Учебник для бакалавров под редакцией Заслуженного юриста РФ
 Скачать 2.56 Mb.
|
|
Глава 2 ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ § 1. Понятие права социального обеспечения § 2. Предмет права социального обеспечения § 3. Метод права социального обеспечения § 4. Отграничение права социального обеспечения от других отраслей права § 5. Система права социального обеспечения § 6. Право социального обеспечения как научная и учебная дисциплина § 1. Понятие права социального обеспечения Выше уже говорилось о том, что функционирование социального обеспечения как социально-экономической системы опосредуется системой общественных отношений. Многофункциональность системы социального обеспечения обусловливает многоплановый характер этих отношений, который объективно предопределяет отраслевую принадлежность правовых норм, их регулирующих. Так комплекс норм, регулирующих отношения по поводу аккумуляции средств в соответствующих финансовых источниках, относится к такой отрасли как финансовое право, а отношения по поводу управления системой социального обеспечения, – к административному праву. Правовое образование, консолидирующее нормы, которые определяют: круг обеспечиваемых, виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется социальное обеспечение; виды социального обеспечения и условия их получения гражданами, порядок реализации права на тот или иной вид 36 обеспечения, его нормы и размеры, не могут быть отнесены ни к одной из классических отраслей в силу особой специфической природы регулируемых ими общественных отношений. Эта специфика заключается в том, что указанные отношения, отражая экономическую сущность самой системы социального обеспечения, носят распределительный характер, а их субъектами выступают граждане, с одной стороны, и само государство в лице компетентных органов – с другой. К каким структурным элементам правовой системы должно быть отнесено указанное правовое образование – один из основных вопросов, без ответа на который невозможно определить его место в общей системе российского права, как и дать научное обоснование отраслевой самостоятельности данного правового образования. Учитывая доктринальный общетеоретический подход к праву как системному явлению, следует иметь в виду, что главным элементом в системе признается отрасль. Однако совокупность обособленных правовых образований, нормы которых регулируют в принципе разнородные общественные отношения, как это имеет место в социальном обеспечении, может рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли права, если она отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) наличие особого предмета и метода правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3) способность взаимодействовать с другими отраслями права «на равных», т.е. быть одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических норм, достаточное для перехода их в особое отраслевое качество; 6) наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие признаки. В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют отграничивать одну отрасль от другой в общей системе права. Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим 37 методом определенную сферу родовых общественных отношений, возникающих в сфере социального обеспечения. Однако, как было сказано выше, в данной сфере общественные отношения охватывают различную по характеру деятельность – финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования, о которых говорилось выше, не образуют в совокупности единой самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и другими признаками, свойственными отрасли. Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и отношения по их финансированию на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования, как уже указывалось, представляет неотъемлемую часть финансового права, а нормы, регулирующие отношения в связи с организационно – управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к административному праву. Совокупность же правовых норм, регулирующих отношения, одним из субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный государством), а другим – гражданин (иностранец, лицо без гражданства), реализующий конституционное право на социальное обеспечение, обладает всеми основными признаками, характерными для самостоятельной отрасли. Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством. Во – вторых, это применяемые законодателем специфические приемы регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов. В – третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли. 38 В – четвертых, в основу регулирования распределения положены общие основополагающие идеи – отраслевые принципы, призванные отражать представления общества о социальной справедливости. В – пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая им приобрести новое качество – признаки отраслевого образования. В – шестых, это наличие законодательного регулирования отношений, создающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного законодательства. Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль – право социального обеспечения. Образование новой отрасли – это не самопроизвольный процесс, а, как правило, следствие определенных изменений в социально – экономической сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал, нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли. До 60-х годов отношения по социальному обеспечению различных категорий трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих – трудовым, членов колхозов – колхозным, государственных служащих – административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. К их числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и др. Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966 г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором присутствовали ученые из стран так называемого социалистического лагеря. В работе симпозиума принимал участие известный советский ученый В.С. Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки таких проблем, как понятия 39 данной отрасли, ее предмета, метода, принципов правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени не утратили своего теоретического значения. Поэтому В.С. Андреева по праву можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас и российского права. На современном этапе в науке права социального обеспечения понятие данной отрасли формулируется по-разному либо вообще не рассматривается. Понятие права социального обеспечения – это прежде всего научная дефиниция, которая должна охватить лишь наиболее общие признаки, характерные для данного явления, отвлекаясь от частностей. Под правом социального обеспечения следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами в порядке социального обеспечения и социального страхования денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение. Данная отрасль права, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Предмет – это то, что регулируется отраслью, а метод – то, как, какими способами регулируется однородный комплекс общественных отношений. Признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью вовсе не означает, что процесс ее формирования уже завершен. Очевидно, завершение этого процесса должно сопровождаться принятием обособленного кодификационного законодательного акта, цементирующего систему отрасли. Такой акт еще не принят. Непрерывные изменения в социально – экономической сфере объективно обусловливают трансформационные процессы, происходящие в системе права. Их результатом становится образование новых подсистем внутри 40 отрасли, новых отраслей и даже комплексных межотраслевых правовых образований 1 Достаточно актуальным является также вопрос о делении системы права на отрасли частного и публичного права. Научные разработки в теории права социального обеспечения также не могут игнорировать эту проблему. В современной отечественной юридической литературе к отраслям публичного права относят: государственное, административное, финансовое, уголовное, процессуальное прав, а к отраслям частного права – гражданское, трудовое, семейное право и такие комплексные отрасли, как торговое, предпринимательское, банковское право и др. Возникает вопрос, к какой из этих групп может быть отнесено право социального обеспечения? Если исходить из того, из недр каких отраслей выделились нормы, впоследствии отнесенные к праву социального обеспечения, то однозначного ответа на данный вопрос дать нельзя. Выше говорилось, что такие нормы включались в трудовое и в административное право. Очевидно, необходимо при этом учитывать, что при всей важности и принципиальности деления права на частное и публичное, как отмечают теоретики права, критерии такого деления неоднозначны, а границы достаточно условны и размыты. Для публичного права характерны жесткая централизация правового регулирования и императивность, не оставляющие места для усмотрения субъектов. Одним из критериев признания отношений публично-правовыми является участие в них в качестве одной из сторон государства. С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об отрасли публичного права, что было абсолютно бесспорным для советского периода. На современном этапе развития общества появляются новые приемы регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению граждан не только с региональным, но и локальным. Одним из проявлений локального регулирования могут быть социально-партнерские соглашения, как результат коллективно-договорного регулирования. 1 О социальном праве как комплексном правовом образовании см. гл. 1. 41 § 2. Предмет права социального обеспечения Проблема предмета правового регулирования как основания классификации норм права по отраслям была актуализирована в России в 1930-е гг., когда возникла необходимость построения системы права с новых экономических, политических и правовых позиций. В ходе дискуссии по поводу критериев классификации норм права по отраслям, определения количества отраслей, их наименования, разграничения, предмета регулирования было достигнуто согласие, что основным критерием разграничения отраслей права должен быть предмет правового регулирования, т.е. вид регулируемых общественных отношений 1 . Каждая отрасль объединяет такие правовые нормы, которые регулируют особый качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующий специфической правовой регламентации. Объединение правовых норм в отрасли права происходит в силу объективных причин, не зависящих от усмотрения правотворческих органов. Главным фактором, обусловливающим отличие одной отрасли права от другой, является своеобразие общественных отношений, которые регулируются этими отраслями права. Эти отношения отличаются друг от друга своим содержанием, конкретными целями и задачами 2 Таким образом, предмет правового регулирования представляет собой совокупность качественно однородных общественных отношений, которые регулируются нормами права, относящимися к той или иной отрасли права 3 Проблема предмета такой молодой, но самостоятельной отрасли как право социального обеспечения также была достаточно дискуссионной 4 . Суть проблемы заключалась в необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых многообразные общественные отношения, возникающие в сфере 1 См. Т.