Козырин - Административное право зарубежных стран, 1996. Учебный курс по административному праву зарубежных стран

• Название: Учебный курс по административному праву зарубежных стран
• Дата: 31.08.2020
• Размер: 1.35 Mb.
• Имя файла: Козырин - Административное право зарубежных стран, 1996.doc
• Тип: Учебный курс; #136356
• страница: 9 из 28

§ 3. Регулирование административной деятельности

В Великобритании деятельность администрации делят обычно на две части: нормотворчество, называемое, как правило, делегированным законодательством, и административную юстицию.

Делегированное законодательство. Англичане называют административное нормотворчество делегированным законодательством, потому что оно основывается главным образом на делегировании парламентом администрации нормотворческих полномочий. За исключением тех немногочисленных случаев, когда администрация принимает нормативные акты на основе королевской прерогативы, она не имеет собственных полномочий на их издание, а получает их от парламента, который принимает для этой цели особые законы. Парламент передает администрации полномочия не только по дополнению и детализации действующих законов, но иногда и по внесению изменений в действующие законы.

В Великобритании передача административным учреждениям нормотворческих полномочий не противоречит ее конституции. Сама по себе практика делегирования стала конституционной нормой.

Однако и парламент, и суды следят за тем, чтобы администрация не превышала свои полномочия, чтобы она принимала законные акты, т. е., формулируя их, учла все положения делегирующего закона. Парламент в делегирующем законе может указать какие угодно условия и ограничения, которые администрация обязана учитывать при разработке и издании нормативных актов. Такое положение вытекает из принципа верховенства парламента. Парламент в состоянии достаточно эффективно контролировать административное нормотворчество. Правительственное большинство в этих случаях в ход обычно не пускается, поскольку в административных актах, как правило, решаются вопросы не политики (они уже были решены на стадии принятия законов), а наиболее приемлемого проведения этой политики в жизнь. Проверяя акты учреждений, парламент выясняет, насколько целесообразна сделанная администрацией детализация положений делегирующего закона.

Чаще всего нормотворческие полномочия делегируются министрам. Если вопрос не относится к ведению какого-то отдельного министра, соответствующие полномочия передаются короне. От имени короны акты в виде приказов в Совете издаются фактически премьер-министром.

Нормотворческая процедура в Великобритании менее формальна, чем в США. Первоначально в силу Закона о публикации правил 1893г. администрация была обязана, за рядом исключений, публиковать проекты нормативных актов заранее. Но в 1946 г. эта общая норма была отменена Законом об актах делегированного законодательства. Тем самым были оставлены попытки формализовать в учреждениях нормотворческий процесс. Лишь в отдельных случаях законы (например, Фабричный закон 1961 г.) обязывают администрацию оповестить общественность заранее о намечаемом издании акта, предоставить заинтересованным лицам возможность высказать свое мнение, провести по делу открытое слушание.

В практике британских учреждений более распространены всякого рода неформальные процедуры, в частности проведение консультаций и создание совещательных комитетов. Обычно администрация предварительно ведет длительные переговоры с представителями заинтересованных лиц и организаций, устраивает встречи и совещания. Например, многотомные предписания министра социальных служб по вопросам управления национальной службой здравоохранения представляют собой своеобразное соглашение между администрацией и медиками. Британцы не допускают возможности разработки административного акта без проведения консультаций с заинтересованными лицами. Законами часто предусматривается создание независимых совещательных комитетов, включающих, как правило, представителей общественности. Так, в соответствии с законами проекты правил процедуры для трибуналов направляются в Совет по трибуналам, проекты предписаний по социальному обеспечению - в Совещательный комитет по социальному обеспечению, проекты актов по полиции - в Полицейский совет и Совещательный полицейский совет и т. д. Комитеты сами устанавливают порядок рассмотрения этих проектов.

