Учебник для бакалавров под редакцией Заслуженного юриста РФ
 Скачать 2.56 Mb.
|
|
§ 4. Отграничение права социального обеспечения от других отраслей права Любая отрасль права не замыкается на регулировании общественных отношений, входящих в ее предмет, так как в праве не может быть абсолютно изолированных друг от друга отраслей. Несмотря на многообразие общественных отношений, различные их группы находятся в тесной взаимосвязи и соотношении между собой. Право социального обеспечения, являясь составной частью единой системы российского права, в то же время имеет специфические особенности, 55 собственный предмет правового регулирования, что позволяет выявить ее взаимосвязи, соотношение и отграничение от других отраслей российского права. Взаимосвязь и соотношение права социального обеспечения наблюдается со многими отраслями российского права. Конституционное право регулирует комплекс общественных отношений, через которые обеспечиваются единство и стабильность общества как целостной системы, то есть основы конституционного строя, статус гражданина, федеративное устройство, система и порядок образования органов власти. Конституция РФ, являясь Основным законом, в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» 1 закрепляет права граждан в сфере социального обеспечения, в ст. ст. 71, 72 определяет порядок координации вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение. Нормы конституционного права, объект регулирования которых составляют общие принципы статуса личности 2 : воздействуют на общественные отношения в основном путем провозглашения, признания государством естественных, неотчуждаемых прав человека; входят в сферу взаимоотношений государства и личности; предполагают подключение многих отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений 1 . Эти положения являются гарантом дальнейшей конкретизации социальных прав граждан уже в нормах права социального обеспечения. Финансовое право регулирует общественные отношения, связанные со сбором, распределением и использованием денежных средств Российской 1 Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях (ст. 39); право на защиту от безработицы (ст. 37); материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38); право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно (ст. 41); малоимущим, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40). 2 Кутафин О.Е. Избранные труды: в 7 томах. Том 1. Предмет конституционного права: монография. – Москва: Проспект, 2011. С.82. 1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 24- 25. 56 Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Финансы (денежные средства) служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода и обслуживают многообразные потребности общества, в том числе и в сфере социальной деятельности государства 2 . Предоставление гражданам многообразных видов социального обеспечения, гарантированных в гл. 2 Конституции РФ, осуществляется через организационно-правовые формы социального обеспечения. Государство, предоставляя различные виды социального обеспечения, определяет источник их финансирования и, применяя нормы финансового права, финансирует расходы по предоставлению гражданам пенсий, пособий, социальных услуг как за счет внебюджетных финансово-кредитных учреждений (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязательного медицинского страхования РФ), так и за счет бюджетов всех уровней. Административное право регулирует отношения в сфере управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, в число которых входит деятельность по организации социальной защиты населения. Различные государственные органы и учреждения социальной защиты населения в пределах своей компетенции, исполняя положения, закрепленные в нормативно - правовых актах, предоставляют многообразные виды социального обеспечения гражданам. Таким образом, эти органы и учреждения непосредственно осуществляют реализацию социальной функции государства во взаимоотношениях с конкретным гражданином, имеющим право на социальное обеспечение. Право социального обеспечения может быть отграничено и от некоторых других отраслей права (трудового, гражданского, семейного, жилищного). Критерием для такого отграничения, как уже говорилось выше, является предмет правового регулирования той или иной отрасли. Трудовое право – это отрасль российского права, регулирующая трудовые отношения работников с работодателями и другие непосредственно с ними 2 Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 15-23. 57 связанные отношения, устанавливающая права и обязанности субъектов трудового права и ответственность за их нарушение 1 . Следовательно, в предмет трудового права входят трудовые и иные непосредственно связанные с ними общественные отношения. В рамках отношений по занятости и трудоустройству регулируются отношения граждан, нуждающихся в помощи со стороны государственных органов в подыскании подходящей работы и трудоустройстве, в получении новой профессии, специальности, квалификации, в повышении квалификации и переквалификации, тогда как в праве социального обеспечения регулируются отношения по поводу предоставления указанным гражданам социальных гарантий со стороны государства в виде материального обеспечения (пособия по безработице, стипендии, иных компенсационных выплат). Гражданин, вступая в трудовые отношения с работодателями всех организационно-правовых форм и форм собственности, включая работодателей – физических лиц, становится работником организации и подлежит обязательному социальному страхованию. Работодатель, в свою очередь, обязан застраховать работника и уплачивать страховые взносы в соответствующие