кп 4. Тема Компетенция конституционных судов в России и зарубежных странах
 Скачать 37 Kb.
|
|
Тема 4. Компетенция конституционных судов в России и зарубежных странах План 1. Компетенция (юрисдикция) конституционных судов: понятие, правовое регулирование. 2. Компетенция конституционных судов в зарубежных странах. 3. Полномочия Конституционного суда РФ: виды, общая характеристика. Проблемы наделения Конституционного суда РФ дополнительными полномочиями. 4. Проблемы разграничения компетенции между Конституционным судом РФ и иными судами в области нормоконтроля. 1. Компетенция (юрисдикция) конституционных судов: понятие, правовое регулирование. Главным в уяснении статуса КС РФ является вопрос его компетенции (юрисдикции). Раскрывая его, не следует ограничиваться только положениями ст. 125 Конституции РФ: необходимо исходить также из положений ст. 3 Федерального закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», иных федеральных конституционных законов, а также правовых позиций, содержащихся в решениях самого КС РФ. В компетенции КС РФ можно выделить следующие группы полномочий и самостоятельные отдельные полномочия: 1) проверка конституционности правовых актов в порядке абстрактного конституционного контроля (нор- моконтроля); 2) проверка конституционности законов в порядке конкретного конституционного контроля; 3) разрешение споров о компетенции; 4) официальное толкование Конституции РФ; 5) дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; 6) иные полномочия. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ КС РФ обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. В первой группе полномочий важным является вопрос о предмете и пределах конституционного контроля. Конституционный Суд РФ проверяет конституционность следующих правовых актов: 1. Акты федерального уровня — федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ. Необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, понятие «федеральные законы» следует толковать расширительно, понимая под ним и федеральные конституционные законы (в практике КС РФ есть дела, связанные с рассмотрением положений федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации» и др.). Во-вторых, КС РФ рассматривает только нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ. Акты ненормативного характера (индивидуальные правовые акты) конституционному контролю в КС РФ не подлежат. В-третьих, не подлежат рассмотрению в КС РФ иные, кроме перечисленных (в частности, ведомственные), нормативные акты федерального уровня. 2. Акты регионального уровня — конституции, уставы, законы и иные (в том числе подзаконные) нормативные правовые акты субъектов РФ. Здесь принципиальным является положение о том, что конституционному контролю в КС РФ подлежат не все указанные региональные нормативные правовые акты, а лишь изданные по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, акты, изданные органами государственной власти субъектов РФ по предметам собственного ведения, КС РФ рассматривать не вправе. Кроме того, несмотря на отсутствие прямого предписания, следует исходить из того, что контролю в КС РФ подлежат только акты, изданные высшими органами государственной власти субъектов РФ. 3. Внутрифедеративные договоры, т.е. договоры между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными органами государственной власти. Речь здесь идет о договорах публично-правового характера, связанных прежде всего с разграничением властных полномочий (например, споры, вытекающие из договоров имущественного характера, подведомственны арбитражным судам). На момент опубликования настоящего пособия в практике КС РФ подобных дел не было. 4. Не вступившие в силу международные договоры РФ. Объектом конституционного контроля являются не все международные договоры РФ, а лишь подлежащие ратификации или иному утверждению федеральными органами государственной власти (речь идет, прежде всего, о межгосударственных договорах). Впервые в практике КС РФ 9 июля 2012 г. было вынесено итоговое постановление по результатам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (оспариваемый договор был признан соответствующим Основному закону); ранее подобные запросы в Суд направлялись, по не рассматривались в судебном заседании, поскольку к моменту обращения или рассмотрения дела оспариваемые международные договоры вступали в силу. Завершая характеристику первой группы полномочий КС РФ, следует отметить, что, во-первых, все указанные акты проверяются КС РФ исключительно на соответствие Конституции РФ. Проверка этих актов на соответствие, в частности, федеральным конституционным законам и федеральным законам, относится к юрисдикции общих и арбитражных судов. Во-вторых, проверка конституционности данных актов может быть осуществлена в порядке абстрактного конституционного контроля, т.