Международное право. Особенная часть_Лукашук И.И_Учебник_2005 3-е изд -517с. Международное право. Особенная часть_Лукашук И.И_Учебник_2005 3-. Учебник для студентов юридических факультетов и вузов издание третье, переработанное и дополненное И. И. Лукашук
 Скачать 2.66 Mb.
|
|
§ 5. Миротворческие операции ООН Важным инструментом поддержания мира становятся миротворческие операции ООН. Их деятельность регулируется принятой на основе Устава ООН серией резолюций Генеральной Ассамблеи, которая регулярно рассматривает вопрос о миротворческих операциях. Необходимость такого рода регулирования определяется двумя моментами. Во-первых, миротворческие операции приобрели значительный размах. Во-вторых, они прямо не предусмотрены Уставом ООН, а вытекают из его общих целей и принципов. Как мы знаем, Совет Безопасности вправе применять вооруженные силы для осуществления своих решений об устранении угрозы миру или любого его нарушения. Речь идет о военном принуждении. Оно может выражаться в участии в сражениях, в силовом разделении воюющих сторон и т.п. Соответствующим положениям Устава ООН принадлежит важная превентивная роль. Однако на практике они не применялись. Юридически к ним нельзя отнести и в принципе поддержанные ООН операции США и их союзников против Ирака (1990 - 1991 гг.). В отличие от этого миротворчество означает операции вооруженных сил без применения оружия, за исключением случаев самообороны, осуществляемые с согласия основных воюющих сторон и предназначенные для наблюдения за соблюдением соглашения о перемирии. Цель - поддержка дипломатических усилий во имя достижения политического урегулирования спора. Миротворческие силы ООН характеризуются следующими чертами: - их персонал предоставляется и оснащается государствами-членами; - миротворческие силы применяются по решению Совета Безопасности и в рамках этого решения; - миротворческие силы действуют под флагом ООН; - миротворческие силы используются при наличии желания сторон в конфликте его прекратить; - миротворческие силы подчиняются Генеральному секретарю ООН. Миротворческие силы были применены уже в 1948 г. По решению Совета Безопасности на разные участки границы еврейского государства были направлены группы наблюдателей для контроля за перемирием, предписанным решением Совета Безопасности. Эти группы в количестве 217 военных наблюдателей действуют и поныне. В 1964 г. после возникновения военного конфликта между греческой и турецкой общинами Кипра Совет Безопасности принимает решение о направлении на остров миротворческих сил ООН с мандатом прекратить военные действия и восстановить порядок. Они до сих пор выполняют свою миссию на основе регулярно принимаемых Советом Безопасности решений. В их составе 1171 военнослужащий и персонал обеспечения, а также 35 полицейских. Как видим, эти операции существенно отличаются от миссии наблюдателей. В последующие годы ООН направляет свои миротворческие миссии во многие страны. В частности, с 1993 г. такая миссия действует в Грузии (абхазский конфликт), а с 1994 г. - в Таджикистане. Наиболее крупная миротворческая операция была предпринята на территории бывшей Югославии в связи со вспыхнувшим там межнациональным конфликтом. После ряда обращений к воюющим сторонам Совет Безопасности принимает решение о направлении Сил защиты ООН. Эти силы сыграли немаловажную роль в прекращении конфликта. Основной контингент составляли вооруженные силы НАТО, действовавшие по мандату ООН. Принимали участие и российские контингенты. В состав Сил защиты входили 381300 военных и персонала обеспечения, 680 военных наблюдателей, 727 полицейских, 1870 лиц гражданского персонала. Особо выделим операции ООН в Сомали, поскольку здесь имел место конфликт немеждународного характера. В 1991 г. в этой стране вспыхнула война между различными племенами, страна была повергнута в хаос, половина населения умирала от голода, 300 тыс. погибли, около 1 млн. стали беженцами. Гуманитарную помощь ООН насильственно захватывали воюющие стороны, и она не доходила до мирного населения. Начиная с 1992 г. Совет Безопасности принял ряд резолюций о направлении в Сомали миротворческих сил и о расширении их полномочий. На заключительном этапе они состояли примерно из 15 тыс. военных и полицейских и 2,5 тыс. лиц гражданского персонала. Эти силы участвовали в разработке документов об урегулировании, применяли военную силу для подавления мятежников, обеспечивали распределение гуманитарной помощи. Из сказанного следует, что миротворческие силы ООН играют важную роль в урегулировании локальных конфликтов на религиозной, этнической почве, ставящих под угрозу мир и целостность государств. Растет значение ООН в урегулировании конфликтов немеждународного характера, что представляет новое направление в ее деятельности. Проблема миротворчества ООН имеет немало нерешенных вопросов. Несмотря на призывы Генеральной Ассамблеи к тому, чтобы все члены принимали участие в финансировании, дела в