Большинство административных актов контролируется парламентом согласно делегирующим законам в порядке, предусмотренном Законом об актах делегированного законодательства. Если делегирующий закон предусматривает, что акт учреждения может быть аннулирован резолюцией любой из палат парламента, то каждый парламентарий может выступить с предложением о его аннулировании в течение 40 дней. Иногда делегирующий закон содержит другую, более строгую формулировку: административный акт не вступает в действие до тех пор, пока он не будет одобрен парламентом.

Как считает проф. Уэйд, надзор за делегированным законодательством в некоторых отношениях - самая эффективная сторона деятельности парламента". Все акты, подлежащие контролю парламента, проходят через его Объединенный комитет по актам делегированного законодательства, состоящий из семи представителей от каждой из палат. Комитет обращает особое внимание на те положения в актах учреждений, которые предусматривают увеличение налогообложения, исключение судебного контроля над действиями администрации, обратное их действие, необычный способ осуществления административных полномочий, неясно изложенные положения.

Нормотворчество центральных и местных органов управления контролируется также судами. Давая правовую оценку акту учреждения, суды руководствуются обычно доктриной ultra vires, т. е. они решают вопрос о том, не превысила ли администрация свои полномочия, не злоупотребила ли она властью. Суды контролируют также соблюдение учреждением процедурных правил. Сочтя акт незаконным, суд выносит постановление о его аннулировании в форме декларативного суждения. Одним из наиболее интересных по этой части было дело Commissioners of Customs and Excise v. Cure and Decley Ltd. В решении по этому делу, вынесенном в 1962 г. членом Высокого суда Сэчсом, признавались незаконными предписания, сделанные уполномоченными по пошлинам и акцизам, которые предусматривали произвольные оценки товаров в целях назначения налога на покупки.

Административная юстиция. В Великобритании административная юстиция осуществляется в двух формах: трибуналами, представляющими собой своеобразные административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями. Трибуналы действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследования проводятся министрами тогда, когда решаются вопросы политики и им необходимо перед принятием решения выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере землепользования, в частности в случаях принудительного выкупа земельных участков у частных лиц для целей общего пользования.

Организация трибуналов и расследований, их процедура регулируются Законом о трибуналах и расследованиях 1971 г. Этим же законом (в первоначальной редакции 1957 г.) учрежден постоянно действующий Совет по трибуналам в качестве надзорно-консультативного органа в системе исполнительной власти.

Трибуналы - специфически британское явление. Это - своеобразные "неформальные" суды. Они занимают промежуточное положение между администрацией и общими судами. Задача трибунала - установление наличия у конкретного лица права на пособие или услугу, предусмотренного конкретным законом. В середине 80-х годов в Великобритании было более 2 тыс. трибуналов 40 различных видов. Наиболее многочисленные среди них - трибуналы по подоходному налогу, по национальной службе здравоохранения, по социальному обеспечению и по социальным пособиям. Наиболее загружены обычно трибуналы, занимающиеся социальными пособиями, трудовыми спорами, оценкой имущества для целей налогообложения и квартирной платой. Так, в 1986 г. апелляционные трибуналы по социальным пособиям рассмотрели более 90 тыс. дел, местные оценочные суды - более 48 тыс., трибуналы по квартплате - более 15 тыс. дел, а промышленные (по трудовым спорам) трибуналы принимали в конце 80-х годов к своему рассмотрению ежегодно в среднем более 39 тыс. заявлений. Число видов трибуналов продолжает увеличиваться, поскольку англичане предпочитают создавать каждый раз новые трибуналы вместо того, чтобы реорганизовывать старые. Трибуналов так много, что бывает трудно разобраться, в какой из них следует обратиться: например, в трибунал по квартплате, учрежденный в 1946 г., или в комитет по оценке размера квартирной платы, созданный в 1965 г.

Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре между частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени учреждения, как это часто бывает в США. Поэтому трибуналы полностью независимы от администрации, и служащие государства как таковые заседать в них не могут. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, не из числа государственных служащих. Но бывают исключения. Например, особые уполномоченные по подоходному налогу - это государственные служащие, но они полностью независимы при осуществлении своих судебных полномочий. Председателями трибуналов являются обычно юристы, работающие в них по совместительству. Они назначаются соответствующими министрами из числа лиц, указанных в списках, подготавливаемых лордом-канцлером. Другие члены трибунала, как правило, представляют общественность и не являются юристами. Члены трибуналов работают обычно неполный рабочий день, а иногда и бесплатно.

Дело в трибунале рассматривается коллегией в составе председателя и двух членов, представляющих различные интересы, например, предпринимателей и работников. Такой состав обеспечивает сбалансированный, обычно приемлемый подход для обеих сторон по делу. В качестве клерков в трибуналах работают государственные служащие, назначаемые соответствующими министрами. Чтобы не допустить доминирования клерков, председателями трибуналов стараются назначить "сильных" личностей.

Процедура в британских трибуналах менее формальна и расходы сторон менее значительны, чем в административных учреждениях США. Протокол, как правило, не ведется, жесткие правила отбора доказательств не применяются, участие адвокатов не обязательно, интересы сторон часто защищают представители профсоюзов, дела нередко рассматриваются даже в отсутствие сторон.

Главные процедурные правила для трибуналов установлены Законом о трибуналах и расследованиях. Они предусматривают открытые заседания, участие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами по делу, обоснование по их требованию решения трибунала. Более подробные правила содержатся в законах, учреждающих отдельные трибуналы, либо детализируются соответствующими министрами и оформляются ими в виде нормативных актов. Эти правила, подобно многим другим правовым актам, обычно очень подробны и сложны для понимания.

Свой вклад в нормативное регулирование порядка работы трибуналов вносят и суды. Они требуют, чтобы трибуналы в своей работе руководствовались принципами естественного правосудия, в соответствии с которыми стороны по делу вправе знать существо дела и знакомиться с документами, представленными противной стороной.

Решения трибуналов могут быть обжалованы по вопросам права в Высокий суд, затем - в Апелляционный суд и, наконец, в палату лордов. При этом вопросом права считается не только правильность применения нормы права, но и обоснованность решения фактами по делу. Согласно правилу "нет доказательств", решение администрации признается неверным, если отсутствуют доказательства, разумно обосновывающие заключение по факту.

Иногда законы учреждают над трибуналами апелляционные органы, которые рассматривают жалобы по вопросам права. Такой апелляционной инстанцией, например, для апелляционных трибуналов социального обеспечения являются уполномоченные по социальному обеспечению - независимые юристы высокой квалификации и авторитета. Но и в таких случаях суд, опираясь на принципы общего права и естественного правосудия, принимает к своему рассмотрению жалобу, если апелляционный трибунал совершил грубую ошибку в оценке доказательств по делу.

Так или иначе, если у суда возникает сомнение в обоснованности постановления трибунала, он находит какое-нибудь оправдание для принятия жалобы к своему рассмотрению.

Ежегодно министерствами проводятся тысячи открытых расследований в связи с ликвидацией трущоб, принудительным выкупом частных земельных участков для общественных нужд, со строительством дорог, линий электропередач, трубопроводов, лицензированием транспорта и т. д.. Все эти вопросы считаются политическими, поскольку они затрагивают интересы не только конкретных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это они несут персональную ответственность перед парламентом.

Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены соответствующими законами. Их цель - вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс разработки и принятия политических решений. До принятия в 1958 г. Закона о трибуналах и расследований такие решения принимались в обстановке секретности: заинтересованные лица не знали, чем обосновал министр планируемое мероприятие; доклад министру инспектора, проводившего расследование, был закрытым; министр не был обязан информировать об аргументах, положенных им в основу своего окончательного решения. Таким образом, при проведении расследования по существу не соблюдались фундаментальные принципы справедливого правосудия. Закон о трибуналах и расследованиях ввел правило об обосновании министром его окончательного решения, если того требуют стороны по делу. Два других недостатка были исправлены главным образом путем изменения процедурных правил проведения расследований.