фонды (Пенсионный фонд, Фонд обязательного социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования). При наступлении страховых случаев (нетрудоспособности, рождении ребенка, безработицы, достижении пенсионного возраста и др.), гражданин имеет право на соответствующее материальное обеспечение (пенсию, пособие и др.), предоставляемое по нормам права социального обеспечения. В процессе трудовой деятельности у работника формируется трудовой стаж, который имеет юридическое значение для приобретения права на пенсию или определенный размер пособия по нормам права социального обеспечения. Гражданское право регулирует имущественные и личные неимущественные отношений. Обязательства по оказанию услуг, являющиеся объектом гражданского права. В то же время предоставление социальных услуг 1 Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С.24. 58 может осуществляться также в той или иной форме социального обслуживания. Возникающие при этом общественные отношения также регулируются нормами права социального обеспечения. Социальные услуги (бесплатно или на условиях частичной оплаты) за счет средств общества предоставляются не всем гражданам, а только тем, которые прямо указаны в законе, с целью удовлетворения их специфических потребностей. Нормы гражданского права регулируют обязательства по страхованию в различных формах: обязательное; условно-обязательное и добровольное. Одним из видов страхования является дополнительное пенсионное страхование, которое осуществляется негосударственными пенсионными фондами в интересах любого лица, заключившего договор негосударственного пенсионного обеспечения, поэтому данные отношения нормами права социального обеспечения не регулируются. Предметом семейного права являются личные и имущественные отношения между гражданами, возникающие из брака, рождения детей и принятия детей на воспитание в условиях семьи (усыновление, приемная семья, опека, попечительство), тогда как предметом права социального обеспечения является комплекс общественных отношений (материального, процедурно- процессуального характера), возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения для удовлетворения потребностей специфических субъектов (пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми и др.). В рамках семейного права закреплены права и обязанности родителей и детей, в том числе усыновленных либо взятых в приемную семью. Право социального обеспечения, в свою очередь, регулирует отношения по поводу предоставления материального обеспечения семье (пенсий по случаю потери кормильца, страховых выплат в случае смерти кормильца в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, пособий в связи с рождением и воспитанием детей, на содержание приемного ребенка, субсидий и компенсаций социально значимых расходов семьи, социальных услуг и медицинской помощи). 59 В настоящее время наблюдается связь права социального обеспечения с жилищным правом, которую следует рассматривать через отношения, складывающиеся по поводу предоставления нуждающимся гражданам специализированных жилых помещений, а также жилищных субсидий. Нормы жилищного права закрепляют такой вид жилых помещений, как специализированные жилые помещения (дома системы социального обслуживания населения; дома для временного поселения вынужденных переселенцев, лиц, признанных беженцами и др.). В то время как в нормах права социального обеспечения определяется круг субъектов, имеющих право на проживание (постоянно или временно) в указанных помещениях. На современном этапе активно развиваются отношения по поводу предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Субсидии предоставляются в соответствии с нормами, закрепленными в Жилищном кодексе РФ, гражданам, признанным нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства. § 5. Система права социального обеспечения Объективными свойствами права как социального института являются системность 1 и структурность 2 , изучение которых позволяет осуществлять упорядочение, систематизацию правовых норм в рамках отрасли права, а также законодательства. 1 В философской и юридической литературе под системой понимается комплекс взаимосвязанных элементов, образующих структурно упорядоченное целостное единство и характеризующееся следующими признаками: 1) компоненты системы (ее подсистем) находятся в объединенном, целостно-системном состоянии; 2) система образует единство в результате структурной упорядоченности ее компонентов (подсистем), определяющей их функциональную зависимость и взаимодействие; 3) объединение правовых компонентов (подсистем) в структурно упорядоченное единство обусловливает наличие у системы в целом свойства относительной самостоятельности (обладает способностью существенно видоизменять составляющие ее компоненты (подсистемы); создавать новые компоненты (подсистемы) в пределах своего единства; может выступать в виде компонента (подсистемы) другой, более объемной системы и др.); 4) структурная упорядоченность придает системе относительную устойчивость, в пределах которой допустимы изменения свойств ее компонентов (подсистем) и их связей; 5) относительная самостоятельность правовой системы обусловливает относительную самостоятельность, автономность ее функционирования, степень которой определяет уровень данной системы. См.: Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 1. С. 176. 2 Право, являясь системой, имеет свою структуру, то есть особый способ внутренней взаимосвязи элементов в системе. См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 274, 300; Алексеев С. С. Право: азбука- теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 44. 