Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Учебник_2004 - 832с. Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Уче. Учебник для вузов Под общей редакцией академика Российской академии наук, доктора юридических наук, профессора
 Скачать 4.51 Mb.
|
|
§ 2. Методы изучения эффективности права Одним из основных достижений исследований эффективности законодательства советского периода является накопление серьезных методических наработок, обогативших методологию правоведения. Здесь можно выделить два наиболее крупных направления, каждое из которых получило определен- 1 См.: Спиридонов Л. И. Теория государства и права. СПб., 1995. С. 216. 2 Мысль о необходимости выработки с помощью экспертов подобного рода стандартов (эталонов) для измерения эффективности уже высказывалась в литературе: "...при измерении эффективности действия конкретной правовой нормы за единицу измерения может быть принята условная (стандартная) социальная ситуация. Это, например, эффективность действия и применения нормы в некоторой социальной среде. Данная эффективность действия может быть выше или ниже принятого стандарта. В этой сфере необходимо привлечение экспертов, которые обладают практическими знаниями об условиях эффективности конкретных правовых норм" {Гаврилов О. А. Математические методы в социально-правовых исследованиях. М., 1980. С. 37). 508 Раздел VI. Действие права ное развитие в рамках конкретно-социологических исследований эффективности законодательства. Первый и основной подход к измерению эффективности законодательства основывался на методологии распространенных на Западе, и прежде всего в США, так называемых оценочных исследований, направленных на оценку различного рода социальных программ. Исходя из принятой в советской юридической науке трактовки права как средства достижения внешних по отношению к нему социальных целей, норма законодательства вполне могла рассматриваться как некая социальная программа, направленная на реализацию соответствующих социальных целей. Поэтому для оценки ее эффективности могла использоваться методология оценочных исследований, осуществленных по типу целевой модели, для которой характерны "тщательное формулирование целей программы, перевод выделенных целей в измеряемые переменные, уточнение аудитории программы, выбор экспериментального плана, пре- и (или) посттестирование, анализ результатов измерения для определения степени реализации целей и внесение изменений в циклические программы"1. Конечно, при таком подходе терялась собственно правовая специфика проблем, игнорировались значение и ценность права как особого социального регулятора. Но это были издержки теоретического, а не методического характера. В методическом же отношении в ходе проводившихся конкретно-социологических исследований эффективности законодательства была проделана большая и важная работа по освоению современных приемов исследований, углублению и развитию социологической культуры правоведения. И прежде всего следует отметить овладение юристами системой приемов экспериментального анализа, о чем свидетельствуют многочисленные исследования, осуществленные на основе методологии эксперимента "экс-пост-факто". Речь идет о ретроспективном естественном эксперименте, суть которого состоит в интерпретации естественно сложившейся в прошлом ситуации в качестве экспериментальной, когда событие прошлого (принятие правовой нормы) интерпретируется как ввод в действие экспериментального фактора. В исследованиях эффективности законодательства эксперимент "экс-пост-факто" может быть применен в тех случаях, когда на практике сложились и функционировали в течение 1 Стародубцев С. И. Оценочные исследования: первое знакомство // Социологические исследования. 1992. № 7. С. 60. Глава 6. Эффективность действия права 509 определенного времени различные способы законодательного регулирования одних и тех же (или сходных по своей природе) общественных отношений. Подобные ситуации возникают при следующих условиях: 1) когда изменилось законодательное регулирование, но объект регулирования существенных изменений не претерпел (здесь у исследователей появляется возможность сравнения на основе методологии последовательного эксперимента состояний изучаемого процесса "до" и "после" введения в действие новой нормы); 2) когда сходные общественные отношения регулируются различными нормами, т. е. имеющие место на практике различия в законодательном регулировании не обусловлены различиями в объектах регулирования (в этих случаях может быть использована методология параллельного эксперимента). В качестве примера исследования, основанного на параллельном