Закон о городском и сельском землепользовании 1959 г. предоставил лорду-канцлеру полномочие устанавливать правила процедуры для расследований после консультации с Советом по трибуналам. Такие правила были подготовлены лордом-канцлером для различного рода расследований. Так, например, правила принудительного выкупа земли предусматривают, что министр по меньшей мере за 28 дней до начала расследования обязан предоставить всем противникам проекта письменное заявление с изложением мотивов разработки проекта и мнения других учреждений, поддерживающих проект; предоставить заинтересованным лицам возможность ознакомиться с планами и макетами; обосновать письменно свое окончательное решение, приложить к нему доклад инспектора или его изложение и предоставить по требованию копии этого доклада. Процедурными правилами определяется, как правило, и круг участников расследования. Это стороны и третьи лица, на которых осуществление проекта может отразиться неблагоприятно. Правилами обычно предоставляются широкие возможности для представительства участников расследования, вызова и опроса свидетелей, проведения осмотров на месте, приобщения к делу доказательств. Введя требование об обосновании министрами их решений, закон 1958 г. существенно облегчил работу судов по проверке законности их действий и тем самым снял завесу секретности с процесса разработки и принятия административного решения.

Инспектор, ведущий расследование, выносит только рекомендательное решение. Окончательное решение вопроса остается обычно за министром. По существу, имеет место разделение функций. Задача инспектора - выявление всех фактов по делу, задача министра - принятие решений, причем, как считают британцы, политических. По отношению к инспектору министр выступает как бы в роли апелляционного суда: он применяет нормы права к установленным фактам и применить может по-своему. Если министр не согласен с инспектором в заключении по факту или обнаруживаются новые факты, стороны извещаются об изменении фактической стороны дела, расследование возобновляется и сторонам предоставляется возможность высказать свои соображения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Большинство председательствующих на расследованиях инспекторов - это служащие министерства окружающей среды, поскольку основная масса слушаний касается жилья и землепользования. Ежегодно они проводят несколько тысяч расследований. Некоторые учреждения, например министерства транспорта, образования и науки, а иногда и министерство окружающей среды, используют в качестве инспекторов независимых лиц, с тем, чтобы обеспечить большую объективность при рассмотрении дел. В Шотландии участие независимых инспекторов - явление обычное.

Проведение расследования инспектором позволяет руководству учреждения оказывать значительное влияние на исход процесса. Наиболее серьезные факты необъективного рассмотрения дел становятся иногда объектами судебного разбирательства. Суд вправе аннулировать окончательное решение министра, когда выясняется, например, что по окончании расследования инспектор провел дополнительные консультации только с одной стороной.

§ 4. Контроль судов над администрацией

В системе органов государственной власти контроль над администрацией осуществляют парламент и суды. Другие органы играют в этом деле менее значительную роль. Так, например, парламентские уполномоченные (омбудсмены) по администрации, здравоохранению, местному управлению имеют ограниченную компетенцию. Они только расследуют случаи "плохого" управления и направляют материалы расследования членам парламента, которые сами решают какие меры необходимо принять. Никаких обязательных актов не принимает и Совет по трибуналам. Он выносит рекомендации по проектам законов и других правовых актов, касающихся административных трибуналов и министерских расследований, рассматривает жалобы на нарушения администрацией законности и высказывает свое мнение о том, как эти нарушения устранить. Если парламент осуществляет над администрацией главным образом политический контроль, то основную нагрузку по юридическому надзору за администрацией несут суды.

На протяжении веков британские суды утверждали свой авторитет главных толкователей права страны. Они стали последней инстанцией, разрешающей все споры о праве. Они оценивают правомерность поведения не только частных лиц, но и должностных лиц государства с точки зрения как неписаного, так и писаного права. Суды решают вопрос о том, действует ли администрация в рамках права, не злоупотребляет ли она своей властью. Контроль судов над администрацией стал практическим воплощением принципа господства права.