60 Система права – строение национального права, заключающееся в разделении единых по назначению в обществе внутренне согласованных норм на отдельные части, называемые нормой права, правовым институтом, субинститутом, отраслью и подотрасль права. Предмет и метод правового регулирования являются теми инструментами, без которых невозможно провести анализ ни одного структурного элемента системы права, поскольку эти элементы действуют во взаимосвязи и дополняют друг друга. В зависимости от круга общественных отношений, на который направлено воздействие, нормы права располагаются по правовым институтам. Правовой институт – это определенная совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы. Между институтами внутри отрасли могут существовать отношения субординации, соподчинения, а определенные части крупного института нередко образуют самостоятельные подразделения, которые называются подинститутами. Структурным элементом более высокого порядка в системе права является отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом определенный комплекс общественных отношений. В составе некоторых наиболее обширных и сложных отраслей права могут выделяться подотрасли права. Система отрасли права социального обеспечения – это организованная определенным образом совокупность правовых норм, сгруппированных в институты, которые регулируют общественные отношения по поводу того или иного вида обеспечения. Впервые к научному обоснованию расположения правовых норм в системе отрасли права социального обеспечения обратился В. С. Андреев, который предложил все нормы права социального обеспечения по содержанию разделить 61 на общие и специальные и рассматривать данную отрасль как состоящую из двух частей: общей и особенной 1 Общие нормы оказывают свое регулятивное воздействие на все общественные отношения, входящие в предмет права социального обеспечения, а специальные нормы, регламентируют основания, порядок и размеры предоставления гражданам различных видов социального обеспечения и, в свою очередь, образуют особенную часть отрасли. Содержание основного института составляют правовые нормы, закрепляющие право на социальное обеспечение как одно из основных социально-экономических прав человека, виды обеспечения и нормы-принципы отрасли права социального обеспечения, которые в настоящее время находят свое «внешнее» закрепление в международных актах. В то же время анализ Конституции РФ не дает четкого ответа на вопрос, как должна функционировать система социального обеспечения. До тех пор, пока в Российской Федерации не будет принят кодифицированный акт, закрепляющий нормы об общественных отношениях, входящих в предмет отрасли, целях и задачах, о разграничении компетенции РФ, ее субъектов по правовому регулированию социального обеспечения, о способах и формах защиты прав и интересов в сфере социального обеспечения, говорить о наличии основного института в структуре Общей части отрасли преждевременно. Институт правосубъектности включает в себя «комплекс нормативных предписаний, регламентирующий главный элемент юридического положения субъектов, их правового статуса» 2 . Правосубъектность закрепляет круг субъектов социально-обеспечительных отношений, т.е. лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей. Институт оснований, влекущих возникновение прав и обязанностей на социальное обеспечение, отражает социальную направленность возникающих 1 Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР (Советское право социального обеспечения): курс лекций, темы I-VIII. М., 1969. С. 27. 2 Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 168. 62 правоотношений. Социальные риски являются именно такими основаниями, поскольку «угрожают практически всем категориям населения и потому выступают как основания для социальной защиты населения» 1 и оказывают непосредственное влияние на возникновение материальных отношений (как страховых, так и не страховых) в праве социального обеспечения. Особенная часть отрасли права социального обеспечения строится по институтам, которые отличаются своим многообразием. В. С. Андреев отмечал, что «правовым институтом Особенной части права социального обеспечения называется группа правовых норм, регулирующая отдельные виды пенсионных отношений или виды других отношений, являющихся предметом этой отрасли права» 2 , то есть, основанием для такой классификации являются виды предоставляемого обеспечения, обслуживания и услуг. Проблема расположения правовых норм в том или ином институте Особенной части отрасли всегда была в поле зрения ученых. Предлагались различные критерии такого распределения. Одни ученые (В. С. Андреев, В. Ш. Шайхатдинов, М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова, Е. Е. Мачульская) за основу принимают предмет правового регулирования и виды обеспечения, другие (А.Д. Зайкин) допускают возможность, рассматривать в качестве критерия самих субъектов социально-обеспечительных отношений, третьи (М. В. Филиппова) обращают внимание на организационно-правовые формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение). Несмотря на наличие различных подходов, все же большинство ученых склоняется к тому, что основным критерием при формировании институтов Особенной части отрасли остается предмет правового регулирования и виды обеспечения. Общеизвестно, что одним из центральных институтов особенной части является институт пенсионного обеспечения, «внешняя» форма которого 1 Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования: Монография. – Омск: Омский госуниверситет, 2003. С.18. 2 Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М.: Юрид. лит-ра, 1971. С. 26. 