Гос управление и соц партнерство _ 29. Теоретикометодические основы партнерства власти и бизнеса в социальноэкономическом развитии региона
 Скачать 3.23 Mb.
|
|
2.3 Оценка эффективности механизма государственно-частного партнерства в Ставропольском крае Основным нормативно – правовым документом, регламентирующим проведение методики оценки эффективности проекта государственно- частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества является Приказ Министерство Экономического Развития Российской Федерации от 30 ноября 2015 года N 894. Оценка эффективности проекта проводится до определения сравнительного преимущества проекта на основании следующих критериев: - финансовая эффективность проекта; - социально-экономический эффект от реализации проекта. Определение сравнительного преимущества проводится в случае, если проект признан эффективным по каждому из критериев. Сравнительное преимущество проекта определяется на основании соотношения следующих показателей: 1) чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного контракта, муниципального контракта (PBV) ; 48 2) объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного контракта, муниципального контракта, (PRV). Расчет показателей, используемых для оценки эффективности и определения сравнительного преимущества, осуществляется на основе финансовой модели проекта (далее - финансовая модель), соответствующей требованиям, документов, необходимых для оценки объемов принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков. Ставка дисконтирования расходов и поступлений средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемая для определения сравнительного преимущества, зависит от планируемых источников бюджетного финансирования. Валюта представления результатов оценки финансовой эффективности проекта и определения сравнительного преимущества - российский рубль. В случае наличия в проекте доходов и расходов, предполагающих расчеты в иностранной валюте (доллар США, евро), финансовая модель должна содержать значения обменного курса в соответствии с актуальным прогнозом Министерства экономического развития Российской Федерации. Проект признается финансово эффективным в соответствии с оценкой финансовой эффективности проекта, если чистая приведенная стоимость проекта больше или равна 0 (ноль) рублей. Чистая приведенная стоимость проекта рассчитывается с помощью приведения (дисконтирования) свободных денежных потоков по проекту, поступающих в распоряжение частного партнера, следующим образом: = , (1) 49 где: - чистая приведенная стоимость проекта, в рублях; - свободный денежный поток от проекта в году t, в рублях; FCF - ставка дисконтирования для частного партнера, в процентах; t - год реализации проекта (в качестве первого года принимается год планируемого заключения соглашения); N - общее число лет реализации проекта. Ставка дисконтирования, используемая в расчете чистой приведенной стоимости проекта, принимается равной либо превышающей величину доходности к погашению по облигациям федерального займа со сроком, максимально близким к срокам реализации проекта, плюс два с половиной процентных пункта. Социально-экономический эффект проекта признается достаточным в соответствии с оценкой социально-экономического эффекта проекта, если: 1) цели и задачи проекта соответствует не менее чем одной цели и (или) задаче государственных (муниципальных) программ; 2) показатели проекта соответствуют значениям не менее чем двух целевых показателей государственных (муниципальных) программ. Оценка социально-экономического эффекта от реализации проекта осуществляется следующим образом: 1) определяются соответствующие проекту по целям, задачам и предмету государственные (муниципальные) программы; 2) устанавливается качественное соответствие целей, задач и предмета проекта целям, задачам и предмету государственных (муниципальных) программ; 3) выбираются целевые показатели (индикаторы) государственных (муниципальных) программ, соответствующие целям, задачам и предмету проекта (далее - целевые показатели); 50 4) на основе выбранных целевых показателей определяются соответствующие технико-экономические показатели проекта, при которых: y = f(x; z ...z ), где: у - целевой показатель государственных (муниципальных) программ; х - технико-экономический показатель проекта; z ...z - релевантные технико-экономические параметры, обладающие методикой расчета и значениями, утвержденными органами государственной