Н. Радько. Теория государства и права. Учебник. М., 2012. Стр. 197. 2 См. Храпанюк В.Н. Теория государства и права. Под ред. Стрекозова В.Г. М., 2000. Стр. 294. 3 М.Н. Марченко. Теория государства и права. М., 2004. Стр. 566. 4 См. об этом: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983; Шайхатдинов В.Ш. Предмет и система советского права социального обеспечения; Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. Учебник для вузов. М.,1987. 42 социального обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать их в качестве единого объекта правового регулирования. Единства во взглядах ученых по вопросу классификационных критериев предмета права социального обеспечения не наблюдалось. В качестве критериев предлагались следующие специфические черты этих отношений: их распределительный и имущественный характер; особые субъекты; предоставление социального обеспечения за счет средств специальных источников; предоставление обеспечения с целью возмещения утраченного заработка и др. В.С. Андреев к числу критериев относил следующие: субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение либо (по поручению государства) общественная организация, с другой – гражданин; первый из них должен предоставить последнему обеспечение в установленных законом случаях без какой – либо встречной обязанности, безвозмездно; обеспечение осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких – либо вычетов из заработка граждан; обеспечение предоставляется в особых случаях, когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать и получать по труду, либо в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось, и государство предоставляет возможность получать обеспечение из общественных фондов, либо когда государство считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в установленных законом случаях 1 Признаки, указанные В.С. Андреевым в качестве критериев отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, в большинстве своем не утратили своей актуальности и на современном этапе, однако с учетом тех процессов, которые произошли в социально-экономической жизни страны в конце ХХ и начале ХХI веков, они могут быть конкретизированы следующим образом. Во-первых, это общая экономическая природа указанных отношений, поскольку они носят распределительный характер. Предоставление материальных благ субъектам рассматриваемых отношений достигается перераспределением 1 См.: Андреев В.С. Конституционные основы советского права социального обеспечения // Вопросы теории и практики социального обеспечения. М.,1978. Стр. 7 – 8. 43 валового внутреннего продукта с целью выравнивания личных доходов граждан и предупреждения их обнищания. Во-вторых, как это подчеркивалось еще В.С. Андреевым, одним из субъектов всегда является государственный либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган, который обязан либо вправе предоставить социальное обеспечение. Другим субъектом всегда является гражданин (либо семья), наделенный определенным объемом правомочий. Круг таких субъектов (граждан) постоянно трансформируется и не является постоянным, поскольку система социального обеспечения – одна из самых динамичных социальных систем. В то же время можно выделить и таких «классических» субъектов, как пожилых граждан, нетрудоспособных (временно или постоянно), женщин- матерей, семьи с детьми, безработных, граждан с доходом ниже прожиточного минимума в данном регионе, детей-инвалидов. В-третьих, специфика объекта отношений – это всегда материальное благо, предоставляемое гражданину в порядке его социального обеспечения. Причем форма такого блага может быть различной (в виде денежной выплаты: пенсии, пособия, компенсации, субсидии; в виде социального обслуживания бесплатно либо на льготных условиях путем предоставления медицинской помощи и лечения, лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения, содержания детей в детских учреждениях, социальной помощи на дому, содержания в учреждениях социального обслуживания, профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, обеспечения их техническими средствами реабилитации и др.; в виде льготы (по проезду на транспорте, по оплате услуг жкх, лекарственной помощи и др.). Специфика объекта отношений определяет их имущественный характер. В-четвертых, специфика жизненных обстоятельств, признаваемых социально важными, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Перечень таких обстоятельств определен путем их законодательного закрепления, он закрытый и расширительному толкованию не подлежит. Эти обстоятельства 44 называются социальными рисками. В-пятых, жесткое законодательное нормирование предоставляемых гражданам видов социального обеспечения, которые не могут быть изменены субъектами отношений ни в сторону их ухудшения, ни в сторону улучшения, если они финансируются за счет бюджетных средств