этой области обстоят неудовлетворительно. Задолженность США измеряется сотнями миллионов долларов. В результате ООН приходится сокращать свои операции. В 1995 г. примерно 60-тысячный персонал действовал в 17 миротворческих миссиях ООН. Расходы составляли 3,5 млрд. долл. В 1996 г. ООН использовала всего 26 тыс. человек. Расходы составили 1,6 млрд. долл. В ряде случаев ООН оказалась не в состоянии применить миротворческие силы. В результате не были предотвращены жертвы, измеряющиеся сотнями тысяч жизней. В качестве одного из выходов резолюции Генеральной Ассамблеи указывают на необходимость сотрудничества с региональными организациями. Теперь обратимся к ранее упомянутым резолюциям Генеральной Ассамблеи. В них отмечается, что миротворческая деятельность ООН, призванная привести стороны в конфликте к соглашению, является важной функцией Организации. Она содействует политическому урегулированию, но не подменяет его. Это принципиальное положение, которое относится к компетенции всех органов ООН. Подчеркивая главную ответственность Совета Безопасности за поддержание мира, резолюции вместе с тем утверждают, что Устав ООН наделил также "Генеральную Ассамблею функциями и полномочиями в этой области и что... Ассамблея, в частности, может рекомендовать согласно соответствующим статьям IV главы Устава принципы и направления проведения миротворческих операций" (Резолюция 49/37 от 9 декабря 1994 г.). В 1994 г. Генеральная Ассамблея одобрила проект Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала <*>. Необходимость такой конвенции определяется крупными жертвами, которые несут миротворческие силы. За 45 лет потери наблюдателей в Израиле составили 39 человек. За два года число жертв сил ООН в Сомали превысило 130 человек. -------------------------------- <*> Конвенция принята в г. Нью-Йорке 9 декабря 1994 г., вступила в силу 15 января 1999 г., Россия ратифицировала Конвенцию, которая вступила в силу для нее 25 июля 2001 г. К персоналу ООН отнесены лица, направленные Генеральным секретарем в качестве членов военных, полицейских или гражданских контингентов, участвующих в операциях ООН. Под операциями ООН понимаются операции, предпринятые компетентным органом ООН в соответствии с Уставом и осуществляемые под руководством и контролем Организации, в двух случаях. Во-первых, когда они осуществляются в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности или, во-вторых, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея заявили, что есть существенная угроза безопасности персонала, участвующего в операции. В последнем случае имеются в виду операции гуманитарного, а не военного характера. Конвенция приводит различие между миротворческими операциями и операциями, представляющими принудительные действия в соответствии с гл. VII Устава. Она не применяется к персоналу, вовлеченному в военные действия против организованных вооруженных сил, к которому применяется международное гуманитарное право. Однако это вовсе не означает, что миротворческий персонал изъят из-под действия этого права. В Конвенции оговорено, что ничто в ней не затрагивает применимости международного гуманитарного права к персоналу ООН, занятому в ее операциях, или обязанности этого персонала уважать это право (ст. 20). Персонал ООН обязан уважать законы и постановления страны пребывания и страны транзита; воздерживаться от действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером их обязанностей. Персонал ООН, его оборудование и помещения не могут быть объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению их мандата. Государства обязаны установить уголовную ответственность за действия против персонала ООН. Государство, на территории которого окажется лицо, подозреваемое в совершении соответствующих преступлений, должно принять законодательные меры, обеспечивающие его преследование либо выдачу. Предоставившее свой персонал государство может его отозвать. Пострадавший в ходе операции ООН персонал имеет право на компенсацию понесенных потерь. В России в 1995 г. был принят Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <*>. Согласно этому Закону участие Российской Федерации в миротворческой деятельности осуществляется в рамках мер, принимаемых Советом Безопасности ООН, региональными организациями, либо на основании двусторонних и многосторонних договоров. Что же касается международных принудительных действий с использованием вооруженных сил, то они осуществляются по решению Совета Безопасности ООН (ст. 2). -------------------------------- <*> РГ. 1995. 