Обращение в суд. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британские суды считают, что, как правило, никто не станет тратить время и деньги ради простого любопытства. Если лицо, может быть даже иностранец, обратилось в суд, значит административное действие его как-то затрагивает. Поэтому суды принимают, например, иски налогоплательщиков, недовольных решением администрации, поскольку она может увеличить налоговое бремя. Таким было в 1955 г. решение Апелляционного суда по делу Prescott v. Birmingham Corp. По просьбе налогоплательщиков в судах от их имени часто выступает генеральный атторней.

Британский судебный контроль над администрацией базируется на доктрине ultra vires, в соответствии с которой суд принимает жалобу на действия администрации, если та превышает полномочия, предусмотренные законом. Даже если закон объявляет решение администрации окончательным, суды считают, что они не вправе вмешиваться в административный процесс только тогда, когда администрация действует в рамках закона. Если же есть какие-то основания сомневаться в законности ее действий, суд считает своим долгом принять жалобу к рассмотрению и дать правовую оценку таким действиям. Это полномочие суды выводят из принципов общего права и естественного правосудия.

Около 300 лет тому назад парламент впервые попытался исключить право на судебный контроль, употребив в законе формулировку "никакого цертиорари", т. е. запретив судам издавать приказы цертиорари, которыми суды затребовали административные дела для проверки законности действий учреждений. Суды в ответ на это выработали позднее правило, в соответствии с которым государственный орган с полномочиями, предусмотренными законом, не может выходить за их пределы. Как заявил в 1910 г. Высокий суд в решении по делу R.v. Shoreditch Assessment Committee, "будет непоследовательным учреждать трибунал с ограниченной юрисдикцией и с неограниченной властью устанавливать ее пределы по собственному желанию и к своему удовольствию". Одним из последних наиболее известных судебных решений, отвергающих по существу оговорки в законах, запрещающие судебный контроль, было знаменитое постановление палаты лордов в 1969 г. по делу Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission.

Должно ли лицо пройти все административные инстанции, прежде чем оно обратится в суд? Должно, считают суды, если речь идет о целесообразности, уместности административного решения, если спорный вопрос является вопросом политики. Но не должно, если речь идет о применении нормы права. Если у суда есть основания полагать, что администрация нарушает закон или налицо опасность его нарушения, суд обязан принять жалобу к своему производству. Администрация выносит окончательное решение в своей сфере - решает вопрос о целесообразности того или иного варианта. Суд выносит окончательное решение по вопросу о применении правовых норм к выработанному варианту действия.

Суды считают бесспорной свою власть над администрацией в двух случаях: 1) когда учреждение превышает свою власть или 2) когда учреждение действует в рамках своих полномочий, но неправильно применяет нормы права. Второе из этих двух направлений судебного контроля появилось более 300 лет назад в виде судебного надзора на основании приказа цертиорари, но затем было забыто и реанимировано судами только в 1957 г.

Административное право предоставляет частным лицам широкий набор действенных способов судебной защиты. Однако порой они очень сложны и не всегда последовательно применяются.

Способы судебной защиты можно разделить на два вида: 1) частноправовые; 2) публично-правовые. К частноправовым относятся: присуждение возмещения убытков; "инджанкшн" (приказ суда, налагающий запрет на действия администрации, которые согласно закону она не может совершить); "декларативное суждение" (мнение суда по юридическому вопросу). Публично-правовые - это прерогативные приказы: "цертиорари", "прохибишн" (приказ суда, запрещающий администрации продолжать ее действия с превышением власти), "мандамус" (приказ суда, обязывающий администрацию совершить то, что она обязана сделать по закону), "хабеас корпус" (приказ суда, обязывающий администрацию доставить задержанное ею лицо в суд и объяснить причину ареста). Частноправовые способы судебной защиты пускаются в ход судами на основании обычных исков. Эти способы обеспечивают истцу полный набор процессуальных прав: знакомство с документами по делу, допрос свидетелей и т. д. Публично-правовые средства имеют каждое свой порядок ускоренного (упрощенного) производства и не предоставляют всего объема процессуальных прав. Приказ цертиорари к тому же может быть выдан только в течение 6 месяцев после вступления в действие решения администрации.