е. вне связи с применением оспариваемого акта в конкретном деле. Основанием для проверки КС РФ правовых актов в порядке абстрактного конституционного контроля является запрос, правом на который обладают: Президент РФ; Совет Федерации; Государственная Дума; группа численностью 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы; Правительство РФ; ВС РФ; ВАС РФ; органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, в Постановлении КС РФ от 18.07.2003 № 13-П КС РФ сделал вывод о возможности обращения в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ в порядке абстрактного нормоконтроля Генерального прокурора РФ. В отличие от абстрактного конкретный конституционный контроль связан с проверкой КС РФ оспариваемого акта только в связи с его применением в конкретном деле (равно как и в том случае, если оспариваемый акт подлежит применению судом в конкретном деле). Предметом такого контроля Конституция РФ и Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» называют только закон (как федерального, так и регионального уровней). Однако в Постановлении КС РФ от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» изложена правовая позиция, в соответствии с которой, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, то КС РФ может признать допустимым как запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом, так и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ. Основанием рассмотрения КС РФ дела в порядке конкретного конституционного контроля может быть конституционная жалоба либо запрос суда. Жалоба может быть как индивидуальной, так и коллективной (поданной группой граждан, объединениями граждан, включая юридические лица — коммерческие и некоммерческие организации, а также муниципальные образования, как территориальные объединения граждан, коллективно реализующих конституционное право на осуществление местного самоуправления). Кроме того, с жалобой в КС РФ могут обратиться иные органы и лица, которым федеральное законодательство предоставляет право обращаться в суд в интересах граждан (в частности, органы прокуратуры, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации). Обязательным условием допустимости жалобы является то, что оспариваемый акт должен затрагивать конституционные права и свободы, т.е. права и свободы, предусмотренные непосредственно в Конституции РФ, а не права, предусмотренные исключительно отраслевым или специальным законодательством, либо корпоративными нормами. С запросом в КС РФ в рассматриваемом аспекте может обратиться суд (судья) любого уровня системы общих и арбитражных судов. При этом обращение в КС РФ (с приостановкой производства по делу) в случае сомнения в конституционности закона, подлежащего применению судом в конкретном деле, является не правом, а обязанностью соответствующего суда. С 2011 г. (после вступления в силу Федерального конституционного закона от 03.11.2010 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации») процедурные вопросы осуществления конкретного конституционного контроля несколько усложнились (для заявителей). Теперь конституционная жалоба может быть подана только в связи с оспариванием конституционности закона, примененного судом в конкретном деле (ранее допускалась возможность граждан обжаловать и закон, подлежащий применению в конкретном деле, причем применение в конкретном деле, как обязательное условие обращения в КС РФ, допускалось не только судом, но и другим право- применительным органом). 2. Компетенция конституционных судов в зарубежных странах. В настоящее время современная политическая карта мира содержит около 200 государств, большинство из которых имеет судебные органы, осуществляющие конституционный контроль. Широко распространенным мнением в юридической научной и учебной литературе является то, что судебные системы различных государств можно разделить на два типа - англосаксонский и европейский (континентальный). Однако ряд авторов отдельно называет еще и третий тип - латиноамериканский [1]. Далее будут рассмотрены отдельные примеры систем конституционного судопроизводства в некоторых отдельно взятых странах. Так, анлгосаксонский тип характерен для Соединенного Королевства (Великобритания и Северная Ирландия). Здесь имеется ряд особенностей. Первое, что обращает на себя внимание, это необычное понимание института конституционного контроля. Обусловлено такое обстоятельство отсутствием писаной конституции: все основополагающие нормы содержатся в обычных законах, которые принимает Парламент[2]. Причем такие законы никак не превосходят по юридической силе остальные нормы. Если взять, к примеру, Соединенные Штаты Америки, то здесь функция конституционного контроля возложена на суды общей юрисдикции. А в других странах, принадлежащих к англосаксонской правовой системе (Япония, Индия), конституционный контроль уполномочен осуществлять только Верховный суд: в Индии существуют верховные суды штатов, которые также уполномочены на осуществление данного вида контроля. Здесь необходимость конституционного контроля возникает не сама по себе, а только в рамках отраслевого производства – гражданского, административного, уголовного, что позволяет говорить об отсутствии собственно конституционного судебного процесса. Что касается Великобритании, то здесь Верховный суд – это окончательная инстанция по гражданским и уголовным делам (за исключением Шотландии, где действует в качестве окончательной инстанции Высокий суд юстициариев)[2]. Но этим полномочия Верховного суда не ограничиваются: он является апелляционной инстанцией по вопросам конституционного и публичного значения. При решении каждого дела Конституционный суд проводит вначале толкование конституции. Данный этап очень важен, так как впоследствии та или иная истолкованная норма отражается в решении конкретных дел. Из этого следует, что данное конституционным судом разъяснение – обязательно для всех субъектов права, которым адресовано судебное решение. Среди европейских государств толкованием конституции занимаются суды таких стран, как Венгрия, Болгария, Словакия, Германия, Молдавия, Албания. В ряде азиатских и африканских государств - это Иран, Узбекистан, Киргизия, Тайвань, Габон, Мадагаскар, Судан и пр.