Финансы, понятие, признаки и функции. Тема финансы и финансовая деятельность
 Скачать 232.14 Kb.
|
|
1 ТЕМА 1. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 1.1. Финансы: понятие, признаки и функции Понятие финансов. В науке финансового права выработано 2 основных значения понятия «финансы»: 1. Это финансовые отношения,т.е. часть денежных отношений в обществе, возникающих по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств. Например, это отношения по выделению средств из бюджета государственным учреждениям. Существуют и иные денежные отношения, не регулируемые финансовым правом (например, это отношения между работодателем и работником по выплате заработной платы). 2. Это фонды денежных средств, созданных государством и муниципальными образованиями для осуществления своих задач. Например, это государственные и местные бюджеты. В отличие от бытового понимания, с юридической точки зрения финансы – это не деньги. Например, к финансам относится федеральный бюджет. Но бюджет – это не сумма денег, а запланированные доходы и расходы, которые государство рассчитывает получить и произвести. В правовой литературе существуют и иные мнения. Финансы определяют как безналичные денежные средства определенных фондов. Они «двигаются в сторону бюджета или определенного денежного фонда, делают небольшую остановку, а затем продолжают движение в сторону конкретных получателей» 1 1 Мухитдинов Н.Б. Состояние и тенденции развития теории финансового законодательства и финансового права // Законодательство и экономика. 2009. № 4. Финансы финансовые отношения безналичные денежные средства фонды денежных средств 2 Некоторые ученые считают, что финансы могут существовать в безналичной и в наличной форме 2 Признаки финансов (финансовых отношений): 1) Это денежные отношения, которые возникают по поводу денежных средств. 2) Это распределительные отношения. Они возникают не при производстве или покупке товаров, а при распределении полученных денежных средств (например, город распределяет часть средств своего бюджета между школами и библиотеками; завод-налогоплательщик, распределяя свою прибыль, часть прибыли отдает в бюджет). 3) Это безэквивалентные отношения. Денежные средства двигаются в одну сторону – в денежные фонды, либо из денежных фондов. Например, от налогоплательщика – в казну. Никакого эквивалента, т.е. непосредственной компенсации лично налогоплательщик не получает. То же можно сказать и про РФ, выделяющую из своего бюджета дотации субъектам РФ. 4) Мобилизация и распределение средств происходит в форме денежных фондов, а не отдельными разрозненными суммами. Отграничение финансов от других правоотношений: 1. От гражданско-правовых отношений. Гражданско-правовые отношения имеют, как правило, возмездный характер, складываются на стадии производства, обмена или потребления. Например, если государственное учреждение покупает для себя мебель за счет бюджета, то это не финансовые отношения, а гражданско-правовые, основанные на юридическом равенстве сторон. 2. От денежных отношений по оплате труда. Такие отношения носят эквивалентный характер, т.к. заработная плата начисляется за исполнение работником трудовых функций. 2 Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. - Жетi Жаргы, 2001. С. 10. Денежные средства (образование фонда) Фонд денежных средств Денежные средства ( распределение фонда) 3 Функции финансов: 1. Распределительная, позволяющая распределить стоимость валового внутреннего продукта (т.е. стоимости всего произведенного на территории РФ) и обеспечить каждого необходимыми финансовыми ресурсами. 2. Контрольная, позволяющая отслеживать движение финансовых ресурсов при их распределении, чтобы определить, не расхищаются ли бюджетные средства, используются ли они на установленные цели и т.п. Эта функция осуществляется при помощи специальных органов, которые контролируют исполнение бюджета, и др. 1.2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований Финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это деятельность уполномоченных органов государства и муниципальных образований по планомерному образованию, распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств для обеспечения функционирования государства и муниципальных образований, выполнения их задач, удовлетворения общественных потребностей. Эта деятельность и является предметом регулирования финансового права. Основные цели осуществления финансовой деятельности: перераспределение национального дохода для удовлетворения не только личных, но и общественных потребностей (например, содержание армии, строительство дорог, поддержка науки и культуры); для содержания необходимых, но неприбыльных объектов и областей экономики; для поддержки тех Формирование фондов Распределение фондов Использование фондов для выполнения функций государства 4 граждан, которые в силу возраста или состояния здоровья не могут сами себя обеспечить. Фонд денежных средств,используемый в ходе осуществления финансовой деятельности государства или муниципальных образований – это обособленная часть финансовых ресурсов, имеющая целевое назначение (используемая для определенных целей) и самостоятельное функционирование. Например, бюджет г. Москвы. Виды фондов денежных средств: 1. Централизованные фонды, формирование и распределение которых осуществляется централизованно, непосредственно государством или муниципальным образованием в лице соответствующих органов. Это: А) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований; Б) государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонды обязательного медицинского страхования); В) государственное страхование; Г) государственный и муниципальный кредит. 