30 июня. Решение о направлении за пределы территории РФ Вооруженных Сил для участия как в миротворческой деятельности, так и в принудительных действиях принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Отмечается нечеткость формулировки ст. 10 о принудительных действиях, которая может быть истолкована таким образом, будто подобные действия могут предприниматься не только по решению Совета Безопасности, но и в соответствии с ратифицированным договором и даже "в соответствии с федеральным законом". Думается, что эту статью следует понимать таким образом, что участие в принудительных действиях должно осуществляться согласно Уставу ООН и в соответствии с международными договорами РФ. § 6. Региональные международные организации Устав ООН содержит специальную главу VII о региональных соглашениях и органах для решения вопросов, относящихся к поддержанию мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. При этом соглашения и органы, а также их деятельность должны быть совместимы с целями и принципами ООН. Совет Безопасности поощряет мирное разрешение споров в рамках таких соглашений и органов. Он использует региональные соглашения и органы для принудительных действий под его руководством. Без полномочий Совета они не могут предпринимать принудительные действия, за исключением тех, что предпринимаются в порядке коллективной самообороны. Совет должен быть информирован обо всех действиях, предпринятых или намечаемых для поддержания мира и безопасности. Существуют разногласия относительно отнесения тех или иных соглашений и организаций к числу региональных. Является ли, например, региональной организацией НАТО, членами которой состоят государства трех континентов? Но есть и общепризнанные региональные организации. К их числу относятся Организация американских государств (ОАГ), Африканский Союз, Лига арабских государств (ЛАГ), Содружество Независимых Государств (СНГ). Все они предусматривают обязанность государств-членов сотрудничать в поддержании мира и безопасности. Особый интерес для нас представляет ОБСЕ. § 7. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе В Будапештском документе 1994 г., преобразовавшем совещание в организацию, указано, что целью преобразования явилось "увеличение вклада СБСЕ в безопасность, стабильность и сотрудничество региона СБСЕ с тем, чтобы оно играло центральную роль в развитии пространства общей безопасности, основанной на принципах Хельсинкского Заключительного акта". Во имя этой цели СБСЕ активнее использует свои нормы и стандарты. Особое внимание уделяется превентивной дипломатии. Предусмотрено расширение содержания принципов и развитие способности урегулирования конфликтов и кризисов, а также миротворчества и послеконфликтного восстановления; упрочение безопасности и стабильности путем контроля над вооружениями, разоружением, развития мер доверия. Концепция СБСЕ в области безопасности получила дальнейшее развитие в принятом в 1994 г. на совещании в верхах Кодексе поведения по военно-политическим аспектам безопасности. Подтверждена неделимость безопасности: безопасность каждого государства неразрывно связана с безопасностью всех остальных государств. Участники обязались не укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств. Отношения взаимной безопасности будут основаны на сотрудничестве. Участники обязались немедленно консультироваться с государством, нуждающимся в помощи при осуществлении своего права на индивидуальную или коллективную самооборону. Они совместно рассматривают характер угрозы и действия, которые потребуются для целей защиты их общих ценностей. Вооруженные силы должны находиться на уровне, соразмерном потребностям индивидуальной или коллективной безопасности. Подтверждены обязательства в области контроля, разоружения и усиления мер доверия и безопасности. Особого внимания заслуживает обязательство не терпеть и не поддерживать силы, которые не контролируются конституционной властью. Если государство не в состоянии осуществлять свою власть над такими силами, оно может начать консультации в рамках ОБСЕ для определения необходимых действий. Как известно, в Чечне функционирует миссия ОБСЕ. Для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе ОБСЕ учредила посредническую группу в Минске, была предусмотрена возможность направления в регион миротворческих сил. Для урегулирования конфликта, связанного с Абхазией, были определены общие принципы и направлены миротворческие силы. С самого начала конфликта в бывшей Югославии ОБСЕ предпринимала миротворческие усилия совместно с ООН. Акты ОБСЕ свидетельствуют о ее больших возможностях в поддержании мира и безопасности. Развитие ее деятельности может привести к уменьшению роли и даже прекращению деятельности военно-политических союзов в Европе. § 8. Организация Североатлантического договора Организация Североатлантического договора (НАТО) учреждена на основе Вашингтонского договора 1949 г. <*> по инициативе США как военно-политическое объединение, направленное против СССР. Центральным является положение, согласно которому вооруженное нападение на одного из них будет рассматриваться как нападение против всех договаривающихся сторон. В таком случае каждая сторона окажет подвергшемуся нападению помощь, включая вооруженную (ст. 5). -------------------------------- <*> Североатлантический пакт, заключен в г. Вашингтоне 