эксперименте "экс-пост-факто", можно сослаться на исследование эффективности норм об управлении качеством продукции1. Сравнивались показатели качества продукции на предприятиях, внедривших комплексную систему управления качеством продукции (экспериментальная группа) и не внедривших ее (контрольная группа). Примером исследования, осуществленного по типу повторного эксперимента, является, в частности, исследование эффективности локальных норм, регламентирующих выплату вознаграждения по итогам годовой работы предприятия2. Эффективность норм определялась путем сравнения состояния текучести кадров (так как основная цель данных норм состояла в уменьшении текучести кадров) "до" и "после" введения в действие норм о вознаграждении. Основные методические требования, предъявляемые к экспериментальным исследованиям "экс-пост-факто", — это требования представительности и чистоты исследования. Проблема представительности эксперимента "экс-пост-факто" представляет собой частный случай более общей проблемы репрезентативности любого социологического исследования. Она решается путем строгого определения выборочной совокупности объектов наблюдения на основе специальных методов математической статистики. Чистота эксперимента зависит от степени нейтрализации влияния побочных факторов на ход и ре- 1 См.: Глазырин В. В., Лапаева В. В. Пути повышения эффективности норм 0 премировании за улучшение качества продукции // Труды ВНИИСЗ. 1977. № 10. С. 71—82. 2 См.: Глазырин В. В., Медведев Г. С, Казаринова С. Е., Чежина Э. А. Вознаграждение по годовым итогам работы предприятия (опыт изучения эффективности лекальных норм) // Труды ВНИИСЗ. 1975. № 3. С. 72—73. 510 Раздел VI. Действие права зультаты эксперимента. В экспериментальном исследовании "экс-пост-факто" чистота достигается прежде всего путем правильного выбора объекта наблюдения. Какую бы теоретическую парадигму исследований эффективности законодательства мы ни избрали, методическую основу этих исследований всегда будет составлять методология экспериментального анализа, поскольку лишь она позволяет вычленить меру воздействия на общественные процессы изучаемого фактора, т. е. нормы законодательства, об эффективности которой идет речь. В методическом отношении разница будет лишь в подходе к выбору показателей, характеризующих влияние норм на состояние общественных отношений и динамику общественных процессов. Поясним это на одном из приведенных выше примеров. Возьмем вопрос о качестве производимой продукции, который был и остается актуальным. С позиций предлагаемого нами подхода эффективность соответствующих норм законодательства не может сводиться к степени повышения качества продукции под влиянием действия этих норм. В то же время повышение качества является показателем того, что правовая регламентация данной сферы хозяйственной жизни адекватно отражает ее объективные потребности, что нормы нашли и поддерживают тот баланс интересов участников регулируемых отношений, который обеспечивает нормальное развитие этих отношений. В общем виде можно сказать, что повышение качества продукции, рост эффективности производства, наполнение товарами потребительского рынка и т. д. и т. и. — это не цель правового регулирования, а его результат, причем побочный по отношению к собственно правовым целям, заключающимся в обеспечении свободного развития общественных отношений. Свобода как высшая социальная ценность самодостаточна. И свобода в хозяйственных отношениях нужна уже потому, что это свобода, а не потому, что необходимо иметь много товаров хорошего качества. Вместе с тем исторический опыт убедительно показал, что только свободное развитие человеческой активности может обеспечить нужное для общества качество и количество товаров. В этом смысле мы можем и должны пользоваться такого рода показателями для оценки эффективности правового регулирования. Мы называем эти показатели показателями пассивной конфликтности ситуации, поскольку их недостаточный уровень в косвенной форме свидетельствует о том, что действие нормы не обеспечивает нужного обществу баланса интересов и, следовательно, эти интересы находятся в конфлик- Глава 6. Эффективность действия права 511 те. Они должны быть дополнены другими показателями, характеризующими меру активной, а также латентной и потенциальной конфликтности исследуемых отношений. Ведь если в результате действия тех или иных норм законодательства качество производимой продукции повышается, но большинство работников в той или иной форме заявляют свое несогласие с требованиями норм, последние не могут считаться эффективными, поскольку они не обеспечивают согласования интересов. Таким