Учебник Издание 4е, дополненное и переработанное Под общей редакцией проф. Чепурина М. Н., проф. Киселевой Е. А
 Скачать 3.91 Mb.
|
|
Глава 17. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ «Сильное государство подавляет нас, а при слабом мы погибнем». Поль Валери § 1. Фиаско рынка и необходимость государственного регулирования Рынок, как было показано в предыдущих главах раздела «Микроэконо- мика», представляет собой хорошо отлаженный, несмотря на свой спонтан- ный характер, механизм, способный решать основные экономические зада- чи, стоящие перед обществом. Однако так бывает не всегда и не во всех случаях. Как известно, существуют экономические проблемы, которые при- нято называть фиаско (провалы, несостоятельность) рынка (см. гл. 15). Это такие ситуации, когда рыночный (ценовой) механизм не может эффектив- но распределить ресурсы. При этом не обеспечивается равенство МС = MR, или МС = Р. В таких ситуациях возможно и необходимо использова- ние механизма государственного регулирования. В связи с этим основны- ми сферами деятельности государства являются следующие: производство общественных благ, минимизация отрицательных и поощрение положи- тельных экстерналий, пресечение асимметричной информации, защита конкуренции, сглаживание макроэкономических колебаний, политика под- держания доходов. Особую роль играет государство в правовом обеспече- 334 Глава 17 нии функционирования рыночного механизма. Во всех указанных случаях государство способствует минимизации трансакционных издержек, с кото- рыми связано действие рыночного механизма. Это положение не совсем ново для нас, поскольку, как отмечалось ранее (см. гл. 4, 5, 9), институты способствуют экономии трансакционных издержек, облегчая координацию действий экономических агентов. Важнейшим из институтов и является государство. Остановимся на рассмотрении указанных проблем подробнее. Производство общественных благ Производство общественных благ является одной из важнейших функ- ций государства. Рыночный механизм, как отмечалось в гл. 15, не может предоставить общественные блага. К общественным относят такие блага, которые обладают двумя характерными свойствами: несоперничество и неисключаемость из потребления. Оба свойства тесно связаны между со- бой. Остановимся на неисключаемости из потребления еще раз, анализи- руя роль государства в производстве общественных благ. Неисключаемость из потребления означает, что на практике сложно или невозможно обеспе- чить потребление данного блага отдельными лицами, не предоставляя их всем другим. У частного сектора нет стимулов производить такие блага, поскольку положительным Бнешним эффектом от их создания и потребле- ния могут воспользоваться любые лица, независимо от того, платили они за эти блага или нет. К общественным благам относятся: национальная оборона, вакцинация населения, дорожная разметка и знаки, маяки, уличное освещение и целый ряд аналогичных благ, где невозможно дозировать их потребление при помощи механизма цен. Общественным благом является и законотворческая деятельность государства, общественный порядок и т. п. Принято различать чистые общественные блага и смешанные обще- ственные блага. Чистые общественные блага обладают двумя указанными свойствами в ярко выраженной степени. Классический пример - нацио- нальная оборона. У смешанных общественных благ одно или оба свойства могут быть выражены слабее. Пример смешанного блага - автодороги. В некоторых случаях (при перегрузках движения) вводится плата при въезде на отдельные участки. Поскольку увеличивается соперничество на перегру- женных трассах, постольку неисключаемость из потребления подрывается введением платы за проезд на перегруженном участке дороги. Блага, которые не обладают вообще указанными свойствами, называют- ся «частными» и производятся на рыночной основе. Для приобретения ча- стного блага требуется заплатить за него. В связи с производством общественных благ, как отмечалось в гл. 15. возникает проблема «безбилетника», или «зайца», т. е. уклонение отдель- ного индивидуума от участия в финансировании производства обществен- Роль государства в рыночной экономике 335 ного блага 1 . Путем простого опроса населения невозможно выяснить, сколько общественных благ производить и кто заинтересован в их произ- водстве. Известным примером является случай уличного освещения. Если начать опрашивать жителей улицы, пытаясь выяснить потребность