63 закреплена в различных нормативных правовых актах. Учитывая, что нормы, регулирующие пенсионное обеспечение граждан, достаточно многочисленны и разнообразны по содержанию, они группируются в целый ряд подинститутов. В зависимости от специфики события, с которым связано предоставление пенсионного обеспечения, нормы дифференцированы по видам пенсий. Таким образом, институт пенсионного обеспечения является комплексным, состоящим из относительно самостоятельных предметных регулятивных институтов, нормы которых регулируют конкретные виды пенсионных отношений по поводу пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий. Кроме того, элементами данного комплексного института являются также институты функционального значения, регулирующие порядок назначения, исчисления, перерасчета, индексации, валоризации всех видов пенсий. Самостоятельным комплексным институтом Особенной части отрасли является институт социальных пособий, который получил свое «внешнее» выражение в целом ряде нормативных правовых актов. Предоставление гражданам социальных пособий осуществляется из нескольких финансовых источников различными органами (в том числе и работодателем). Правовые нормы, регулирующие предоставление гражданам того или иного вида пособия, образуют устойчивые, относительно замкнутые совокупности норм, находящихся в одной плоскости и имеющие своей целью компенсировать в денежной форме полностью или частично утраченный заработок, либо оказать материальную поддержку в связи с наступлением какого-либо социального риска. Именно поэтому структура комплексного института социальных пособий состоит из простых регулятивных, предметных институтов, нормы которых регулируют соответствующий вид отношений, обусловленный конкретным видом пособия. Это – институты пособий: по безработице; по временной нетрудоспособности; по беременности и родам; при рождении ребенка; институт пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; пособия на ребенка военнослужащего, 64 проходящего военную службу по призыву; пособия на ребенка до достижения им возраста 16 лет (учащимся – 18 лет); пособия на погребение и др. Особое место в структуре Особенной части занимают правовые нормы, регулирующие трудовой стаж. Их специфика заключается в том, что они не сосредоточены в каком-то одном нормативном правовом акте, а содержатся в нескольких нормативных правовых актах и располагаются либо в самостоятельном структурном подразделении акта (в главе), либо непосредственно в одной из статей. Эти нормы регулируют отдельные элементы тех видов отношений, в юридических составах которых содержится в качестве самостоятельного юридического факта условие о трудовом стаже (например, в пенсионных отношениях, в отношениях по предоставлению пособия по временной нетрудоспособности, в котором право на определенный его размер обусловлен продолжительностью трудового стажа, и др.). Иными словами, в Особенной части отрасли сформировалась стойкая правовая общность, объединяющая правовые нормы в самостоятельный институт трудового стажа. Этот институт является функциональным, поскольку по сравнению с другими предметными институтами его основной функцией является «сквозное» регулирование отдельного элемента в юридическом составе, с которым связано либо само возникновение социально-обеспечительного отношения, либо его содержание. Следующий институт Особенной части – институт обеспечения пострадавших от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний, содержание которого составляют правовые нормы, устанавливающие круг лиц, подлежащих данному виду обеспечения, виды обеспечения, размер страховых выплат, а также права и обязанности субъектов страхования. Данный институт является простым, предметным регулятивным, обеспечивающим цельное и относительно законченное регулирование общественных отношений. Комплексный институт медицинской помощи и лечения также является структурным элементом особенной части отрасли. Он получил свое «внешнее» 65 выражение в различных нормативных правовых актах. В составе данного института в зависимости от правовых норм, регулирующих предоставление отдельных видов оказываемой медицинской помощи, сформировались простые регулятивные институты: институт первичной медико-санитарной помощи, институт скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, институт специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной; институт медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально-значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих; институт паллиативной медицинской помощи и институт медицинской помощи гражданам, страдающим редкими (орфанными) заболеваниями. Особое место в структуре данного института занимают нормы, регулирующие порядок предоставления гражданам санаторно-курортного лечения, они образуют простой предметный регулятивный институт. Каждый из перечисленных выше институтов обладает относительно замкнутым комплексом норм, но вместе с тем эти нормы характеризуются устойчивыми закономерными связями, выраженными в общих предписаниях основных принципов охраны здоровья граждан. Правовые нормы, регулирующие порядок предоставления лекарственной помощи, дифференцированы в зависимости от субъектов и специфики события, в связи с которым такая помощь предоставляется. Такими событиями могут быть заболевания, непосредственно закрепленные в правовых нормах. Вместе с тем они интегрированы в такую юридическую конструкцию, которая отражает их общие черты, связанные с обеспечением граждан определенным видом медицинской помощи. Поэтому правовые нормы, регулирующие порядок предоставления бесплатной или со скидкой лекарственной помощи не образуют самостоятельного института лекарственной помощи в структуре комплексного