образом, и при предлагаемом подходе исследователю важно знать, какова динамика, например, состояния качества товаров и как она связана с введением в действие соответствующих норм законодательства. А такое знание может быть получено лишь на основе методологии экспериментального анализа. В современных условиях использование методологии экспериментального анализа и, в частности, параллельного эксперимента "экс-пост-факто" для изучения эффективности законодательства приобретает особое значение в связи с образованием после распада Союза ССР независимых государств, которые проводят самостоятельную законодательную политику, являющуюся в то же время сопоставимой по целому ряду принципиальных положений. Каким образом, например, способ приватизации или те или иные варианты налогообложения повлияли и продолжают влиять на положение дел в экономической сфере в России, Украине, других республиках бывшего СССР? Сравнительный анализ этих процессов в названных государствах, по сути, приобретает характер экспериментального благодаря высокой степени исторически сложившейся общности исходных социально-экономических и политических условий, что обеспечивает достаточную чистоту подобного "эксперимента". То же самое можно сказать и применительно к субъектам Российской Федерации, в законодательстве которых проявляется немало своеобразия при высокой степени общности условий формирования и реализации соответствующих нормативно-правовых актов. В последние годы в нашей юриспруденции наблюдается заметный интерес к проблемам сравнительного правоведения, в орбиту которого включилось законодательство стран СНГ, а также субъектов Российской Федерации. Однако основной ак-Цент при этом обычно делается на изучении текстов однопред-Метных законопроектов и принятых законодательных актов. Гораздо меньше внимания уделяется сравнительному анализу Практики реализации принятых нормативно-правовых актов. Между тем очевидно, что лишь сравнительное изучение эф- 512 Раздел VI. Действие права фективности действующего законодательства, основанное на грамотном применении методологии экспериментального анализа, позволит в конечном счете определить оптимальный вариант правового регулирования. Организация таких сравнительных юридико-социологических исследований хотя бы в масштабах Российской Федерации, создание информационного банка данных о результатах исследований, учет соответствующей информации в деятельности депутатов, постоянных комиссий и комитетов Государственной Думы, представительных органов субъектов Федерации существенным образом усилили бы научное обеспечение законотворческого процесса, способствовали бы повышению качества и эффективности законодательства1. Другое направление методологии изучения эффективности законодательства, которое также получило определенное развитие в нашей социологии права, связано с использованием методологии экспертных оценок. В рамках такого подхода был, в частности, предложен (применительно к проблеме эффективности законодательства) ряд методических приемов, позволяющих в какой-то мере преодолеть известный субъективизм исследований, основанных на использовании экспертных оценок2. Методология экспертных оценок широко применялась при изучении эффективности законодательства, и этот опыт, несомненно, должен быть учтен в современных исследованиях. § 3. Современное российское законодательство: основные слагаемые эффективности В современной России, переживающей сложный и противоречивый период формирования правовых основ государственной и общественной жизни, проблема эффективности принимаемого законодательства стоит особенно остро. В годы перестройки, положившей начало интенсивному обновлению законодательства, нередко можно было слышать сетования на то, что принято много хороших законов, способных "выдержать любую международную экспертизу"3, жаль только, что они 1 См.: Чинарян Е. О. Сравнительное законоведение республик: опыт, тенденции, методология // Государство и право. 1992. № 11. С. 150. 2 См.: Леванский В. А. Моделирование в социально-правовых исследованиях. М., 1986. С. 100. 3 См.: Кучеренко В. Законы принимаем хорошие, а товаров все меньше // Известия. 1991. 26 янв. Глава 6. Эффективность действия права 513 не действуют. При этом главную причину бездействия "хороших законов" обычно видели в их необеспеченности надлежащими механизмами реализации (т. е. в низкой эффективности правоприменительной деятельности, отсутствии необходимых институциональных форм разрешения конфликтов и т.