либо средств внебюджетных фондов социального страхования. Рассмотрим, какие же конкретно виды отношений регулируются правом социального обеспечения как отвечающие указанным выше признакам. Таких отношений достаточно много. Их многообразие обусловлено тем, что в праве социального обеспечения не существует единого отношения (как, например, в трудовом праве трудовое отношение), в котором гражданин мог бы реализовать свои права сразу на несколько видов социального обеспечения или даже на все. С учетом разнообразия отношений они могут быть классифицированы по их объекту на две группы: а) материальные отношения; б) процедурно-процессуальные, объективно необходимые для функционирования материальных отношений. Пользуясь методом научной абстракции, внутри каждой из указанных групп отношений можно продолжить их классификацию. Так, в зависимости от того, предоставляется социальное обеспечение в денежной либо в натуральной форме, материальные отношения подразделяются на отношения, возникающие по поводу денежных выплат, и отношения, возникающие в связи с предоставлением гражданам социального обеспечения в «натуральной форме». Конкретный вид материального отношения всегда определяется самим видом социального обеспечения: это отношения пенсионные, отношения по поводу: пособий, субсидий, компенсаций, страхового обеспечения пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания, предоставления льгот по системе социального обеспечения. В тех случаях, когда видовой признак обеспечения носит комплексный характер, появляется основание для классификации отношений на подвиды. Так, например, пенсионные отношения это научная 45 абстракция, поскольку единого пенсионного отношения не существует. Оно всегда подразделяется на подвиды в зависимости от вида назначаемой пенсии: пенсионное отношение в связи с пенсией по старости, пенсией за выслугу лет, пенсией по инвалидности, пенсией по случаю потери кормильца. Это реально существующие отношения, субъектами которых являются лица, достигшие пенсионного возраста; лица, имеющие специальный стаж работы в определенных должностях, профессиях, с особыми условиями труда; граждане, признанные инвалидами; семья, потерявшая кормильца. Аналогичная классификация характерна для отношений и по поводу пособий, субсидий, компенсаций, «натуральных» видов социального обеспечения. В реально существующем отношении гражданин реализует право на конкретный вид: пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, по безработице и др.); субсидии; компенсации; медицинской помощи (в виде лечения, лекарственной помощи, санаторно- курортного лечения); социальной услуги (полного или полустационарного обслуживания, социальной помощи на дому, содержания детей в детском учреждении, профессионального обучения и трудоустройства инвалида, обеспечения инвалида техническими средствами реабилитации); льготы. Процедурные и процессуальные отношения в зависимости от их объекта классифицируются на отношения по поводу: а) установления юридических фактов; б) реализации права на тот или иной вид социального обеспечения; в) защиты нарушенного права. Таким образом, предмет права социального обеспечения - это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно- процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения. § 3. Метод права социального обеспечения 46 Метод правового регулирования – это способы воздействия отрасли права на определенный вид общественных отношений, являющийся предметом ее регулирования. Он всегда определяется предметом правового регулирования: конкретное содержание общественных отношений данного вида обусловливает своеобразие способов юридического воздействия 1 В научной и учебной юридической литературе обычно выделяют два основных метода правового регулирования. Один из них называется авторитарным (императивный метод), а другой – методом автономии (диспозитивный метод). Авторитарный метод (императивный) – это такой способ правового регулирования, при котором лицу или лицам – участникам правоотношений предоставляется лишь один строго определенный вариант поведения, при этом нормами права точно определяются порядок возникновения и прекращения, характер, объем и содержание прав и обязанностей сторон – участников общественных отношений, урегулированных с помощью данных норм права 2 . Императивный метод широко применяется в тех отраслях, характерной особенностью которых является то, что одной из сторон в возникающих правоотношениях является государственный орган либо другой, уполномоченный государством орган. Суть другого метода правового регулирования – метода автономии, или диспозитивного метода заключается в том, что нормами права устанавливаются не запреты или предписания определенного поведения, а лишь пределы, в которых участники общественных отношений самостоятельно устанавливают свои взаимные права и обязанности. Данный метод регулирования применяется главным образом в таких отраслях российского права, где стороны – участники правоотношений выступают как равноправные субъекты 3 Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не могут в полной мере учитывать специфику общественных отношений, 1 См. В.Н. Хропанюк. Указ. соч. Стр.295. 2 См. М.Н. Марченко. Указ. соч. Стр.567. 3 Там же. Стр.568. 47 регулируемых нормами конкретной отрасли права, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т.