института медицинской помощи и лечения. Достаточно сложным комплексным институтом Особенной части считается институт социального обслуживания. В структуру комплексного 66 института социального обслуживания входят взаимосвязанные группы норм, регулирующие неоднородные отношения разных видов по «натуральному» обеспечению в зависимости от субъектов-получателей. В составе указанного института имеются простые, предметные, регулятивные институты, нормы которых регулируют отдельные виды социального обслуживания: стационарное обслуживание; полустационарное обслуживания; социальная помощь на дому; социальная и консультативная помощь; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; протезно-ортопедическая помощь; социальное обслуживание детей. Каждый из перечисленных простых институтов имеет свою структуру, в которой в значительной части нормы обособлены друг от друга. Выделяются группы норм, устанавливающие: круг субъектов; объем предоставляемого «натурального» обеспечения по каждому из видов социального обслуживания; условия предоставления «натурального» обеспечения (бесплатно, с частичной оплатой или за полную стоимость). В структуру Особенной части отрасли права социального обеспечения, помимо институтов, регулирующих сложный комплекс материальных общественных отношений, традиционно включаются специализированные процедурно-процессуальные институты, правовые нормы которых регулируют отношения: по поводу установления юридических фактов, по поводу разрешения жалоб и споров. Процедурные отношения всегда обеспечивают функционирование материальных социально-обеспечительных отношений. Институт установления юридических фактов включает нормы, регулирующие процедуру деятельности компетентных органов по выявлению обстоятельств, влияющих на возникновение права граждан на различные виды социального обеспечения. Это нормы - о факте временной или постоянной нетрудоспособности, малообеспеченности и др. Процессуальные отношения всегда возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина с жалобой или спором на действия соответствующего органа (должностного лица). Спецификой 67 процессуальных отношений является то, что они регулируются нормами не только права социального обеспечения, но и нормами гражданского процессуального и административного права и являются следствием существования как процедурного, так и материального отношения. В связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, нормами статьи 46 которой было закреплено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, поэтому не только существенно сократилось количество обращений граждан с жалобами или спорами на действия соответствующего органа (должностного лица) в вышестоящий орган, но и в самих социально-обеспечительных нормативных правовых актах появились нормы, закрепляющие право гражданина в случае спора по вопросам, возникающим из социально-обеспечительных правоотношений, обращаться непосредственно в суд. Анализ норм по защите нарушенных прав показывает, что в настоящее время нет объективных предпосылок для формирования особого единого способа защиты нарушенных социально-обеспечительных прав, отличного от того, который установлен Конституцией РФ. Однако в научных целях все правовые способы защиты, используемые гражданами при реализации права на социальное обеспечение необходимо рассматривать, но не в системе отрасли, а в рамках системы науки и учебной дисциплины права социального обеспечения 1 Проблемы структурирования системы отрасли права социального обеспечения постоянно являются предметом научных дискуссий, поскольку законодателем так и не решена проблема кодификации данной отрасли права 2 Именно принятие кодифицированного акта могло послужить оптимальной формой для «внешнего» выражения структуры Общей и Особенной части отрасли. Так, например, продолжает оставаться дискуссионной проблема 1 См. об этом: Ерофеева О. В. Защита прав граждан на пенсионное обеспечение: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19–20. 2 См.: Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: монография/ Ю.В. Васильева; Перм. гос. ун-т. – Пермь, 2009. 68 наличия института юридической ответственности и отнесения норм о ней к Общей или Особенной части отрасли 3 . Полагаем, что постановка данных вопросов является несколько преждевременной. Однако это вовсе не означает, что отношения по юридической ответственности нельзя рассматривать в научных целях в рамках системы науки и учебной дисциплины права социального обеспечения в структуре Общей части права социального обеспечения. Любое общество не стоит на месте, оно постоянно развивается, вместе с ним развиваются и общественные отношения в той или иной сфере социальной жизни. В постсоветский период активное развитие получили общественные отношения по поводу предоставления государственной социальной помощи гражданам, различных видов субсидий, компенсационных выплат, материнского (семейного) капитала. Правовые нормы, их закрепляющие, образуют соответствующие предметные регулятивные институты, которые обеспечивают цельное, относительно законченное регулирование общественных отношений по поводу предоставления определенного вида социальной помощи в случае нуждаемости граждан, тем самым, гарантируя право на достойные условия жизни как им самим, так и членам их семьи, а отраслевые принципы социального обеспечения отражают сущность и пронизывают содержание этих институтов. Кроме того, указанные правовые нормы обладают едиными признаками: 1) обеспечение граждан дополнительными видами социального обеспечения, гарантированными Конституцией РФ (ст. 39); 2) нормы, регулирующие отношения по каждому из видов обеспечения, закрепляют в качестве источника финансирования средства бюджета; 3) виды обеспечения предоставляются гражданам вне зависимости от их трудового вклада, то есть каждому как члену общества; 4) на безвозмездной и безвозвратной основе для строго установленных целей (при возмещении гражданам последствий социальных рисков или по 3 См. об этом: Маслов С. С. Понятие и виды юридической ответственности субъектов правоотношений по социальному обеспечению: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 34; Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1986. С. 134–135. См. также: Право социального обеспечения: учебник для бакалавров / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. М.: Изд-во Юрайт, 2012. С. 65. 