каждо- го человека в освещении и в зависимости от этой потребности определить его долю в финансировании производства данного блага, скорее всего, люди будут склонны скрывать свои истинные потребности, чтобы укло- ниться от уплаты или уменьшить ее. Очень велико искушение стать «без- билетником» и переложить бремя оплаты на других. В результате возника- ет опасность занижения объема производства блага в целом (в нашем при- мере улица может так и остаться неосвещенной). Можно, конечно, потра- тить уйму времени, пытаясь выследить каждого жильца, определить его график перемещений по улице, узнать хотя бы приближенно его потреб- ность в освещении, но трансакционные издержки по сбору такой информа- ции будут запретительно велики. Следовательно, если нет дешевого спосо- ба отделения «безбилетников» от плательщиков, эти общественные блага целесообразно производить государству за счет налогообложения всего на- селения. Проблему предоставления общественных благ можно рассмотреть с ис- пользованием известной из гл. 7 «дилеммы заключенного». Применитель- но к производству общественных благ следует сказать, что «дилемма зак- люченного» объясняет, почему нельзя организовать производство данных благ на рыночной основе. Если бы решение о финансировании производ- ства общественных благ принималось на основе опроса, возможны были бы ошибки в силу некооперативного поведения участников опроса. Нужно ли уличное освещение? Каждый думает «да», но боится, что другие скажут «нет», и тогда тяжесть финансового бремени ляжет на его плечи. Он гово- рит «нет», но и все остальные говорят «нет». Получается, что уличное ос- вещение вообще никому не нужно. Наглядная иллюстрация «дилеммы зак- люченного» может быть представлена в виде платежной матрицы. Для финансирования производства некоего общественного блага требу- ется 10 000 долл. Общество в нашем гипотетическом случае состоит из 1000 человек. Следовательно, каждый должен согласиться платить 10 долл. Платежная матрица примет следующий вид (см. рис. 17.1). Оптимальный случай - в квадрате IV, но он требует кооперативного по- ведения каждого члена общества. На практике наибольшей возможнос- тью отличается случай, представленный квадратом II (все отвечают «нет»). 1 Термин, предложенный американским экономистом Манкуром Оисоном в 1965 г. (см. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М. 1997. С. 29.) 336 Глава I Все остальные члены общества Платят Не платят Платит 1 человек Не платит Рис. 17.1. «Дилемма заключенного» и производство общественных благ Чтобы избежать подобной ситуации., производство общественных благ воз- лагается на государство. Государство финансирует данные проекты из бюджетных средств. Из- вестно, что расходы на национальную оборону являются во многих стра- нах одной из весьма значительных статей бюджета. Большую расходную статью составляют и средства, выделяемые на социальные нужды и на со- держание государственного аппарата. Источник их финансирования - на- логи с домашних хозяйств и бизнеса. При этом отсутствует непосредствен- ная связь между величиной уплачиваемого налога и реальным участием в процессе потребления данного общественного блага. Как отмечалось в на- чале главы, из-за незначительного размера или отсутствия предельных из- держек, которые вызывает каждый дополнительный потребитель обще- ственного блага, не имеет смысла строить сложную систему их оплаты, пытаясь отделить «безбилетников», поэтому они и финансируются из го- сударственного бюджета. Кроме того, есть блага, которые, по определению, не относятся к обще- ственным, но из-за неспособности рынка обеспечить их производство, го- сударство берет на себя их финансирование. Это связано с таким явлени- ем, как неполнота рынков - ситуацией, когда рынки не в состоянии обес- печить предоставление какого-либо товара или услуги даже тогда, когда из- держки, связанные с такой деятельностью, ниже цены, которую платят ин- дивиды. Частные компании могут отказаться страховать отдельные виды рисков, и тогда этим занимается государство. Очень часто на государствен- ной основе базируется страхование вкладчиков от потерь в случае банк- ротств банков, страхование от наводнений, пожаров и т. д. В принципе, принимая на себя финансирование общественных благ, го- сударство решает и задачу минимизации трансакционных издержек, связан- Роль государства в рыночной экономике 337 ных с поиском информации: весьма сложно