и.), а также в недостаточной проработанности правовой формы нормативного материала (несбалансированность прав и обязанностей, нестыкуемость новых норм с системой действующего законодательства, необеспеченность норм надлежащими санкциями и т. д.). Такая оценка ситуации целиком укладывалась в русло доперестроечного инструменталистского подхода к праву как к специфическому инструменту в руках органов власти, который можно заставить работать путем создания эффективных механизмов его реализации. Однако по мере обострения социальных противоречий и конфликтов становилось все более ясно, что качество законодательства определяется прежде всего его социальным содержанием, его соответствием общественным потребностям и интересам. Действительно хорошие законы, т. е. законы, согласующие различные социальные интересы на основе правосо-зидающей общей воли, обладают высокой потенцией к самореализации, зачастую восполняющей недоработки юридико-нор-мативного характера и недостатки правоприменительной деятельности. В настоящее время есть все основания утверждать, что наиболее слабым звеном в системе правовых факторов эффективности действующего российского законодательства является низкое социально-правовое качество законов, их неадекватность социальным реалиям, неспособность законодательства обеспечить согласование социальных интересов в рамках правообразующего интереса. В силу целого ряда причин нынешний российский парламент стал не столько органом выражения общей воли, сколько ареной борьбы различных политических и корпоративных группировок, стремящихся (с переменным успехом) обеспечить принятие законодательных решений в пользу тех или иных частногрупповых интересов. Ситуация усугубляется еще и тем, что у законодателя (у властных структур в целом) нет ясной концепции и продуманной программы проводимых реформ. Следствием этого зачастую является хаотичный, некомплексный характер преобразований, когда вырвавшиеся вперед так называемые прогрессивные законы "зависают" без должной опоры, входят в Противоречие с действующим законодательством. Однако и при Наличии у властных структур четкой программы действий труд- 514 Раздел VI. Действие права но было бы ожидать согласованного, равномерно поступательного проведения рыночных реформ по всему фронту охватываемых ими отношений. Дело в том, что реформирование подобного уровня и масштаба требует высокой степени согласия со стороны общества, консенсуса между основными социально-политическими силами по поводу целей и средств реформирования общественных отношений. А такого согласия, как известно, в настоящее время нет. В этих условиях резко возрастает значение научного, и прежде всего юридико-социологического, обеспечения законотворчества. Наука (юриспруденция, социология, социология права) как специфический социальный институт, призванный и способный формулировать и отстаивать интересы общества в целом, должна занять более активную социальную позицию. Необходимо, не дожидаясь правового упорядочения процедуры независимой научной экспертизы1, активнее проводить инициативные исследования эффективности действующего законодательства, доводя результаты этих исследований до сведения не только законодателя, но и более широкого круга заинтересованных лиц, делая их достоянием общественности и предметом публичного обсуждения. Задача таких исследований видится в том, чтобы в каждом конкретном случае найти причины того рассогласования социальных интересов, которое блокирует действие данного закона, и попытаться по возможности выявить формы и механизмы достижения консенсуса различных социальных позиций, найти приемлемые правовые компенсации для тех интересов, которые могли бы оказаться ущемленными в результате принятия того или иного законодательного решения. При этом важно иметь в виду своеобразие современного переходного периода, когда еще не сформировалась система действующего права и не сложился прочный правопорядок, а старое и новое сосуществуют и конфликтуют друг с другом как в обществе, так и в законодательстве. 1 Подробнее см.: Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., С. 101—102. Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции Глава 1. Сущность и понятие государства § 1. Феномен государства: уровни рассмотрения Феномен государства можно рассматривать с разной "высоты" теоретического изучения, в разном контексте, в разном теоретическом приближении, "извне" и "изнутри". В первом приближении "извне", в контексте международных отношений или с "высоты" международного права, государство выступает как совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных публичной политической властью (нация, публично-властная ассоциация или публично-правовой союз). В таком контексте, как "политическая целостность" или "коллективный гражданин", государство выступает и как субъект, обладающий определенными "первичными" правами1. Это права государства как субъекта международного права — по отношению к тем субъектам, которые не входят в данную публично-властную ассоциацию (но не по отношению к отдельным гражданам, составляющим эту ассоциацию). В таком виде государство предстает "внешнему наблюдателю", который может различать в государственном целом лишь наиболее крупные его элементы — население государства, государственную территорию и организацию государственной власти. Во втором приближении наблюдатель находится "внутри" того, что в первом приближении, "извне", выглядело как публично-властная ассоциация. Здесь он вступает в отношения Повеления-подчинения и, как подчиняющийся субъект, воспринимает государство в качестве повелевающей, властной °рганизации. Он противопоставляет (или не противопоставля-ет) себя этой организации в той мере, в которой он участвует (не участвует) в формировании и осуществлении государственной власти. Но и как "рядовой гражданин", и как носитель 6ластных полномочий он не отождествляет государство со всем Народом, со всей совокупностью граждан или подвластных. См.: Мамут Л. С. Государство в ценностном измерении. М., 1998. С. 37. 516 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функцщ, Иначе говоря, для субъекта, существующего в обществе в котором есть государство, последнее выступает как особый политический институт, организация, осуществляющая публичную политическую власть, или аппарат этой власти. Рассматривая государство в таком виде, можно понять его социальное назначение, его функции в обществе, выявить его связи с другими политическими (политизированными) институтами в обществе — партиями, общественными организациями и т. д. В этом контексте можно говорить о первичных (по отношению к законоустановленным) правах и обязанностях, связывающих человека (гражданина) и государство (аппарат власти). С одной стороны, у человека есть обязанность подчиняться государственной власти, быть законопослушным; соответственно у государства есть право принуждать к повиновению. Это "право" вытекает из самого факта существования государственной власти. С другой стороны, гражданин или свободный член общества (несвободные исключаются из государственно-правового общения) обладает первичными правами по отношению к государству, известными в Новое время как естественные права человека, — правами, гарантирующими человеку минимум свободы в обществе и отношениях с государством. Если у подвластных нет прав по отношению к власти, то это власть не государственная, а деспотическая. Наконец, в третьем приближении появляется возможность рассмотреть аппарат государственной власти как сложную систему, совокупность властных органов и должностных лиц и их отношения, связи между ними. В таком контексте, в частности с "высоты" конституционного права, государство рассматривают как систему государственных институтов, органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В этой системе связи между ее элементами — государственными органами и должностными лицами — определяются их компетенцией. Здесь изучают отношения субординации и коорДИ" нации "внутри" аппарата государственной власти. В таком приближении для описания государства используются понятия строения и формы государства, механизма государственной власти. Эти понятия раскрывают внутреннюю организацию, структуру аппарата государственной власти, территориальное устройство государственной власти и т. Д- Таким образом, термин "государство" употребляется в тре значениях, а именно обозначает (1) государственно организО ванное сообщество, (2) аппарат государственной власти ка1 целое (для краткости в этом контексте говорят просто "госУ Глава 1. Сущность и понятие государства 517 дарственная власть") и (3) систему государственных органов, до всех трех случаях речь идет об организации и функционировании публичной политической власти как власти государственной, но о разных ее аспектах. Поэтому понятие государства, т. е. объяснение сущности феномена государства, охватывает все три аспекта государственности. Так что три естественных значения термина "государство" — это не три разных понятия государства. Однако есть разные концепции государства. Каждая из этих концепций может учитывать все три значения термина "государство", но при этом сущность государства в каждой концепции объясняется по-своему. При этом понятие государства всегда объясняют через понятие публичной политической власти. Но в разных концепциях по-разному объясняют, каково соотношение публичной политической власти и государства. |