69 выравниванию материального положения нуждающихся граждан с остальными членами общества). Дифференциация правовых институтов по видам обеспечения вызывает необходимость встречного процесса – интеграции нормативного материала, одним из проявлений которой является тенденция формирования отраслевых комплексных институтов, выражающих известное удвоение нормативного материала. Поэтому полагаем возможным говорить о наличии объективных предпосылок для формирования в структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения нового комплексного института субсидий, компенсационных выплат и иных видов социальной помощи 1 От системы отрасли следует отличать систему социально-обеспечительного законодательства. Система права, являясь правовой категорией, служит для выражения подразделений, связей и единства правовых норм, их внутренних взаимозависимостей и системы в целом, являясь системой содержания права. Система законодательства, также являясь правовой категорией, представляет собой совокупность нормативных правовых актов – (форм) источников права и служит внешней формой выражения права. Для системы законодательства характерна своя собственная структура, элементами которой являются: нормативный акт (минимальный компонент), институты законодательства (в том числе комплексные), подотрасли и отрасли законодательства (в том числе и комплексные), отраслевые и комплексные нормативные массивы. Социально - обеспечительное законодательство – это не просто совокупность нормативных правовых актов, а их дифференцированная система, которая основана на принципах субординации и скоординированности ее структурных элементов. Субординация всех структурных элементов, входящих в систему законодательства, проявляется, в иерархическом (вертикальном) 1 Здесь следует уточнить, почему в названии института необходимо использовать термин «иные виды социальной помощи». Во-первых, в настоящее время данный институт находится на стадии формирования, нет четкого представления о его структуре. Во-вторых, в процессе развития общественных отношений велика вероятность того, что в дальнейшем могут быть приняты нормативные правовые акты, закрепляющие нормы о различных видах социальной помощи, поэтому термин «иные виды социальной помощи» позволяет оставлять открытым для содержательного наполнения данный комплексный институт. 70 расположении нормативных актов, тогда как скоординированность, наиболее очевидна при рассмотрении элементов законодательства через призму его отраслевой (горизонтальной) структуры. В настоящее время российское социально-обеспечительное законодательство представляет собой иерархическую (вертикальную) систему, состоящую из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Отраслевая (горизонтальная) плоскость социально-обеспечительного законодательства является наиболее близкой к структуре отрасли права социального обеспечения, поскольку общеизвестно, что соотношение системы права и системы законодательства проявляется как соотношение содержания и формы. Системообразующим фактором структурирования социально- обеспечитального законодательства при рассмотрении его в этой плоскости являются предмет правового регулирования и сфера публичных интересов государства в обеспечении материальными благами нуждающихся граждан. К сожалению, отсутствие кодифицированного нормативного правового акта не позволяет говорить о существовании общей части в структуре системы социально-обеспечительного законодательства. Тем не менее, определенные предпосылки для ее формирования все же имеются. Так, федеральный закон от 16 июля 1999 г. (ред. 28.12.2013) «Об основах обязательного социального страхования» 1 отчетливо показывает, что федеральное социально- обеспечительное законодательство должно развиваться в рамках двух самостоятельных систем: социально - страхового и государственного социального обеспечения. В связи с этим перед законодателем будет стоять задача не столько продолжать принимать множество различных нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов) в сфере социального обеспечения, сколько пересматривать уже принятые акты в целях подготовки законодательства к его кодификации. Институты социально-обеспечительного законодательства формируются по предметному признаку, то есть объединяют нормативные предписания, которые 1 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686. 