статистики Российской Федерации либо нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Для целей определения сравнительного преимущества предполагается, что технико-экономические показатели, сроки, состав и структура мероприятий в отношении объекта, связанные с исполнением условий соглашения (государственного контракта, муниципального контракта), включая проектирование и подготовительные мероприятия, создание, техническое обслуживание и эксплуатацию объекта, не различаются при реализации проекта и при реализации государственного контракта, муниципального контракта. При определении сравнительного преимущества не учитываются следующие критерии и показатели: 1) новизна и (или) инновационность применяемых в проекте технологических решений; 2) результативность проекта, включая сравнение показателей качества услуг населению; 3) различия в инструментах управления инвестиционным проектом; 4) прямые и косвенные внешние эффекты реализации проекта, в том числе влияние на социально-экономическое развитие региона; 51 5) сроки поставки населению необходимого объема услуг (объектов инфраструктуры); 6) расходы и риски, не связанные с расходами средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В качестве практического примера оценки финансовой и социальной эффективности проведем на примере оценки эффективности Создание санаторно - курортного комплекса, в том числе проведение ремонтно - реставрационных работ объекта культурного наследия регионального значения ООО «Санаторий источник Кисловодск». В соответствии с указанными методическими рекомендациями, проект признается финансово эффективным, если чистая приведённая стоимость по нему больше или равна нулю. По нашему проекту представленная финансовая модель свидетельствует о том, что чистая приведённая стоимость составляет 1 934 032 руб. Расчёт чистой приведённой стоимости проекта был осуществлен путём дисконтирования свободных денежных потоков по проекту, поступивших в распоряжении частного партнёра. Сравнение финансовой стоимости проекта было осуществлено на основании сравнения с облигациями федерального займа со сроком обращения в семь лет и доходностью равной 7,7 процента. Было установлено, что ставка дисконтирования по проекту должна быть не менее 7,7 % +2 ,5 %, то есть сумма 10,2 %. На основании финансового сравнения можно сделать вывод, что проект является финансово эффективным. Социально - экономическую эффективность проекта можно оценить с точки зрения достижения решения, как минимум, одной из наиболее важных региональных проблем, а также если показатели проекта ГЧП соответствует значениям не менее, чем двух целевых показателей государственных программ. 52 В соответствии с рассмотренным проектом, в качестве социально- экономической фиктивности обозначено: обеспечение эффективности использования имущества комплекса, а также сокращение бюджетных расходов, сохранение объектов культурного наследия и улучшение качества предоставляемых санаторно-курортных услуг. Задачи проекта включают повышение качества санаторно-курортных услуг на территории Ставропольского края, а также содействие развитию туризма и популяризации курортов региона. Таким образом, цели и задачи проекта ГЧП соответствуют общим целям государственной программы ставропольского края туристско-рекреационных комплекс которая утверждена правительством ставропольского края от 26 декабря 2018 года. Целевыми показателями проектов ГЧП является увеличение количества туристов посетивших данный объект, а также число предоставляемых услуг санаторно-курортного комплекса, что полностью соответствует целевым индикатором программы «Туристско- рекреационный комплекс». Таким образом социально-экономический эффект от реализации проекта является очевидным и достаточным. Проведение сравнительного преимущества проектом основано на том, что значение коэффициента сравнения преимущества реализации проекта при заключении соглашения о государственно-частном партнёрстве или заключении государственного контракта будет больше или равно нулю. Финансовая модель проекта, представленные в составе предложения указано, что чистый дисконтированный расходы средств бюджетов систем Российской Федерации составит одна 1,8 млрд. руб. Суммарный объем принимаемых публичным партнёром обязательств в случае рисков составит 45 млн. руб. Суммарный объем принимаемых публично правовым образованием обязательств случае возникновения рисков при реализации государственного контракта составляет 