.п. способствует осуществлению функций государства. Кроме того, не следует забывать, что органы местного самоуправления могут наделяться государством отдельными государственными полномочиями, в процессе осуществления которых они уже не опосредованно, а напрямую участвуют в осуществлении функций государства. Особенности организационной структуры государственной службы предопределены ее неразрывной связью с таким институтом, как государство. Муниципальная же служба связана не с государством, а с муниципальным образованием. Однако ни по масштабам организации, ни по долговременности существования ни одно, даже самое крупное муниципальное образование не может сравниться с государством. Включение государственного служащего в систему государственного управленческого аппарата позволяет строить отношения с ним на принципе стабильности, характеризующемся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может осуществлять свою деятельность в различных структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего правового статуса. Масштабы муниципального образования позволяют это делать в отношении муниципальных служащих далеко не всегда. Муниципальное образование по своей сути не является таким стабильным образованием, как государство, оно может быть ликвидировано, присоединено к другому муниципальному образованию, разделено и т.п., при этом далеко не всегда возможно продолжение муниципально-служебных отношений в прежнем качестве <1>. Поэтому, выделяя в качестве специфических признаков муниципальной службы: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности; 4) особую организационную структуру, характеризующуюся неотделимостью от аппарата муниципального образования; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим, мы должны констатировать, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной. Таким образом, различные виды служебной деятельности характеризуются различным соотношением императивных и диспозитивных начал: если наибольший объем императивного регулирования характерен для государственной военной службы, то наименьший - для муниципальной. Все это ставит вопрос о соотношении публично-правового и частноправового регулирования указанных общественных отношений, рассмотрению которого и будет посвящен следующий раздел нашего исследования. Предмет правового регулирования (отрасли права) считается ключевым понятием в характеристике отрасли права. При обращении к предмету служебного права вполне очевидно, что таковой в первом приближении должна выступать совокупность общественных отношений в сфере государственной и муниципальной службы. В принципе эту позицию занимают практически все исследователи служебного права. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что "предметом служебного права (государственной службы) являются государственно-служебные отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием государственной службы" Поэтому, на наш взгляд, не вводя без необходимости новых терминов, правильно говорить о выделении в предмете служебного права четырех групп общественных отношений, возникающих в сфере: - государственной гражданской службы; - правоохранительной службы; - военной службы; - муниципальной службы. В юридической науке относительно отраслевого метода правового регулирования даются различные, но близкие по сути определения. Н.И. Матузов под методом понимает определенные "приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения... правовой метод представляет собой известный набор юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития" Применительно к отрасли права прежде всего необходимо понимать, что любой метод направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на другого. Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъявления одного участника по отношению к другим. Таким образом, метод приобретает роль связующего средства одного субъекта правоотношений с другим. При этом метод правового регулирования заключает в себе не только само волеизъявление субъекта, но и характер такого волеизъявления. Вопрос о методе служебного права, как и вообще о методах регулирования служебных отношений, является в настоящее время довольно неоднозначным, что связано в первую очередь с наличием значительного количества нормативных актов, действующих в этой сфере и использующих достаточно различные подходы к регулированию служебных отношений. Так, И.А. Дякина, отметив, что вопрос о методе служебного права является достаточно сложным, вместе с тем подчеркивает, что "в служебном законодательстве характерной вариацией является сочетание двух типов правового регулирования - предписания и запрета" <1>. Ю.Н. Старилов добавляет к указанным также метод дозволения <2>. Аналогичную позицию заняли и Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский <3>. Глубокое исследование методов правового регулирования государственно-служебных отношений было проведено А.В. Гусевым <1>. В результате им были выделены следующие характерные для современной российской государственной службы особенности метода правового регулирования труда, в сравнении с методом трудового права. 1. Методу правового регулирования труда свойственны договорный характер труда, сочетание нормативных и договорных начал. В современных условиях договорные, социально-партнерские начала регулирования труда существенно усиливаются. На государственной службе договорные и нормативные способы регулирования труда также сочетаются, но приоритет принадлежит государственно-нормативному регулированию. 2. Правовое положение и способы взаимоотношений государственных служащих, государственных нанимателей и представителей нанимателей в основном совпадают с правовым статусом и характером взаимосвязи работников, работодателей и их представителей. Как и у работодателя, функции государственного нанимателя состоят в установлении порядка и правил использования труда, формировании кадрового состава, организации труда и управлении трудом, поддержании трудового распорядка. Эти функции на государственной службе осуществляются специально уполномоченными должностными лицами - представителями государственного нанимателя, а также другими государственными органами и должностными лицами. 3. Правовая способность государственного служащего быть субъектом служебного трудового отношения, в отличие от таковой у других наемных работников, связана с заключением не трудового договора, а договора о труде иного вида - служебного контракта. 4. Работник и работодатель обладают взаимной свободой заключения трудового договора. Представитель государственного нанимателя обязан заключить служебный контракт с гражданином, прошедшим конкурсный отбор и тем самым реализовавшим право равного доступа к государственной службе. 5. Характерная черта метода трудового права - участие трудящихся в управлении организацией через представителей, профсоюзы, трудовые коллективы, в установлении и применении норм трудового законодательства, контроле за его исполнением. Участие государственных служащих и их представителей в регулировании условий труда минимизировано. 6. Правовое положение работника и работодателя в современных условиях характеризуется юридическим равноправием, равной подчиненностью трудовому законодательству и правилам внутреннего трудового распорядка, взаимной ответственностью за неисполнение условий трудового договора. Дисциплинарная подчиненность государственного служащего имеет трудовую природу, но государственный характер. 7. В правовом регулировании труда применяются специфические способы защиты трудовых прав, обеспечения исполнения трудовых обязанностей. Применение некоторых из них (забастовки, самозащита работником трудовых прав) на государственной службе ограничено, в то же время здесь предусмотрена особая форма судебно-дисциплинарной ответственности. В принципе уже из вышеизложенного очевидно, что, по сравнению с правовым положением работника в трудовых правоотношениях, правовое положение государственного служащего отличается гораздо меньше степенью самостоятельности и большим подчинением нанимателю. Особенностью метода трудового права, как известно, является то, что "взаимоотношения работника и работодателя как субъектов трудового отношения характеризуются своеобразным сочетанием юридического равенства и подчинения" <1>. Применительно к служебному праву элементы юридического равенства, по нашему мнению, сведены к минимуму, поэтому доминирующими в данном случае являются отношения власти-подчинения. |