Прерогативные приказы глубоко укоренились в английской системе правосудия. В прошлом веке на них не отразились реформы судебной процедуры. И только в послевоенные годы судьи стали понемногу разрушать непроходимые грани между различными видами приказов, разрешая временами более вольное их применение.

Масштабы судебного контроля. В Великобритании нет закона, в котором были бы перечислены все те случаи, когда суды вмешиваются в административный процесс. Какие действия администрации могут быть аннулированы судами и в какой степени, решают сами суды, опираясь на прерогативу контролировать администрацию. Любое незаконное действие администрации может быть ими аннулировано.

Административный процесс в Великобритании, как указывалось выше, менее формален, чем в США. Поэтому британским судам приходится уделять больше внимания, с одной стороны, выводам администрации по фактам, а с другой - контролю применения администрацией норм права в каждом конкретном случае. Поэтому многие вопросы относятся судами к вопросам права, а не факта. Так, например, если факты о наличии сделки купли-продажи установлены, то вопрос о том, образуют ли онц/ все вместе состав понятия "торговля" с точки зрения Закона о подоходном налоге, является, по мнению судов, вопросом права и окончательное решение по нему выносит суд. Точно так же вопрос о том, охватывается ли конкретное здание понятием "жилой дом" в значении законов, предоставляющих администрации полномочия по расчистке трущоб, является вопросом права.

В равной степени суды строго подходят к выяснению вопроса о юрисдикционных фактах, при наличии которых администрация вправе употребить свою власть. Если, например, трибунал по квартирной плате имеет полномочия устанавливать размер квартирной платы в меблированных жилых домах, то вопрос о том, является ли дом жилым, а квартиры в нем меблированными, - это юрисдикционные факты, поскольку от их наличия зависит, имеет ли трибунал право рассматривать данное дело. Суды считают возможным рассмотреть в сомнительных случаях дело по существу и вынести, если необходимо, свое решение по вопросу о наличии у администрации компетенции по данному делу.

Полный пересмотр административного дела осуществляется судом на основе судебного приказа цертиорари в случае совершения администрацией ошибок в заключении по факту. Такой вывод суд, в частности, может сделать, проверяя мотивировку решения администрации, которая обязательна в силу Закона о трибуналах и расследованиях.

В отношении заключения администрации по факту суды придерживаются правила "нет доказательств". Если нет достаточных доказательств в обоснование заключения администрации по факту, то суды считают такое заключение недействительным. Заключение п6 факту должно быть обязательно обосновано -таково требование естественного правосудия, полагают суды.

По мнению британских судов, справедливая процедура - это фундаментальный принцип естественного правосудия.

Уже около двух веков британские суды придерживаются в своей работе двух основных правил справедливой процедуры: никто не может быть судьей в собственном деле и никто не может быть осужден, будучи не выслушанным. Эти правила судопроизводства стали также правилами административного процесса, в особенности после того, как в 1963 г. палата лордов решительно выступила за их соблюдение. В соответствии с первым правилом суд аннулирует административное решение, если оно пристрастно. Из этого правила есть исключения. В частности, оно не распространяется на министров, поскольку в своей работе они руководствуются соображениями политики и склонны поэтому придерживаться какой-то одной линии поведения. Второе правило требует проведения в учреждении справедливого разбирательства, в частности слушания. Заинтересованные лица должны быть оповещены и выслушаны. Суды неоднократно выступали в защиту этого правила по жилищным делам, по принудительному выкупу земельных участков для общественных нужд, по увольнениям государственных служащих и многим другим.