и дорого было бы, например, проводить опрос, подобный тому, который описывался в связи с уличным освещением. Ясно, что трансакционные издержки организации такого сво- еобразного референдума в конечном счете перекрыли бы все плюсы выяв- ления истинных предпочтений населения. Минимизация отрицательных и поощрение положительных экстерналий Согласно теореме Коуза, если трансакционные издержки равны нулю или пренебрежимо малы, то вне зависимости от первоначальной (исход- ной) спецификации прав собственности их окончательное распределение Парето - эффективно. Если условия теоремы Коуза соблюдаются, можно минимизировать внешние эффекты без вмешательства государства. Но что делать, когда условия теоремы Коуза нарушаются? Очевидно, что необхо- димым становится вмешательство государства. Существуют два основных способа минимизации отрицательных эк- стерналий. Первый способ - принятые административных мер по отношению к тем, чья деятельность вызывает отрицательные экстерналий. На государ- ство возлагается осуществление контроля за деятельностью, порождающей отрицательные внешние эффекты с применением административно-коман- дных мер, штрафных санкций, рыночных лицензий на выброс отходов до определенного уровня загрязнения окружающей среды и т. д. Последний из перечисленных способов ограничения государством отри- цательных экстерналий стал основой образования рынка прав на причине- ние внешних издержек. Другими словами, государство административны- ми мерами способствует созданию рыночных механизмов борьбы с отри- цательными внешними эффектами. Государственные лицензии на сброс отходов выступают объектом куп- ли-продажи на этом своеобразном рынке. Загрязнители, купившие такие ли- цензии, но сократившие на период их действия вредные выбросы, могут оста- ток по лицензии продать на рынке, а если они полностью перестают сбрасы- вать отходы, то могут продать лицензию тем, кто не укладывается в разрешен- ные нормы выброса. На практике, например, в США, уже несколько лет действует рынок квот на выбросы двуокиси серы, провоцирующей кислот- ные дожди. В результате загрязнение атмосферы удалось снизить на 40%. Такая практика зачастую подвергается критике из-за невозможности точного измерения издержек от загрязнения, которые несут другие пред- приятия, а также граждане. Возникают также споры вокруг экономической политики, основанной на признании прав на внешние эффекты. В эконо- мической литературе подчеркиваются трудности внедрения в хозяйствен- 338 ' Глава Г ную жизнь высокоэффективных средств и методов контроля за состоянием окружающей среды и утилизации отходов производства. И, тем не менее, формирование государством рынка прав на загрязнение может способство- вать если не полному уничтожению отрицательных внешних эффектов (что вряд ли возможно), то, по крайней мере, их минимизации. Помимо установления норм и применения запретов, т. е. помимо пря- мого административного вмешательства с целью минимизации отрицатель- ных экстерналий, государство использует и другой способ - косвенный ме- тод борьбы с отрицательными экстерналиями через налоговую сферу. Суть его заключается в том, что производители, являющиеся основными виновниками отрицательных внешних эффектов, облагаются налогами, что заставляет их в определенном смысле менять свое поведение. Кроме отрицательных экстерналий, как нам известно, существуют и положительные экстерналий, когда выгоду получает не только непосред- ственный потребитель данного блага г но и «третьи лица». Под «третьими лицами» здесь, как правило, понимается общество в целом. Государство поощряет деятельность, порождающую положительные эк- стерналий. В этих целях проводится субсидирование производителей или потребителей положительных экстерналий. Предоставляется ли субсидия потребителю (он сможет платить более высокую цену за пользование по- ложительными экстерналиями) или производителю (снижаются его издер- жки), в любом случае это ведет к увеличению потребления блага. Как пра- вило, государство стремится предоставить субсидию тому, у кого большая эластичность спроса по доходам, так как чувствительность спроса на блага после субсидии будет выше. Государство субсидирует здравоохранение, образование, различные благотворительные программы, поскольку от реа- лизации мероприятий в этих сферах выигрывают не только непосредствен- ные получатели блага, но и общество в целом: ведь чем больше здоровых, образованных