[4] Одним из наиболее интересных представляется вопрос о процедуре, по согласно которой осуществляется проверка на соответствие конституции страны законов. Это – одна из основных категорий дел, которые находятся в ведении конституционных судов. Так, австрийский конституционный суд уполномочен решать вопрос о конституционности законов на основании представления Административного или Верховного судов. Но бывают ситуации, когда в конституционном суде решается правовой спор и рассматриваемый закон подлежит применению при решении данного спора. В таком случае вопрос о соответствии конституции указанного закона принимается конституционным судом по собственной инициативе. Велика роль конституционного суда в Германии. В этой стране на него возложены функции контроля всей судебной системы. Так, например, конституционный суд может решать вопрос о смещении судей. Конституция Испании закрепляет положение, согласно которому, судам, рассматривающим какое-либо дело, если при его рассмотрении обнаруживается, что норма, подлежащая применению, может не соответствовать конституции, надлежит обращаться в Конституционный суд с целью получить его заключение по данному вопросу. При этом действие сомнительной нормы судами не приостанавливается. Особенной, на наш взгляд, является система конституционного судопроизводства в Португалии. Здесь действует смешанная система, при которой правом принятия решения о конституционности той или иной нормы наделены все суды общей юрисдикции, рассматривающие конкретные дела. Однако решение того или иного суда относительно проверки конституционности нормы можно обжаловать в Конституционном суде. Многие государства устанавливают ограничения по обращениям в конституционный суд: это возможно только в том случае, если иные выходы исчерпаны. Здесь, в данном аспекте, между конституционными судами и судами общей юрисдикции имеются функциональные связи. Среди особенностей конституционного судопроизводства можно выделить отсутствие его детальной регламентации: в конституции Штатов нет упоминания о проблемах, связанных с конституционностью законов. Но институт судебной проверки нормативных актов на соответствие конституции возник в США еще в 18-м столетии. Детальное урегулирование вопроса о принципах судебной власти с статусе Верховного суда США было закреплено только в 1995 году в 11-ой поправке к Конституции[5]. Данной поправкой устанавливались категории дел, на которые распространяется судебная власть. К таким делам отнесены: а) споры, которые разрешаются на основании Конституции, иных законов, а также заключенных или подлежащих заключению договоров, по праву справедливости; б) споры, участниками которых являются послы, консулы и другие дипломатические агенты; в) споры, связанные с адмиралтейством, относящиеся к морской юрисдикции, а также такие споры, где стороной являются США; г) дела по спорам между лицами, имеющих гражданство разных штатов; д) споры, возникшие между гражданами одного штата, где предметом спора являются земли, пожалованные разными штатами[6]. Но стоит подчеркнуть, что трактовка федеральной судебной власти как власти, распространяющейся на любой иск по праву или справедливости против одного штата граждан другого штата или лиц, имеющих иностранное гражданство (подданство), ошибочна. Из вышеизложенного следует, что в США действует лишь конкретный конституционный контроль, но не абстрактный. Как уже отмечалось в начале статьи, для континентального европейского типа систему судопроизводства характерно наличие специализированных конституционных судебных органов, статус которых закреплен в Основном законе, а подробно регламентирован - в федеральном законодательстве. Такие законы в государствах романо-германской правовой системы, как правило, именуются органическими. Примерами таких стран являются Румыния, Испания и Италия. В некоторых странах судебная система выстроена таким образом, что конституционные суды и вовсе не включены в состав судебной власти, согласно конституции, например, в Болгарии. А вот Германия, напротив, признает такие суды неотъемлемой частью судебной власти. И вовсе интересный и необычный пример – Венесуэла, где конституционный суд является особой палатой Верховного суда, входя в его состав. Как правило, основная компетенция конституционных судов – это дела о проверке на соответствие конституции законов и иных нормативно-правовых актов, а также решение споров, сторонами в которых являются органы публичной власти. Кроме того, конституционные суды также правомочны заниматься толкованием конституции, как уже отмечалось выше и пр. Но на современном этапе развития общества и государства все чаще появляется тенденция расширения сферы полномочий конституционных судов: предлагается включить в их юрисдикцию рассмотрение жалоб частных лиц – как граждан, так и организаций. Рассмотрим более детально основные моменты сферы деятельности органов конституционного судопроизводства в Европе на примере Германии и Италии. Так, основной закон Германии от 1949 года в статье 92[6] устанавливает, что федеральный конституционный суд и другие федеральные суды, а также суды земель, уполномочены на отправление правосудия. Это положение наглядно демонстрирует, что конституционный суд является частью судебной системы ФРГ. В статье 93 Основного закона ФРГ закреплены полномочия конституционного суда: 1) право толковать конституцию, если возникают споры, касающиеся объема прав и обязанностей верховного федерального органа или других субъектов, наделенных собственными правами согласно конституции или регламенту верховного федерального органа; 2) разрешать возникающие