2. Децентрализованные фонды, управление которыми осуществляют не органы государственной власти или местного самоуправления, а иные лица. К таким фондам относятся финансы коммерческих и некоммерческих организаций. В том числе, к ним относятся и средства государственных и муниципальных унитарных предприятий, собственником имущества которых является государство или муниципальное образование. 1.3. Финансовая система государства Финансовая система государства – это совокупность различных финансовых отношений, в процессе которых образуются и распределяются фонды денежных средств. 5 Элементы (звенья) финансовой системы: 1. Государственные финансы: 1.1. Бюджетные фонды (федеральный бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ). 1.2. Государственные внебюджетные фонды ( далее по тексту – ВБФ): Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонды обязательного медицинского страхования РФ; 2. Муниципальные финансы (местные бюджеты); 3. Финансы хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц); 4. Фонды страхования (личного, имущественного, страхования ответственности и т.д.). Это денежные резервы, создаваемые на случай риска. 5. Кредит, т.е. отношения по временному использованию денежных средств на условиях возвратности, платности и срочности. 5.1. Государственный и муниципальный кредит, где должником либо кредитором является государство или муниципальное образование. Например, государственный займ осуществляемый путем выпуска государственных облигаций. 5.2. Банковский кредит, который понимается в науке финансового права как деятельность банковской системы по мобилизации для целей Ф ин ан со ва я си ст ем а Государственные финансы Муниципальные финансы Финансы хозяйствующих субъектов Фонды страхования Государственный, банковский и микрофинансовый кредит 6 кредитования добровольных вложений вкладчиков, и по выдаче кредитов 3 5.3. Финансы микрофинансовых организаций, т.е. юридических лиц имеющих право получать займы у организаций и граждан и на этой основе предоставлять займы в сумме, не превышающей 1 млн руб. 4 В науке финансового права существует и иная классификация финансов – в зависимости от формы собственности: публичные и частные финансы 5 ; по отраслевой направленности: финансы промышленности, торговли, транспорта, и т.п. 1.4 Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства и муниципальных образований, их компетенция Органы, осуществляющие финансовую деятельность включают в себя 2 группы органов и организаций: 3 См., напр.: Финансовое право: Учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2004. С. 14. 4 Подробнее см. Федеральный закон от 02.07.2010 N 151-ФЗ (ред. от 30.11.2011) "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях". 5 Финансовое право России: альбом схем (под ред. проф. А.Н. Козырина). - Система ГАРАНТ, 2008. Органы, осуществляющие фин. деятельность государства и МО Органы общей компетенции Все органы государственной власти и местного самоуправления Кредитные организации Органы специальной компетенции Финансовые органы Органы фин. контроля ЦБ РФ (Банк России) 7 1. Органы общей компетенции. Это органы,для которых финансовая деятельность не является основной, а лишь обеспечивает выполнение ими своих основных задач и функций. К ним относятся все органы государственной власти и местного самоуправления, поскольку все они являются получателями бюджетных средств, а в некоторых случаях и распорядителями таких средств. Например, это Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ и др. Кроме того, финансовую деятельность государства могут осуществлять кредитные организации (прежде всего, банки). Например, осуществлять операции со средствами бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ 6 2. Органы специальной компетенции, которые созданы специально для осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. К ним относятся: 2.1. Финансовые органы (ст. 6 БК РФ): – Министерство финансов РФ, которому подведомственны Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; – финансовые органы субъектов РФ, т.е. органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ. Например, финансовый орган г. Москвы – это Департамент финансов г. Москвы 7 – финансовые органы муниципальных образований, т.е. органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Например, Финансовое управление Администрации муниципального 6 Ст. 9 Федерального закона от 02.12.90 N 395-I "О банках и банковской деятельности". 7 Постановление Правительства Москвы от 22.02.2011 № 43-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте финансов города Москвы». 8 образования «Вяземский район» Смоленской области, к компетенции которого отнесено составление проекта районного бюджета, обеспечение его исполнения 8 2.2. органы государственного и муниципального финансового контроля, не указанные в п. 2.1. Например, Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. 2.3. Центральный банк РФ (далее – ЦБ РФ). 2.4. Специализированные финансовые организации, которые, в частности, могут управлять средствами Фонда национального благосостояния (ст. 96.11 БК РФ). Например, государственная корпорация «Внешэкономбанк». Компетенция органов специальной компетенции в сфере финансовой деятельности 1. Федеральные финансовые органы. А) Министерство финансов РФ (Минфин РФ) –вырабатывает единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, в области аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и иных сферах. Оно принимает нормативно–правовые акты по перечисленным вопросам, разрабатывает законопроекты, координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб. Функции и полномочия Минфина РФ установлены в БК РФ, постановлениях Правительства РФ от 7.04.2004 г. N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации", от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации", иных нормативно- правовых актах. В частности, Минфин РФ составляет проект федерального бюджета, управляет государственным долгом РФ, эмитирует государственные ценные бумаги и др. Б) Федеральное казначейство (Казначейство России)осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального 8 Интернет-портал «Муниципальное образование «Вяземский район» Смоленской области, 2010. Режим доступа: http://vyazma.ru. 9 бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета. Полномочия этой службы определены в БК РФ, вПостановлении Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" и иных нормативно-правовых актах. Казначейство имеет свои территориальные органы – управления по субъектам РФ. В) Федеральная налоговая служба (далее – ФНС)осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и иных обязательных платежей, а также функции агента валютного контроля. ФНС осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. ФНС и ее территориальные органы – управления и инспекции – составляют единую централизованную систему налоговых органов. Полномочия ФНС закреплены в НК РФ, в постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" и иных нормативно-правовых актах. Г) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора ( Росфиннадзор) осуществляет контроль и надзор: – за использованием средств федерального бюджета, государственных ВБФ, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; – за соблюдением валютного законодательства; – за соблюдением бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, бюджетных кредитов и инвестиций; 10 – за исполнением органами финансового контроля иных органов власти (федеральных, региональных и местных) законодательства о финансово- бюджетном контроле и надзоре. Функции и полномочия Росфиннадзора установлены БК РФ, постановлением Правительства РФ от 15.06.04 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", постановлением Правительства РФ от 8.04.04 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" и иными нормативно-правовыми актами. Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Д) Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также функции национального центра по выработке мер противодействия угрозам национальной безопасности, возникающим в результате легализации (отмывания) доходов. Функции и полномочия этой Службы определены в Федеральном законе от 7.08.01 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Указе Президента РФ от 13.06.2012 N 808 "Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу", и иных нормативно- правовых актах. Территориальными органами этой службы являются межрегиональные управления Росфинмониторинга по федеральному округу. Легализация криминальных доходов, полученных от продажи оружия и наркотиков, от получения взяток и в результате совершения иных преступлений – это придание таким доходам законного характера, создание внешне правомерного источника их получения. Приведем примеры легализации преступных доходов и способов финансирования терроризма: – безналичные переводы денежных сумм через банковские счета десятков подставных лиц, конечным получателем которых является террористическая организация; 11 – сбор средств через благотворительные фонды, – приобретение полиса морского имущественного страхования для несуществующего океанского лайнера, подкуп посредников, с тем чтобы обеспечить регулярную подачу и удовлетворение заявлений о выплате страхового возмещения 9 2. Финансовые органы субъектов РФосуществляют составление и организацию исполнения бюджета соответствующих субъектов РФ. Их компетенция определена в БК РФ, НК РФ, а также в законах субъектов РФ о бюджетном устройстве и иных НПА. Например, бюджетные полномочия финансового органа г. Москвы определены Законом г. Москвы от 10 сентября 2008 г. N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве". 