1,8 млрд. руб. 53 Принимая во внимание, что в соответствии с расчётами, коэффициент сравнения преимущества проекта составляет 0,9 и составляет не отрицательные значения, то признается сравнительные преимущества данного проекта в использовании средств бюджетов системы Российской Федерации, необходимых для реализации проекта, перед использованием средств бюджета, необходимых для реализации государственного контракта. Таким образом, на основании сравнения финансовой и социально- экономической фиктивности проекта с нормативными рекомендациями, можно сделать заключение об эффективности реализации проекта и его сравнительном при имуществе при условии неизменности предпосылок, заложенных финансовой модели проекта. 2.4 Рекомендации по совершенствованию управления развития проектов ГЧП в регионе Рассмотрев существующую практику организации развития государственно – частного партнёрства в Ставропольскому крае, считаем необходимым определить ряд рекомендаций, направленных на повышение эффективности развития данного процесса в будущем. В целях создания благоприятной среды для развития общественной инфраструктуры с использованием механизмов ГЧП необходимо провести внутренний аудит и корректировку документов стратегического планирования субъекта РФ на предмет учета показателей развития общественной инфраструктуры и использования для этого механизмов ГЧП. Именно нормативно содержание региональных документов в большей степени послужило снижение привлекательности данной формы взаимодействия для частного партнера. 54 Подход к нормативному закреплению концептуальных основ развития ГЧП в регионе будет зависеть от существующей в субъекте РФ системы документов планирования в инвестиционной сфере. Расстроим два возможных случая: Вариант 1. В отсутствии инвестиционной стратегии субъекта РФ, утвердить Концепцию развития государственно-частного партнерства – комплексный документ, дополняющий и развивающий положения стратегии социально-экономического развития субъекта на долгосрочный период, направленный на активизацию деятельности органов исполнительной власти по созданию благоприятной институциональной среды для реализации проектов государственно-частного партнерства. Вариант 2. При наличии инвестиционной стратегии субъекта РФ, дополнить данный документ концептуальным разделом «государственно- частное партнерство в субъекте РФ», в котором подробно раскрыть положения по развитию общественной инфраструктуры с использованием механизмов ГЧП, закрепленные в стратегии социально-экономического развития. В случае наличия инвестиционной стратегии субъекта РФ необходимо внести изменения в нормативный правовой акт: Инвестиционная стратегия субъекта РФ в части закрепления отдельного раздела «государственно- частное партнерство в субъекте РФ». В случае отсутствия инвестиционной стратегии субъекта РФ необходимо принять нормативный правовой акт: «Концепция развития государственно - частного партнерства в субъекте РФ», определяющая содержание, принципы и основные направления развития механизмов ГЧП в субъекте РФ. Для развития институциональной среды в сфере ГЧП субъекта РФ, также целесообразно утвердить план мероприятий («дорожную карту») по внедрению положений (рекомендаций) настоящего «Регионального ГЧП - стандарта». 55 Еще одной рекомендацией посовершенствованию управления развития проектов ГЧП в регионе является регулярная организация программы обучения для специалистов органов управления. В субъекте РФ должна на системной основе организовываться подготовка кадров специалистов органов управления в сфере ГЧП субъекта РФ, включая переподготовку и повышение квалификации. В отсутствии единого профессионального стандарта для специалистов в сфере государственно-частного партнерства, а также федерального образовательного стандарта по данной специализации, подтверждением квалификации может являться свидетельство негосударственного образца о прохождении базовой образовательной программы в сфере ГЧП. Организацией базовой образовательной программы могут заниматься коммерческие организации, обладающие лицензией на ведение образовательной деятельности. Организаторами программ повышения квалификации могут выступать учебные заведения субъекта РФ при финансовой, методической и организационной поддержке Институтов развития субъекта в сфере ГЧП, а также привлеченных экспертов и специалистов. Способ реализации. Базовая программа повышения квалификации состоит из нескольких модульных