разногласия или сомнения по поводу соответствия (формально или предметно) федерального права и права земли, либо права земли (субъекта ФРГ) праву Основного закона, либо его совместимости с другим федеральным правом; 3) решать споры, возникающие по поводу того, соответствует ли тот или иной закон предпосылкам, закрепленным в Основном законе; а также – решение спорных ситуаций в некоторых сферах, где возникает конкуренция компетенций Федерации и земель (субъектов), и где право законодательствовать оставлено за Федерацией; 4) разрешение разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в особенности при исполнении землями федерального права и при осуществлении федерального надзора; 5) при отсутствии иного юридического выхода – решать публично-правовые споры другого характера, возникающие между Федерацией и землями, между различными землями или внутри одной земли; 6) решать конституционные жалобы лиц, считающих, что их основные права были нарушены органами публичной власти. К таким правам относятся: сопротивление попыткам устранения демократического строя, избирательное право, на равный доступ к публичной должности, запрет дискриминации на основании вероисповедания и мировоззрения, запрет изъятий из законной подсудности и др.; 7) решать конституционные жалобы общин и общинных союзов, которые связаны с нарушением их права на самоуправление, но только в том случае, если подача такой жалобы в конституционный суд субъекта невозможна; 8) решать жалобы, поступившие от объединений: в том случае, когда нарушено их право на признание в качестве партий для участия в парламентских выборах; 9) решать иные дела, предусмотренные Основным законом. Следует отметить, что компетенция конституционного суда Германии не исчерпывается вышеприведенным перечнем полномочий. Действие конституционного суда допустимо также и в иных делах, которые отнесены на основании федерального закона. В Италии несколько иная система конституционного судопроизводства. В отличие от Германии, где конституционный суд является частью судебной системы и входит в судебную власть, итальянская конституция от 1947 года[7] содержит специальную главу о конституционных гарантиях. А про все остальные суды упоминает глава о магистратуре. Так, согласно основному закону Италии, к ведению конституционного суда относятся вопросы: - о разрешении споров, возникающих по вопросу конституционности законов и имеющих законную силу актов, причем такие законы и акты могут быть изданы как государством, так и областями; - о разрешении споров, возникающих по поводу разграничения компетенции между властями государства, а также решение конфликтов между государством и областями и между областями; - решение дел об обвинениях, выдвинутых против Президента Республики согласно Конституции. Таким образом, рассмотрев систему конституционного судопроизводства и компетенцию конституционных судов в различных странах, мы пришли к выводу о многообразии и различии подходов государств к вопросу об определении компетенции конституционных судов, а также объектов конституционного судебного контроля.
3. Полномочия Конституционного суда РФ: виды, общая характеристика. Проблемы наделения Конституционного суда РФ дополнительными полномочиями. Компетенция Конституционного Суда РФ Главным в уяснении статуса КС РФ является вопрос его компетенции (юрисдикции). Раскрывая его, не следует ограничиваться только положениями ст. 125 Конституции РФ: необходимо исходить также из положений ст. 3 Федерального закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», иных федеральных конституционных законов, а также правовых позиций, содержащихся в решениях самого КС РФ. В компетенции КС РФ можно выделить следующие группы полномочий и самостоятельные отдельные полномочия: • 1) проверка конституционности правовых актов в порядке абстрактного конституционного контроля (нор- моконтроля); • 2) проверка конституционности законов в порядке конкретного конституционного контроля; • 3) разрешение споров о компетенции; • 4) официальное толкование Конституции РФ; • 5) дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; • 6) иные полномочия. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ КС РФ обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. В первой группе полномочий важным является вопрос о предмете и пределах конституционного контроля. Конституционный Суд РФ проверяет конституционность следующих правовых актов: • 1. Акты федерального уровня — федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ. Необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, понятие «федеральные законы» следует толковать расширительно, понимая под ним и федеральные конституционные законы (в практике КС РФ есть дела, связанные с рассмотрением положений федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации» и др.). Во-вторых, КС РФ рассматривает только нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ. Акты ненормативного характера (индивидуальные правовые акты) конституционному контролю в КС РФ не подлежат. В-третьих, не подлежат рассмотрению в КС РФ иные, кроме перечисленных (в частности, ведомственные), нормативные акты федерального уровня. • 2. Акты регионального уровня — конституции, уставы, законы и иные (в том числе подзаконные) нормативные правовые акты субъектов РФ. Здесь принципиальным является положение о том, что конституционному контролю в КС РФ подлежат не все указанные региональные нормативные правовые акты, а лишь изданные по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, акты, изданные органами государственной власти субъектов РФ по предметам собственного ведения, КС РФ рассматривать не вправе. Кроме того, несмотря на отсутствие прямого предписания, следует исходить из того, что контролю в КС РФ подлежат только акты, изданные высшими органами государственной власти субъектов РФ. • 3. Внутрифедеративные договоры, т.