Даже если закон ничего не говорит о проведении администрацией слушания, оно должно быть проведено. Как указал еще в 1863 г. британский суд, "правосудие, базирующееся на общем праве, должно восполнить упущение легислатуры". Единственное исключение из этого правила - дела иностранцев: запрет на въезд их в страну, невозобновление им права на проживание в Великобритании, высылка за ее пределы. В таких случаях слушание не устраивается, но закон разрешает обжаловать в суд действия администрации.

Обоснование решения исключительно доказательствами по делу не по всем делам считается обязательным. Министр и члены трибунала, например, могут положится на свои личные знания и опыт, а министр к тому же может решить вопрос с точки зрения политики.

Как заявил еще в 1598 г. один из британских судов, "дискреционная власть - это наука или понимание того, как отличить ложь от правды, неверное от правильного... а не действия по своему усмотрению и личным пристрастиям". Опираясь на принципы общего права, суды оценивают действия администрации, осуществленные в пределах предоставленной ей дискреционной власти, с точки зрения их разумности.

Считая действия администрации "неразумными", суды употребляют, например, такие словосочетания: "приняла во внимание неуместные соображения", "добивалась достижения не тех целей", "поставила перед собой ложный вопрос", "действовала злонамеренно" и т. д. Найдя такие дефекты в поступках учреждения, суды признают их ultra vires, т. е. совершенными сверх полномочий администрации и поэтому недействительными. По их мнению, дискреционная власть должна осуществляться "разумно и с чистой совестью". Как разъяснил в 1948 г. Суд королевской скамьи в решении по делу Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corp., суд должен спросить себя, является ли решение администрации таким, к которому пришел бы "разумный" человек. При этом суды допускают возможность разных решений одного и того же вопроса, оставляя в силе решение учреждения, если оно выдерживает проверку на "разумность".

Правительство партии большинства, контролируя парламент, нередко принимает законы, которые предоставляют администрации неограниченную дискреционную власть. Но и в таких случаях суды считают своим долгом контролировать действия учреждения, поскольку, по их мнению, усмотрение может быть использовано администрацией незаконным образом, что им можно злоупотребить и что предотвратить это - фундаментальная функция судов. Такой, в частности, была позиция палаты лордов по делу Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, рассмотренному ею в 1968 г. Используя свои дискреционные полномочия, администрация обязана дать удовлетворительное объяснение своим действиям, иначе они могут быть признаны судом незаконными, злоупотреблением правом на усмотрение.

Ответственность администрации за вред. В Великобритании старая поговорка "король не может причинить зло" никогда не понималась буквально. Еще в XIII в. известный правовед и судья Брэктон говорил, что король - под богом и законом и ничто иное как закон делает королей. Корона предпочитала возмещать частным лицам ущерб, причиненный ее слугами при исполнении ими служебных обязанностей, чем иметь дело с недовольством, которое могло стоить ей власти. Поэтому в судах по искам из причинения вреда государство в лице короны находилось на положении обычной стороны, к которой частным лицом предъявлена претензия. Судебная практика нашла свое закрепление в Законе об исках к короне 1947 г.

Британские правовые нормы об ответственности администрации за вред не ограничивают имущественную ответственность государственной казны. Корона не отвечает только за ошибки судей и за действия служащих, не назначенных и не оплачиваемых центральными органами власти. Во всех остальных случаях корона отвечает за действия ее служащих при исполнении ими должностных обязанностей, в том числе и за осуществление ими дискреционной власти, а тем более - за небрежное исполнение своего служебного долга. Особо строгая ответственность наступает в случаях проведения государственными служащими операций, представляющих опасность для окружающих.

Ответственность короны не снимает личной ответственности с ее служащих. Они (от водителя грузовика до министра) несут прямую ответственность за причиненный ими вред, и судебные иски можно адресовать непосредственно им. Но обычно такие иски предъявляются короне, поскольку служащие, как правило, не в состоянии возместить причиненный вред полностью. В свою очередь администрация, возместив ущерб, может предъявить к виновному служащему регрессный иск.