компонентов, содержание которых направлено на различных участников системы управления в сфере ГЧП. Уполномоченному органу власти совместно с Институтом развития субъекта необходимо оказать информационное и организационное сопровождение программы повышения квалификации, слушателями которой должны стать руководители и специалисты региональных и муниципальных органов исполнительной власти, института развития, государственных и бюджетных учреждений. Далее предлагается модельная структура 56 программы повышения квалификации и приоритетная целевая аудитория для образовательных блоков (таблица 8). Таблица 8 Содержательные блоки программы повышения квалификации для представителей органов управления сферы ГЧП Еще одна рекомендация: гармонизировать региональное законодательство в сфере ГЧП с нормами федерального законодательства с целью расширения практики реализации проектов ГЧП. Региональный закон о государственно - частном партнерстве должен отвечать следующим требованиям: 57 отсутствие конкуренции с нормами федерального законодательства о закупках и нормами других федеральных законов; возможность реализации проектов ГЧП на основе договорных форм, регулируемых региональным законодательством; соответствие положений регионального законодательства положениям проекта Федерального закона о государственно-частном партнерстве (особенно в части используемых терминов и определений). Также необходимо закрепить в региональном законе о ГЧП следующие нормы: установление гибкого перечня обязательных и необязательных условий соглашения о ГЧП; возможность осуществления различных выплат частному партнеру, характерных для практики реализации проектов ГЧП, в соответствии с законодательством Российской Федерации; возможность применения обеспечительных механизмов в рамках проекта с целью увеличения его финансовой привлекательности; закрепление открытого перечня критериев конкурса; закрепление гарантий прав частных инвесторов. Предлагается определить следующее положение регионального закона о ГЧП в системе правового регулирования государственно-частного партнерства субъекта РФ: 1. Объект соглашения о ГЧП создается на средства частного инвестора при этом частному инвестору предоставляются субсидии на создание объекта (капитальный грант). Возвратность инвестиций может осуществляться через аренду объекта соглашения государственному (муниципальному) учреждению. 2. Объект соглашения о ГЧП создается на средства частного инвестора при этом частному инвестору предоставляются субсидии на создание объекта (капитальный грант). Возврат инвестиций 58 осуществляется за счет эксплуатации объекта соглашения и оказания конечной услуги потребителям. В случае наличия регионального закона о государственно-частном партнерстве провести анализ на предмет соответствия положений регионального законодательства Проекту ФЗ о ГЧП и внести изменения в настоящий нормативный правовой акт в соответствии с приведёнными выше рекомендациями; В случае отсутствия регионального закона о государственно-частном партнерстве принять нормативный правовой акт субъекта, регулирующий заключение субъектом соглашений о ГЧП. 59 Заключение Современные этап развития мировой экономики предполагает интенсивное развитие такой формы взаимодействия, как государственно- частное партнёрство. Эта форма сотрудничества возникает, прежде всего, в тех отраслях, в которых государство несёт наибольшую ответственность, а объекты инфраструктурного обеспечения требуют для своего полного функционирования привлечения частных инвестиций. Опыт зарубежных стран показывает, что основными чертами государственно-частного частного партнёрства являются: - длительные сроки взаимодействия; - крупные проекты под конкретный объект с определённым периодом финансирования; - особые условия финансирования проектов за счёт использования государственно-частных ресурсов; - заключение контрактов с частным партнёром на условиях конкурентного выбора; - нестандартные формы распределения ответственности между участниками соглашения; - распределения рисков между участниками проекта на договорной основе. Ставропольский край по состояния развития проектов ГЧП по итогам 2019 гола занимает 45-ю строчку в рейтинге субъектов РФ. За последние три года уровень рейтинга упал на 7 пунктов. В настоящее время самым крупным проектом ГЧП на территории Ставропольского края является реконструкция Санатория «Кисловодск». Ставропольский края обладает уникальными инфраструктурными объектами