е. договоры между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными органами государственной власти. Речь здесь идет о договорах публично-правового характера, связанных прежде всего с разграничением властных полномочий (например, споры, вытекающие из договоров имущественного характера, подведомственны арбитражным судам). На момент опубликования настоящего пособия в практике КС РФ подобных дел не было. • 4. Не вступившие в силу международные договоры РФ. Объектом конституционного контроля являются не все международные договоры РФ, а лишь подлежащие ратификации или иному утверждению федеральными органами государственной власти (речь идет, прежде всего, о межгосударственных договорах). Впервые в практике КС РФ 9 июля 2012 г. было вынесено итоговое постановление по результатам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (оспариваемый договор был признан соответствующим Основному закону); ранее подобные запросы в Суд направлялись, по не рассматривались в судебном заседании, поскольку к моменту обращения или рассмотрения дела оспариваемые международные договоры вступали в силу. Завершая характеристику первой группы полномочий КС РФ, следует отметить, что, во-первых, все указанные акты проверяются КС РФ исключительно на соответствие Конституции РФ. Проверка этих актов на соответствие, в частности, федеральным конституционным законам и федеральным законам, относится к юрисдикции общих и арбитражных судов. Во-вторых, проверка конституционности данных актов может быть осуществлена в порядке абстрактного конституционного контроля, т.е. вне связи с применением оспариваемого акта в конкретном деле. Основанием для проверки КС РФ правовых актов в порядке абстрактного конституционного контроля является запрос, правом на который обладают: Президент РФ; Совет Федерации; Государственная Дума; группа численностью 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы; Правительство РФ; ВС РФ; ВАС РФ; органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, в Постановлении КС РФ от 18.07.2003 № 13-П КС РФ сделал вывод о возможности обращения в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ в порядке абстрактного нормоконтроля Генерального прокурора РФ. В отличие от абстрактного конкретный конституционный контроль связан с проверкой КС РФ оспариваемого акта только в связи с его применением в конкретном деле (равно как и в том случае, если оспариваемый акт подлежит применению судом в конкретном деле). Предметом такого контроля Конституция РФ и Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» называют только закон (как федерального, так и регионального уровней). Однако в Постановлении КС РФ от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» изложена правовая позиция, в соответствии с которой, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, то КС РФ может признать допустимым как запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом, так и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ. Основанием рассмотрения КС РФ дела в порядке конкретного конституционного контроля может быть конституционная жалоба либо запрос суда. Жалоба может быть как индивидуальной, так и коллективной (поданной группой граждан, объединениями граждан, включая юридические лица — коммерческие и некоммерческие организации, а также муниципальные образования, как территориальные объединения граждан, коллективно реализующих конституционное право на осуществление местного самоуправления). Кроме того, с жалобой в КС РФ могут обратиться иные органы и лица, которым федеральное законодательство предоставляет право обращаться в суд в интересах граждан (в частности, органы прокуратуры, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации). Обязательным условием допустимости жалобы является то, что оспариваемый акт должен затрагивать конституционные права и свободы, т.е. права и свободы, предусмотренные непосредственно в Конституции РФ, а не права, предусмотренные исключительно отраслевым или специальным законодательством, либо корпоративными нормами. С запросом в КС РФ в рассматриваемом аспекте может обратиться суд (судья) любого уровня системы общих и арбитражных судов. При этом обращение в КС РФ (с приостановкой производства по делу) в случае сомнения в конституционности закона, подлежащего применению судом в конкретном деле, является не правом, а обязанностью соответствующего суда. С 2011 г. (после вступления в силу Федерального конституционного закона от 03.11.2010 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации») процедурные вопросы осуществления конкретного конституционного контроля несколько усложнились (для заявителей). Теперь конституционная жалоба может быть подана только в связи с оспариванием конституционности закона, примененного судом в конкретном деле (ранее допускалась возможность граждан обжаловать и закон, подлежащий применению в конкретном деле, причем применение в конкретном деле, как обязательное условие обращения в КС РФ, допускалось не только судом, но и другим право- применительным органом). Раскрывая полномочие КС РФ по разрешению споров о компетенции, необходимо иметь в виду следующее. Субъектами обращения в КС РФ в данном случае являются только органы публичной власти: он не разрешает споры между гражданами, юридическими лицами, между гражданином и организацией, между организацией и государством и т.