4 апреля 1949 г., вступил в силу 24 августа 1949 г., Россия не участвует. Договор составлен как региональное соглашение, предусмотренное Уставом ООН. Подтверждается верность целям и принципам Устава. Однако "регион" охватывает территории государств, находящихся на трех континентах, - от Канады до Турции. В своей практической деятельности НАТО не ограничивается и этими рамками. Предметами обсуждения НАТО были: Суэцкий вопрос, положение в Индонезии, ближневосточные проблемы, положение в Индокитае и странах Африки и др. На юбилейной сессии Совета НАТО в 1999 г. была принята новая концепция, которая, в частности, распространила сферу действия договора на прилежащие к региону области. Практически это означает придание НАТО глобального характера, а следовательно, прямую конкуренцию с ООН. Североатлантический договор (далее - Договор) содержит положение, согласно которому ни одно из существующих соглашений сторон не находится в противоречии с Договором, стороны обязались не принимать никаких международных обязательств, ему противоречащих (ст. 8). Тем самым Договору придан характер основополагающего правового акта внешней политики участников. Постепенно на основе Договора сложилась довольно громоздкая система, состоящая из более чем 200 различного рода органов. Главными из них являются Совет НАТО и Комитет планирования обороны. Штаб-квартира находится в Брюсселе. Органы НАТО занимаются многими сторонами общественной жизни. Здесь - производство и распределение продовольствия и товаров широкого потребления, вопросы науки и техники, пропаганды, окружающая среда и др. Но доминирующей является военная деятельность. Отстранение СССР от участия в Договоре расценивалось советским руководством как доказательство его антисоветской направленности. Стремясь к уменьшению международной напряженности, советское правительство в 1954 г. предложило рассмотреть вопрос об участии СССР в НАТО. В таком случае Договор утратил бы свой агрессивный характер и "приобрел бы действительно оборонительный характер". Предложение СССР было отклонено. Данный факт интересен еще и тем, что он демонстрирует важное положение - без изменения текста договор может приобрести новый смысл с изменением состава участников. После роспуска в 1991 г. Организации Варшавского договора, прекращения существования СССР сложилась новая ситуация. Перестала существовать главная задача, во имя решения которой была создана НАТО. Однако вопрос о ее ликвидации не поднимался государствами-членами. Вместо этого была поставлена задача переосмысливания концепции, лежащей в основе этой Организации. Одной из главных стала проблема привлечения в НАТО новых членов. При урегулировании проблемы объединения Германии СССР получил от США недвусмысленное заверение о нерасширении НАТО в восточном направлении. Однако в последующие годы были приняты в число членов этой организации Польша, Венгрия, Чехия, а также прибалтийские государства - бывшие республики СССР. Ожидается прием в НАТО Словении и Румынии. В целях налаживания взаимодействия с европейскими государствами, не являющимися членами НАТО, в 1991 г. была принята программа "Партнерство ради мира", которая в дальнейшем пересматривалась. Руководство реализацией Программы осуществляет Совет Евроатлантического партнерства. Помимо членов НАТО в него входят Австрия, Финляндия, Швеция, Швейцария, Словения, а также бывшие участники Варшавского Договора и государства, возникшие после прекращения существования СССР. Главная задача Программы и Совета - координация взаимодействия в интересах поддержания мира, предотвращения и урегулирования конфликтов, миротворчество. Такого рода уровень взаимодействия с НАТО не устраивал Россию, не соответствовал ее роли. Поэтому в 1997 г. был принят Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора (далее - Акт). Не будучи международным договором, Акт не подлежал регистрации в ООН. Он был передан Генеральным секретарям ООН и ОБСЕ для распространения среди членов этих организаций. Вместе с тем Акт представляет собой "твердое обязательство, принятое на высшем политическом уровне". Участники обязались принять надлежащие меры в целях обеспечения его выполнения. Иными словами, Акт представляет собой политическое обязательство высокого уровня. Акт заложил основы фундаментально новых отношений между Россией и НАТО, отношений стабильного и долговременного партнерства. Определены цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий. Стороны получили право голоса, но не право вето в отношении действий друг друга. НАТО обязалась осуществить глубокую трансформацию, в частности сократить и адаптировать свои вооруженные силы к новым условиям. Организация будет расширять свои политические функции, в частности в области миротворчества и урегулировании конфликтов в поддержку ООН и ОБСЕ. Россия подтвердила приверженность дальнейшему сокращению своих вооружений и участию в миротворческих операциях. Стороны будут придерживаться