е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен учитывать не только характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет, дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. Концептуально такие признаки были обоснованы Л.С. Явичем 1 . Развив данную концепцию, С.С. Алексеев более четко сформулировал их конструкцию. К числу таких признаков отнесены следующие: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия 2 Проблема метода правового регулирования общественных отношений в общей теории права – одна из дискуссионных, что предопределило ее дискуссионность и в праве социального обеспечения, о чем свидетельствует отсутствие единства взглядов среди ученых на данную проблему 3 Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В.С. Андреевым 4 . Он выделял три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенности метода данной отрасли и отражающие особенность самого предмета регулирования. Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов. 1 См.: Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.,1961. Стр.95 – 96. 2 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск. 1963. Вып. 1. Стр.218. 3 См.: М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова. Право социального обеспечения России. Учебник. Волтерс Клувер. М.,2004. Стр. 92.; Д.И. Рогачев. Метод права социального обеспечения. М.,2002; Е.Е. Мачульская. Право социального обеспечения. М.,2011; Право социального обеспечения. Учебник для бакалавров. Под ред. В.Ш. Шайхатдинова. М., 2012. 4 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М.,1971. Стр. 20. 48 Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим – органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов. В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет средств таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение 1 В одной из последних своих работ В.С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны ученых 2 Дальнейшей разработкой проблемы метода права социального обеспечения занимался целый ряд ученых 3 , однако анализ основных точек зрения, высказанных уже на современном этапе, хотя и свидетельствует о сближении позиций, но еще не позволяет констатировать, что найден единый подход к концептуальному обоснованию определения метода права социального обеспечения 4 Итак, что же следует понимать под методом права социального обеспечения? Метод права социального обеспечения – это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так приемы, специфичные для данной отрасли права. Выше указывалось, что к общеправовым («сквозным») приемам правового 1 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. Учебник для вузов. М.,1987. Стр.37. 2 Там же. 3 См.: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983; Полупанов М.И. Право социального обеспечения – самостоятельная отрасль права //Советское государство и право. 1971. 3 9. Стр.59; Фогель Я.М. Некоторые вопросы теории права социального обеспечения //Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М.,1975. Стр.202; Шайхатдинов В.Ш. Теория социального обеспечения. Саратов, 1982. С.82; Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения. М.,2002. 4 См.: Е.Е. Мачульская. Право социального обеспечения.М., 2011.Стр. 95; Право социального обеспечения. Учебник для бакалавров. Под ред. В.Ш. Шайхатдинова.М., 2012. Стр. 56,57. 49 регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, - запрещено», диспозитивное – формулой «все, что не запрещено, - разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором – дозволения. Какой же из этих методов применяет законодатель в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан? Значительная часть ученых при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения на первое место ставят именно дозволение, хотя и с определенными оговорками. Представляется, что такой прием правового регулирования не соответствует экономической сущности отношений, отражающей их распределительный характер, который предопределяет, что при распределении валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения можно поступать только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять разрешается только те виды обеспечения, которые предусмотрены законом и на получение которых у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке государственного социального обеспечения и в порядке обязательного государственного социального страхования определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении соответствующего социального риска, указанного в законе. Если говорить о диспозитивном методе в регулировании социально- обеспечительных отношений, то кроме локальных форм социального обеспечения его использование крайне ограничено и имеет свои особенности, поскольку 50 дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них – гражданину. Это касается его волеизъявления о реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др. Специфика социально-обеспечительных отношений находит свое отражение и в таком способе их правового регулирования как сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным (муниципальным). Конституция РФ (ст.72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные акты субъектов федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта федерации предполагает также финансирование за счет его средств и дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие правоотношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта федерации. В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 – ФЗ с 1 января 2005 г. существенно возросла роль субъектов федерации в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения, поскольку к их полномочиям теперь отнесено регулирование целого ряда отношений, которые прежде регулировались нормами федерального законодательства (по установлению пособий на детей, по социальному обслуживанию инвалидов и пожилых граждан в учреждениях социального обслуживания и т.