инвестирования, в в первую очередь в регионе Кавказских Минеральных Вод, которые обладают весьма конкурентоспособными 60 характеристиками по сравнению с другими субъектами Федерации. Другие представители СКФО: Дагестан – на 54 месте, а РСО – Алания – на предпоследнем месте. В течение 2017-2019 гг. Ставропольский край находился на уровне 38 места, что во многом было обусловлено совершенствованием институциональной среды и фокусирование нормативно – правовой базы регионов СКФО на: «приведение» нормативно – правового законодательства к требованиям федерального законодательства; формирование уполномоченных структур по обработке частных инициатив; тиражирование опыта передовых регионов при формировании механизмов реализации ГЧП. На основании проведенного исследования о развитии проектов ГЧП в Ставропольском крае нами предложен ряд предложений, позволяющих усовершенствовать как саму организационную работу взаимодействия государства, публичных и частных партнеров, так и механизма управления указанной системы: 1. Интегрировать показатели развития инфраструктуры в прогнозные документы субъекта, так как наличие обоснованных отраслевых приоритетов приоритеты применения механизмов ГЧП исходя из долгосрочных и среднесрочных прогнозов изменения потребности в объектах общественной инфраструктуры, а также численные значения инфраструктурных разрывов в среднесрочной перспективе с привязкой к отраслям общественной инфраструктуры. 2. Определить целевые ориентиры по применению механизмов ГЧП в социально-экономическом развитии региона в документах целеполагания субъекта РФ, что позволит выработать и реализовывать эффективную государственную политику субъекта в сфере ГЧП. 3. Закрепить конкретные мероприятия по применению и развитию механизмов ГЧП, а также показатели по привлечению внебюджетных средств в документах планирования / программирования субъекта РФ. 61 Отраслевые государственные органы для эффективной реализации государственной политике в сфере ГЧП должны руководствоваться в своей деятельности системным подходам к реализации конкретных ГЧП проектов и реализации мероприятий, направленных на развитие механизмов ГЧП в соответствующих отраслях экономики. 4. Сформировать модель управления сферой ГЧП в регионе, наделив соответствующими полномочиями органы управления. Закрепить за уполномоченным органом или институтом развития функцию «одного окна» для упрощения процедуры взаимодействия и консультационного содействия потенциальным инвесторам 5. Сформировать и нормативно закрепить концептуальные основы (стратегию) развития сферы ГЧП в субъекте РФ. Для развития институциональной среды в сфере ГЧП субъекта РФ, также целесообразно утвердить план мероприятий («дорожную карту») по внедрению положений (рекомендаций) настоящего «Регионального ГЧП - стандарта» 6. Регулярно организовывать программы обучения для специалистов органов управления в сфере ГЧП. Образовательный процесс должен обеспечиваться квалифицированными специалистами компаний – участников проектов ГЧП, консалтинговых компаний, финансовых организаций, представителей федеральных институтов развития. Формат программы должен включать в себя различные формы процесса обучения: тренингсессии, дистанционные лекции, деловые игры и т. д 7. Гармонизировать региональное законодательство в сфере ГЧП с нормами федерального законодательства с целью расширения практики реализации проектов ГЧП. В нормативных-правовых актах субъекта РФ, принимаемых в развитие положений регионального закона о ГЧП необходимо отразить существенные нормативные условия, которые позволят создать необходимую правовую среду для реализации проектов государственночастного партнерства в субъекте РФ. 62 8. Разработать систему мер стимулирования и поддержки частных инвесторов, планирующих реализовывать или реализующих проекты ГЧП в приоритетных для субъекта отраслях общественной инфраструктуры. Итоговым компонентом становления институциональной среды является стимулирование частных партнеров для реализации проектов ГЧП. В настоящий момент законодательно закреплены меры финансового участия государства при реализации концессионных проектов на федеральном уровне. Следует учесть возможность введения адресных мер стимулирования частных партнеров при реализации проектов ГЧП на уровне субъекта РФ. По итогам регионального анализа был выявлен ряд мер поддержки со стороны органов исполнительной власти субъекта РФ, способствующий реализации проектов ГЧП в субъекте. |