д. Правом обращения в КС РФ за разрешением спора о компетенции наделены не все властные институты, а только органы государственной власти федерального и регионального уровней (органы местного самоуправления права обращаться в КС РФ с подобными ходатайствами не имеют). Споры о компетенции возможны как в «горизонтальном аспекте», т.е. между органами государственной власти одного уровня (между федеральными органами государственной власти (например, между Президентом РФ и Советом Федерации, между Правительством РФ и Государственной Думой и т.п.) или между высшими государственными органами субъектов РФ, в том числе и одного субъекта РФ (например, между Мэром Москвы и Губернатором Московской области, между Мэром Москвы и Московской городской Думой и т.п.)), так и в «вертикальном аспекте» — между государственными органами разных уровней (например, между Правительством РФ и Законодательным собранием Красноярского края, между Президентом РФ и Губернатором Свердловской области и т.п.). Предметом обращения в таких спорах может быть только разрешение противоречия в позициях сторон о принадлежности (нарушении, неосуществлении) конституционного полномочия тому или иному государственному органу. Конституционный Суд РФ не разрешает хозяйственные споры между органами государственной власти, споры о подсудности или подведомственности дел судам и пр. Формой обращения в КС РФ за разрешением спора о компетенции является ходатайство соответствующего федерального или регионального органа государственной власти. Кроме того, с таким ходатайством в КС РФ может обратиться Президент РФ в порядке реализации предусмотренного ч. 1 ст. 85 Конституции РФ полномочия по осуществлению согласительных процедур для разрешения разногласий между соответствующими органами государственной власти. Конституционный Суд РФ — единственный в стране орган, наделенный полномочием по официальному толкованию Конституции РФ (ее аутентичное толкование невозможно в силу того, что Конституция РФ принята гражданами России путем всенародного голосования). Правом на обращение в КС РФ с запросом о толковании обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ. Толкование Конституции РФ, данное КС РФ, является обязательным для всех государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц. При этом речь идет не о казуальном толковании Конституции РФ (ее толковании в связи с реализацией КС РФ иных своих полномочий), а о толковании в качестве самостоятельного полномочия КС РФ, реализованного на основании специального запроса о толковании. Толкование Конституции РФ осуществляют и иные, в том числе судебные органы. Так, в постановлении Пленума ВС РФ от 20.12.2005 № 25 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии» даны следующие разъяснения судам общей юрисдикции на основе выявленного ВС РФ смысла конституционных положений (ч. 2 ст. 8, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 35, ч. 1 и 3 ст. 37, ч. 1 и 2 ст. 39, ч. 3 ст. 55): по смыслу Конституции РФ форма собственности как таковая не может служить достаточным основанием для дифференциации условий назначения трудовых пенсий по старости лицам, работающим в различных учреждениях и организациях (здравоохранения, образования, культуры) в одних и тех же по своим функциональным обязанностям должностях и по одним и тем же профессиям; решение вопроса пенсионного обеспечения иным образом приведет к несоразмерному ограничению конституционного права граждан на социальное обеспечение и тем самым нарушит предписания Конституции РФ. Однако при всей важности и значимости такого авторитетного толкования Конституции РФ (прежде всего для общих судов), оно не является официальным и общеобязательным. Участвуя в предусмотренной ст. 93 Конституции РФ процедуре отрешения Президента РФ от должности, КС РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. С запросом в КС РФ обращается Совет Федерации после того, как соответствующее обвинение выдвинула Государственная Дума, а ВС РФ дал заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков соответствующего преступления. В случае принятия КС РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения дальнейшее рассмотрение обвинения прекращается. К иным полномочиям КС РФ относятся те, которые предусматриваются федеральными конституционными законами и внутрифедеративными договорами (например, предусмотренное Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» полномочие КС РФ по проверке конституционности документов и материалов, представленных в связи с реализацией инициативы проведения федерального референдума; полномочие по осуществлению обязательного конституционного контроля международного договора РФ с иностранным государством о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, предусмотренное Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». При осуществлении любого полномочия КС РФ решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Конституционный Суд РФ осуществляет главным образом последующий конституционный контроль, т.