д.). 51 Сочетание централизованного регулирования с региональным характерно не только для социально-обеспечительных отношений. Аналогичный правовой режим в силу ст. 72 Конституции РФ охватывает общественные отношения, регулируемые и некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным и др.). Поэтому есть все основания для признания данного способа регулирования как межотраслевого. Муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения – еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное. Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их на всех указанных выше уровнях – это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное – разграничением собственности. В условиях рыночной экономики все более очевидной становится необходимость использования наряду с традиционными и новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники, признаваемые государством в качестве таковых, - социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение велико как для трудового права, так и права социального обеспечения, поскольку они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников на федеральном, региональном уровнях, на уровне отрасли (нескольких отраслей), конкретной организации, устанавливая коллективно-договорным способом более высокий уровень таких условий и гарантируя его средствами работодателей. Учитывая, что содержание социально-обеспечительных отношений в определенной степени может быть обусловлено трудовыми отношениями, правомерно выделять и такой способ формирования прав и обязанностей субъектов как договорный, который распространяется и на сферу социального обеспечения, если он касается работника. 52 Наряду с межотраслевыми приемами регулирования рассматриваемых отношений в методе права социального обеспечения присутствуют и способы воздействия на эти отношения, отражающие собственную специфику данной отрасли. Такая специфика обнаруживается, прежде всего, в характере оснований возникновения, изменения и прекращения социально-обеспечительных отношений. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками. К ним относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, производственная травма, профессиональное заболевание, старость, безработица, рождение человека и др. Особыми основаниями возникновения отношений законодатель признает материнство, отцовство и детство. Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения: с одной стороны, законодатель не наделил их равенством, а с другой – не ввел для них элементов подчиненности. Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется, что имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности – это в основном обязанности процедурного или процессуального характера (обратиться за получением того или иного вида социального обеспечения в установленном порядке, представить необходимые документы и т.п.). Обязывающие нормы адресуются другой стороне – органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязательства. Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права: граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим. 53 По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности родам рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако, это скорее исключение из общего правила. И, наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции: за правонарушения, допущенные гражданами как субъектами правоотношения, применяются санкции двух видов: правовостановительные и правограничивающие. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере. Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так работник может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности, если он нарушает режим, предписанный врачом, на весь период такого нарушения; гражданину, признанному безработным, который не выполняет обязанностей по своевременной явке в орган службы занятости, либо по направлению данного органа к работодателю, может быть уменьшен размер пособия по безработице или приостановлена его выплата. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину – субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций. Что касается санкций, применяемых к другому субъекту – органу, 54 предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по вине данного органа гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает когда гражданином недополучены денежные выплаты по системе социального обеспечения. Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: императивное регулирование отношений, одним из субъектов которых выступает государственный орган либо по его поручению иной компетентный орган, сочетающееся с коллективно-договорным регулированием отношений, возникающих на основе корпоративных соглашений; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; применение правовостанновительных и правограничивающих санкций. |