принципа неделимости безопасности всех государств Евроатлантического сообщества и вносить вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности. Особое внимание уделено укреплению ОБСЕ, повышению ее роли в качестве основного инструмента превентивной дипломатии, урегулирования кризисов, постконфликтного восстановления и регионального сотрудничества в области безопасности. ОБСЕ рассматривается как единственная общеевропейская организация безопасности, играющая ключевую роль в поддержании мира и стабильности. Столь сложный механизм обеспечения безопасности, сложившийся в Европе, может отрицательно сказаться на его эффективности. Отметим положение, согласно которому Акт не затрагивает главную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности. Акт обращает внимание на необходимость ответа на новые риски, такие как агрессивный национализм, распространение ядерного, биологического и химического оружия, терроризм, неурегулированность проблемы нацменьшинств, территориальные споры. В этом видится новое и довольно широкое поле деятельности по поддержанию безопасности. Для достижения целей Акта и разработки общих подходов учреждается Совместный постоянный совет Россия - НАТО (далее - Совместный совет). В случае если один из членов Совместного совета усмотрит угрозу своей безопасности, незамедлительно проводятся консультации в рамках Совместного совета. Данный Совет учреждает вспомогательные органы по конкретным вопросам. Россия учреждает представительство при НАТО, возглавляемое послом. Заслуживает внимания обязательство НАТО не развертывать ядерное оружие на территории новых членов. Большой раздел Акта посвящен областям сотрудничества, главным образом сфере безопасности. Таким образом, Акт мог бы послужить нормативной основой довольно высокого уровня взаимодействия России с НАТО. Он учитывает особую роль России в обеспечении мира и безопасности в Европе. В общем, можно сказать, что Акт определил цели, принципы и основные направления сотрудничества участников, от которых в решающей мере зависят мир и безопасность в Европе, да и за ее пределами. Сделано это в общей форме. Конкретных обязательств немного. Практическое значение подобных документов в гораздо большей мере, чем иных международных актов, зависит от уровня партнерства участников, которое призвано наполнить Акт реальным содержанием. Вслед за Актом в том же 1997 г. была принята Хартия об особом партнерстве между НАТО и Украиной. НАТО и Украина, отмечается в Хартии, будут развивать механизм кризисных консультаций на случай, если Украина усмотрит прямую угрозу ее территориальной целостности, политической независимости или безопасности. Украина будет не менее двух раз в год обсуждать проблемы с Советом НАТО. Но в отличие от России она не будет иметь постоянного представительства при штаб-квартире НАТО. В целом указанная Хартия предусматривает менее высокий уровень взаимодействия, чем Акт с Россией. Тем не менее Украина занимает важное положение в общей стратегии НАТО. От отношений с ней во многом зависят и международные позиции России. Как видим, центр тяжести при обеспечении безопасности смещается из военной в иные политические и социальные сферы. При помощи всех этих актов удалось решить сложную проблему взаимодействия России с НАТО в новых условиях, что открывало перспективы для объединения сил в решении общих задач, и прежде всего коренной задачи поддержания мира и безопасности. Однако все это было перечеркнуто военными действиями НАТО против Югославии, нарушившими центральное положение Устава ООН о допустимости применения силы только на основе решения Совета Безопасности. НАТО попыталась присвоить себе функции мирового жандарма. Разумеется, все это противоречило и Основополагающему акту с Россией. В результате последняя приостановила его действие. В конце мая 2002 г. состоялась встреча в верхах НАТО - Россия, в которой участвовали Президент РФ и 19 глав государств и правительств стран - членов НАТО. На встрече была подписана Декларация "Отношения Россия - НАТО: новое качество". В соответствии с ней учрежден Совет Россия - НАТО, который, как сказано в Декларации, "будет служить механизмом для консультаций, выработки консенсуса, сотрудничества, совместных решений и совместных действий России и государств - членов НАТО по широкому спектру вопросов безопасности в евроатлантическом регионе". В качестве первоначальных шагов стороны договорились предпринимать усилия по сотрудничеству в следующих областях: - борьба против терроризма; - разработка концепции совместных миротворческих операций Россия - НАТО; - противодействие распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки; - контроль над вооружениями; - сотрудничество в сфере военных реформ; - обмен информацией в случае стихийных бедствий <*>. -------------------------------- <*> Известия. 2002. 29 мая. Члены Совета Россия - НАТО выразили намерение работать над определениями других областей сотрудничества. |