е. осуществляет проверку уже вступивших в силу правовых актов. Однако предусмотрено осуществление им и предварительного конституционного контроля, в частности проверка конституционности не вступивших в силу международных договоров, инициативы проведения референдума. При этом конституционный контроль, осуществляемый КС РФ, преимущественно инициативный (факультативный). Поводом к рассмотрению дела является соответствующее обращение в КС РФ с запросом, ходатайством или жалобой (конкретная форма зависит от субъекта и предмета обращения); КС РФ не вправе осуществлять производство по делу по собственной инициативе. Также возможно осуществление обязательного конституционного контроля, дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, проверка конституционности международного договора о принятии в состав России нового субъекта РФ или материалов по реализации инициативы проведения общероссийского референдума. Видами решений Конституционного Суда РФ являются постановление, заключение и определение. Постановления — основной вид итоговых решений КС РФ, которые принимаются при осуществлении большинства полномочий Суда: при проверке конституционности правовых актов, разрешении споров о компетенции, толковании Конституции РФ. Заключение дается КС РФ в единственном случае — при рассмотрении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В остальных случаях принимаются определения. Правовая природа решений КС РФ предопределяется их общеобязательным (нормативным) и прецедентным характером. Решения КС РФ обязательны не только для заявителей и органа, издавшего акт, признанный неконституционным, но и для всех государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц; они окончательны, не подлежат обжалованию (в том числе в наднациональные судебные органы, в частности в ЕСПЧ) и вступают в силу немедленно после провозглашения. Решение КС РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. При этом суды общей юрисдикции и арбитражные суды, равно как и сам КС РФ, вправе и обязаны подтверждать неконституционность положений нормативных актов, аналогичных тем, которые ранее были признаны КС РФ не соответствующими Конституции РФ, признавать их недействующими. Юридическая сила Постановления КС РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не вступившие в силу международные договоры не подлежат введению в действие и применению. По общему правилу действие актов КС РФ распространяется на будущее время: оспариваемый акт считается неконституционным с момента вынесения соответствующего решения КС РФ, однако в некоторых случаях (в частности, при осуществлении конкретного конституционного контроля) возможно распространение действия актов КС РФ на прошлое время. Обратная сила таких решений проявляется в том, что правоприменительные решения, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном порядке, если в самом акте КС РФ не указано иное, например, не указано на нецелесообразность пересмотра вынесенных ранее судебных решений. Для реализации решений КС РФ в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрены определенные обязанности и сроки для государственных органов и должностных лиц по приведению актов в соответствие с Конституцией РФ, за неисполнение решений КС РФ устанавливается соответствующая ответственность. 4. Проблемы разграничения компетенции между Конституционным судом РФ и иными судами в области нормоконтроля. Разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ Конституционный Суд РФ – это орган конституционного контроля, наличие которого призвано обеспечить прямое действие Конституции. Спорным является вопрос о том, осуществляет ли этот суд правосудие. Считается, что указанный суд не осуществляет правосудия по конкретным уголовным и гражданским делам, что не исключает наличия специфического "конституционного правосудия". Мы находим такую позицию верной, однако полагаем, что грань между "негражданским" и "гражданским делом" в некоторых случаях довольно эфемерна. Исчерпывающий перечень полномочий КС РФ определен в ст. 125 Конституции. Несмотря на то что указанный суд гражданских дел не рассматривает, в то же время проблема разграничения подведомственности ряда дел между ним и другими судами все же существует. Речь идет о делах: 1) о соответствии нормативных правовых актов Конституции; 2) по спорам о компетенции. 1. Дела о соответствии нормативных правовых актов Конституции. В порядке Конституционного судопроизводства, так же как и в порядке гражданского судопроизводства, происходит рассмотрение дел о законности нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" КС РФ разрешает дела о соответствии Конституции: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик; уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ. В своем Постановлении от 16.06.1998 № 19-П КС РФ подчеркнул, что "отсутствие у судов общей юрисдикции и арбитражных судов правомочия признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции и потому недействующими прямо вытекает и из ч. 2 ст. 125 Конституции. Таким образом, на конституционном уровне закреплено, что выводы других судов о неконституционности закона не могут сами по себе послужить основанием для его официального признания не соответствующим Конституции и утрачивающим юридическую силу". Такое решение проблемы в целом правомерно, поскольку наличие органа конституционного контроля определяет и исключительность его компетенции в вопросах о конституционности тех нормативных правовых актов, которые указаны в ст. 125 Конституции. Поэтому никакие иные суды не могут подменять его функции. В данном случае действует презумпция "закон считается конституционным, пока иное не будет установлено органом конституционного контроля". Несложно заметить, ВС РФ истолковал прямое действие Конституции таким образом, что предопределил возможность судов общей юрисдикции самостоятельно решать вопрос о соответствии подлежащего