71 регулируют определенный вид социально-обеспечительных отношений (институты пенсий, социального обслуживания и др.) или регулируют отношения, производные от социально-обеспечительных (институты трудового стажа, установления юридических фактов, по разрешению жалоб и споров). В отраслевой (горизонтальной) структуре системы социально-обеспечительного законодательства в соответствии с существующими институтами особенной части отрасли права социального обеспечения можно также выделить самостоятельные институты законодательства. Структуру особенной части социально – обеспечительного законодательства можно представить следующим образом. Во- первых, это комплексные (межотраслевые) институты законодательства – о пенсиях; социальных пособиях; об обеспечении пострадавших в порядке обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; о социальном обслуживании; о субсидиях, компенсационных выплатах и иных видах социальной помощи; о мерах социальной поддержки (льготах). Во - вторых, в этой структуре сформировался комплексный (межотраслевой) институт законодательства о медицинской помощи и лечении, закрепляющий регулирование соответствующих отношений, который одновременно может рассматриваться в качестве структурного элемента комплексного отраслевого образования законодательства сферы здравоохранения в структуре системы российского законодательства в целом. В отличие от особенной части отрасли права социального обеспечения, особенная часть социально-обеспечительного законодательства не содержит самостоятельных институтов законодательства – о трудовом стаже; об установлении юридических фактов. Хотя отраслевые функциональные институты и получили свое «внешнее» оформление в отдельных статьях или даже нормативных правовых актах, однако эти акты не образуют самостоятельных институтов социально-обеспечительного законодательства. 72 § 6. Право социального обеспечения как научная и учебная дисциплина Право социального обеспечения как наука представляет собой систему научных знаний, правовых взглядов, идей о комплексе явлений, имеющих место в социальной сфере общества. В.С. Андреев, обращаясь к проблеме систематизации научных знаний о праве социального обеспечения, заметил, что система этой науки строится с учетом системы отрасли. 1 Применяя методы научного познания, наука права социального обеспечения познает истоки своего зарождения, этапы становления, прогнозирует, опираясь на накопленные знания и информацию, направления дальнейшего своего развития. Право социального обеспечения как наука в качестве основного элемента систематизации научного познания социально-обеспечительных отношений выделяет предмет науки. При исследовании предмета науки происходит формирование собственного понятийного аппарата (понятий, категорий, гипотез, концепций, принципов, теорий, доктрин), который позволяет, применяя системный метод научного познания, расположить знания об объектах правовой действительности в определенной логической последовательности. Эти знания формируются на основе анализа правоприменительной практики, зарубежного опыта, истории развития социально-обеспечительного законодательства. Таким образом, предмет науки определяет, какие знания о данной отрасли права образуют объект его изучения, тогда как научная дисциплина приводит эти знания в систему для удобства пользования ими. Система научной дисциплины по числу подразделений шире и богаче, чем система отрасли права 1 ; превращая разрозненный материал в логически единый и целый, она воздействует на систему норм права; определяет содержание учебной 1 Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР (Советское право социального обеспечения). Курс лекций, темы I – VIII, М.., 1969. – С. 28. 1 Система отрасли права приводит в порядок и распределяет по правовым институтам только социально- обеспечительные нормы, а система научной дисциплины включает в свой состав не только знания о социально- обеспечительных нормах, входящих в соответствующие правовые институты, но также знания о понятийном аппарате. 73 дисциплины «Право социального обеспечения». Право социального обеспечения как научная дисциплина состоит из общей, особенной и специальной частей. В общей части рассматриваются понятие социального обеспечения, как определенного социально-экономического явления, присущего всем странам, независимо от их общественно-экономического строя; раскрывается состояние российской системы социального обеспечения на современном этапе; анализируются формы социального обеспечения; исследуется понятие отрасли, ее предмета, метода, системы, принципов правового регулирования, рассматриваются учения о правоотношениях в сфере социального обеспечения и его источниках; используя исторический подход, научная дисциплина исследует этапы становления права социального обеспечения, обосновывает перспективы его дальнейшего развития. В особенной части научной дисциплины знания распределены по определенным главам, поскольку они являются результатом научного анализа норм соответствующих институтов Особенной части отрасли. В специальной части рассматривается международно- правовое регулирование в сфере социального обеспечения, исследуется законодательство о социальном обеспечении в зарубежных странах. В данной отраслевой науке до сегодняшнего сохраняются «белые» пятна и спорные положения, негативно влияющие на развитие знаний о ней. Так, остается на стадии формирования общая часть отрасли, не кодифицировано социально-обеспечительное законодательство, идет спонтанно-стихийное «размножение» теорий о «новых» отраслях права (социальное право, медицинское право) и подотраслях (пенсионное право, обязательное социально- страховое право), неоправданное появление которых наносит ощутимый вред не только науке права социального обеспечения, но и всему российскому правоведению и юридической практике. Нужно понимать, что в настоящее время, достаточно активно развиваются научные подотрасли 1 права социального 1 Подсистемой отраслевой правовой науки является научная подотрасль, перед которой стоят свои собственные задачи. Их решение возможно: 1) с помощью формально-юридического метода исследования (вычленение из предмета науки отдельных институтов, образующих подотрасль); 2) построения и обоснования теоретических 74 