3. Финансовые органы муниципальных образований, функции которых осуществляют органы местного самоуправления. Эти органы самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). 4 . Органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением бюджетного законодательства, правомерным использованием бюджетных средств в отношении того территориального образования, органами власти которого они созданы. Например, Контрольно-счетная палата Москвы является органом внешнего государственного финансового контроля, созданным Московской городской Думой 10 На местном уровне создаются как самостоятельные контрольные органы (например, контрольный орган г. Подольска, Контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района), так и контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями представительных ОМС (например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района). Не всегда эти модели соответствуют требованиям законодательства. Так, проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин 9 Указание оперативного характера ЦБ РФ от 17.08.04 № 100-Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003- 2004 гг." // ВБР. 2004. № 51. 10 Закон г. Москвы от 30.06.2010 N 30 (ред. от 04.04.2012) "О Контрольно-счетной палате Москвы". 12 Республики Дагестан заключал с органами местного самоуправления соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов, что нарушает ст. 6 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Недопустимо, чтобы полномочия ОМС осуществлялись органами государственной власти, что неоднократно подчеркивалось и Конституционным Судом РФ 11 Подробнее компетенция органов финансового контроля будет рассмотрена в теме 4. 5. Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое положение среди органов специальной компетенции, т.к. не отнесен законом к числу органов власти. Но при этом Банк России (далее – ЦБ РФ) наделен властными полномочиями. По вопросам, отнесенным к его компетенции, он вправе издавать нормативные акты, обязательные для органов государственной власти и ОМС, всех юридических и физических лиц. Его функции определены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)": А) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; Б) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег; В) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются исполнение бюджетов; и др. 11 Шугрина Е. Контрольный орган муниципального образования // Бюджет. 2008. № 6. 13 1.5. Методы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований Методы осуществления финансовой деятельности делятся на 2 группы: 1) Методы мобилизации финансовых ресурсов (формирования фондов денежных средств): А) Метод взимания обязательных платежей (налогов, сборов, пошлин). Такой метод называют также «налоговый». Это основной метод привлечения средств в фонды государства и муниципальных образований. Б) Метод добровольного привлечения денежных средств (осуществление государственных заимствований, добровольные пожертвования в пользу государства). В) Штрафной метод – установление санкций за нарушение правовых норм. Д) Имущественное и личное страхование. Е) Эмиссия Российской Федерацией денежных знаков. 2) Методы распределения (перераспределения) финансовых ресурсов (использования фондов денежных средств). Методы финансо вой деятель ности мобилизации финансовых ресурсов взимания обязательных платежей добровольного привлечения средств штрафной метод страхование эмиссия денег распределения (перераспределения) финансовых ресурсов Финансирование Кредитование Расчеты Выплаты возмещений, пособий 14 Основными являются методы: а) Финансирование – это плановое, целевое,безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств получателям бюджетных средств. б) Кредитование – плановое, целевоевыделение денежных средств на возвратной и возмездной основах. Оно осуществляется в форме бюджетного кредита, предоставляемого из бюджета другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству либо иностранному юридическому лицу. Например, кредиты на закупку дорожной техники. Второстепенные методы распределения денежных фондов – это расчеты с держателями государственных ценных бумаг, выплаты страховых возмещений, пособий, пенсий, а также «расчеты, ценообразование» 12 и др. 12 Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации (под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина). – М.: Система ГАРАНТ, 2009. |