применению закона Конституции без обращения в КС РФ. Реакцией на позицию ВС РФ стало постановление КС РФ от 16.06.1998 № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125–127 Конституции: отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в КС РФ противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ, и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. Если же закон, который должен был бы быть применен в конкретном деле, по мнению суда, не соответствует Конституции и тем самым препятствует реализации ее положений, то для обеспечения непосредственного действия Конституции во всех случаях, в том числе и когда дело разрешено судом на основании конкретной конституционной нормы, требуется лишение такого закона юридической силы в предусмотренном ст. 125 Конституции порядке конституционного судопроизводства. Как известно, судам общей юрисдикции и арбитражным судам подведомственны дела по вопросам соответствия одних нормативных правовых актов другим нормативным правовым актам ниже уровня Конституции. Однако и в данном вопросе КС РФ занял небесспорную позицию: не предполагается разрешение ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе, и именно на основании этого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование) (Постановление КС РФ от 27.01.2004 № 1-П). Получается, что тем самым КС РФ изъял из подведомственности иных судов дела об оспаривании некоторых постановлений Правительства РФ на предмет их соответствия федеральным законам. По мнению КС РФ, проверка нормативного акта Правительства РФ в таком случае невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. С подобным решением вопроса согласиться трудно. Полагаем, что тем самым КС РФ установил собственную монополию на рассмотрение вопроса о законности таких постановлений. Кроме того, возникает ряд практических вопросов, например не ясно, какому судебному органу будет подведомственно дело о признании недействующим постановления Правительства, если, например, ставится вопрос о его соответствии тому закону, во исполнение которого оно было принято. В других своих актах КС РФ поставил под сомнение подведомственность другим судам дел об оспаривании уставов и конституций субъектов РФ в том случае, если ставится вопрос об их соответствии федеральным законам: при проверке конституций (уставов) субъектов РФ – в силу их прямой нормативной связи с Конституцией – основополагающим критерием является их соответствие Конституции. По смыслу Конституции, выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ, утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства (Постановление КС РФ от 18.07.2003 № 13-П). Такое решение вопроса также небесспорно, поскольку сложно сказать, что в действительности оно основано на нормах Конституции. Как уже было замечено выше, в ст. 125 Конституции говорится, что КС РФ рассматривает вопрос о соответствии уставов и конституций субъектов Конституции, следовательно, вопрос о соответствии таких актов федеральному законодательству КС РФ неподведомственен, поэтому не должна исключаться проверка в порядке гражданского судопроизводства конституций и уставов субъектов РФ, если проверка соответствия данного нормативного правового акта субъекта РФ федеральному закону не сопряжена с установлением его соответствия Конституции[1]. Кроме общей критики обозначенного выше произвольного изменения КС РФ подведомственности ряда дел необходимо заметить, что подобный подход может привести к тому, что такие дела вообще окажутся вне правосудия, поскольку велика вероятность, что как суды общей юрисдикции, так и КС РФ будут считать, что такие дела им не подведомственны. 2. Дела по спорам о компетенции. В соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции КС РФ разрешает споры о компетенции: – между федеральными органами государственной власти; – между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; – между высшими государственными органами субъектов РФ. В свою очередь суды общей юрисдикции в лице ВС РФ рассматривают дела по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ, переданных на рассмотрение в ВС РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции. По замечанию Г. Л. Осокиной, только те разногласия высших органов государственной власти, которые не подпадают под понятие экономического спора или спора о компетенции, могут быть переданы Президентом РФ в порядке ст. 85 Конституции на рассмотрение ВС РФ. Получается, что для того чтобы определить, какие дела по спорам между органами государственной власти подведомственны судам общей юрисдикции, необходимо определить, что представляют собой дела по спорам о компетенции и экономические споры между ними[2]. Споры о компетенции между органами могут касаться вопросов превышения компетенции или невыполнения компетенции тем или иным органом, выполнения органом полномочий другого органа и т.д. Судебная практика (позиция КС РФ): В соответствии с Конституцией к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Исходя из Конституции и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ (Постановление КС РФ от 01.12.1999 № 17-П "По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении генерального Прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела"). Необходимо учитывать, что в том случае, если речь идет о спорах о компетенции между другими органами власти (не отнесенных ст. 125 Конституции к полномочиям КС РФ), вопрос об их подведомственности решается в зависимости от наличия или отсутствия в субъекте РФ конституционного (уставного) суда (см. 6.3.2). |