обеспечения, такие как «Пенсионное право» 1 , «Обязательное социальное страхование», «Государственное социальное обеспечение» 2 , а «Социальное право» и «Медицинское право» являются межотраслевыми (надотраслевыми) научными дисциплинами, то есть системами более высокого порядка и входят в структурными элементами в строение системы науки «Теория прав человека» 3 Право социального обеспечения как учебная дисциплина - это система обобщенных сведений о праве социального обеспечения как отрасли права, социально-обеспечительном законодательстве и практике его применения, а также о самой науке. Соответственно, предметом изучения учебной дисциплины являются знания о социальном обеспечении, а также основы правового регулирования материальных и тесно связанных с ними процедурных и процессуальных отношений. Наука и учебная дисциплина по своему содержанию, целям и задачам не являются тождественными, но в тоже время взаимно не исключают друг друга. Первичной по отношению к учебной дисциплине «Право социального обеспечения» всегда является наука права социального обеспечения, поскольку соотношение учебной дисциплины с содержанием науки объективно можно определить как часть и целое. Основной задачей учебной дисциплины является передача студентам (слушателям) знаний с использованием разнообразных методических приемов, обеспечивающих их усвоение, навыки практического конструкций; 3) научно-практического комментирования соответствующего законодательства с целью выработки предложений по совершенствованию его системы и содержания. 1 В научной подотрасли «Пенсионное право» сформулирована одна общая с научной дисциплиной «Право социального обеспечения» идея, выделен предмет правового регулирования, правовые характеристики субъектов отношений, возникающих в связи с обеспечением их пенсиями, процедурно-процессуальные правила обращения за пенсиями, высказаны правовые позиции высших судебных органов по соответствующему кругу правоприменительных вопросов. 2 «Государственное социальное обеспечение» является подсистемой научной дисциплины «Право социального обеспечения», поскольку входит в нее самостоятельным структурным образованием. Руководствуясь отраслевыми идеями (принципами) всеобщности социального обеспечения и предоставления социального обеспечения каждому члену общества без какой-либо связи его с трудовой деятельностью, из нормативного массива без труда можно выделить ту часть норм, с помощью которых государство, выполняя свои обязательства, предоставляет гражданам материальное обеспечение. 3 Теория прав человека как наука призвана изучать природу и сущность этого явления, его генезис, социальные, философские, политические, этические, религиозные предпосылки, в контекст которых включается данный феномен. Важнейшее место в науке о правах человека отводится исследованию взаимодействия прав человека и государства. См.: Права человека: Учебник для вузов/ Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. - С. 3. 75 применения и дальнейшего творческого развития. Структура учебной дисциплины «Право социального обеспечения» делится на общую и особенную части. В общей части рассматриваются темы, которые содержат основные положения учебного курса - это темы о понятии социального обеспечения как экономической и правовой категории, его функциях, об организационно-правовых формах социального обеспечения, о предмете, методе, системе права социального обеспечения, его источников, основных принципах правового регулирования, особенностях правоотношений. С познания функционального института трудового стажа начинается изучение особенной части учебного курса. Этот институт имеет «сквозное» значение при изучении отраслевых предметных институтов: пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности. За институтом трудового стажа последовательно изучаются все предметные институты особенной части данной отрасли. Содержание функциональных институтов отрасли (по установлению юридических фактов; по поводу реализации гражданином права на тот или иной вид социального обеспечения) раскрывается в контексте изучения того или иного предметного отраслевого института. Исследование проблем защиты права граждан на пенсионное обеспечение выделено в самостоятельный параграф в главе, посвященной изучению процедурно-процессуальных отношений пенсионной системы. Правовое регулирование социального обеспечения неразрывно связано с иными сферами общественной жизни и прежде всего с экономикой, демографией, социологией и др. Поэтому при раскрытии содержания правовых институтов особенной части учебной дисциплины и практики применения социально-обеспечительного законодательства, необходимо обращаться к истокам появления соответствующего законодательства, к оценке эффективности его применения, и перспективам дальнейшего его развития. 76 Контрольные вопросы: 1. Раскройте понятие права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права. 2. Дайте классификацию общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. 3. Покажите специфику метода права социального обеспечения как отрасли права. 4. Как взаимодействует право социального обеспечения с конституционным, финансовым, административным и муниципальным правом? 5. На основании каких критериев происходит отграничение права социального обеспечения от трудового, гражданского, семейного и жилищного права? 6. Как соотносится система отрасли права с системой социально- обеспечительного законодательства? 7. Из каких структурных элементов состоит система отрасли права? 8. Какие элементы образуют систему социально-обеспечительного законодательства? 9. Покажите соотношение права социального обеспечения как научной и учебной дисциплин. |