и культурных людей будет в обществе, тем меньше трансак- ционные издержки координации деятельности между людьми. Следова- тельно, при прочих равных условиях, тем больше предпосылок для эконо- мического роста имеет такое общество. Пресечение асимметричной информации Мы уже говорили о понятии асимметричности информации в гл. 8 и о ее негативных последствиях. Нам известно и такое явление, как неблагоп- риятный отбор. Те, кто пытается застраховать, например, свое здоровье, обладают большей информацией, чем те, кто предоставляет услуги страхо- вания. В связи с этим из-за асимметричной информации частные страхо- вые компании могут отказаться страховать отдельные виды рисков, и тогда этим занимается государство. Роль государства в рыночной экономике 339 Государство может сглаживать асимметричность информации путем контроля за качеством товаров и услуг, распространения нужных потреби- телям сведений, препятствуя распространению вводящей в заблуждение рекламы и т. д. Большое значение имеет законодательство в сфере защиты прав потребителей. Принимаются серьезные санкции против продажи не- качественных товаров, предоставления ложной информации о деятельнос- ти фирм и т. д. Государство, предоставляя потребителям информацию о качестве товаров, о степени риска в сферах инвестирования и страхования и т. п., создает тем самым общественное благо (информацию), которой бес- платно пользуются все экономические субъекты. Зашита конкуренции Монополизация экономики имеет ряд негативных последствий: возни- кает дефицит (недопроизводство) благ, завышение цен, средние издержки не достигают минимума, появляется «мертвый убыток». С помощью ис- ключительно рыночных методов невозможно решить проблему монополи- зации. Борьба с монополизацией, защита конкуренции - задача государства. В экономически развитых странах разработано антимонопольное законода- тельство, ограничивающее элемент недобросовестного соперничества. Подробнее об антимонопольном законодательстве см. гл. 7. Сглаживание макроэкономических колебаний Явление цикличности, свойственное рынку, порождает массу экономи- ческих проблем. Преодолеть эти проблемы чисто рыночными способами не представляется возможным. Поэтому антициклическая политика также яв- ляется прерогативой государства (см. подробнее гл. 19). Политика поддержания доходов Это - особый пункт. Неравенство в распределении доходов, строго го- воря, нельзя назвать фиаско рынка, и оно вполне сочетается с Парето - эффективностью, как это было показано в гл. 15. Но с нормативной точки зрения слишком большое неравенство считается несправедливым и ведет к социальной нестабильности. Поэтому государство перераспределяет наци- ональный доход и осуществляет социальную политику поддержания наи- менее обеспеченных членов общества (см. подробнее гл. 24). Помимо компенсации фиаско рынка, государство выполняет и такую важнейшую задачу, как правовое обеспечение функционирования ры- ночного механизма. Рынок представляет собой систему добровольного обмена. Нужно обес- печить эту добровольность, т. е. создать правовые рамки, ограждающие экономических субъектов от насилия (обман, кражи, вымогательство). В связи с этим напомним, что под государством в широком смысле слова 22* 340 Глава 17 подразумевается «набор институтов, располагающих средствами законного принуждения, которые используются на определенной территории и в отно- шении ее населения, обозначаемого термином «общество». 1 (Курсив авт.) На государство возлагается серьезная задача - защита прав производи- телей и потребителей, действующих на рынке. В этом случае мы вновь ви- дим пример того, как деятельность государства экономит трансакционные издержки. Конечно, можно представить себе, что каждый продавец или покупатель создают на частной основе собственную системы защиты сво- их прав собственности. Примером такого решения во многих отношениях является переходная экономика России, когда не только мелкие лавочки, но и довольно солидные фирмы прибегают к помощи различных «крыш», «братвы» и прочих криминальных группировок. Сам факт их существова- ния говорит о том, что государство плохо справляется с задачей охраны прав собственности. Но суммарные трансакционные издержки такой част- ной системы защиты прав очень велики. Как отмечал видный английский социолог Карл Поппер «... промышленное общество, основанное на рыноч- ных отношениях и предлагающее значительную свободу выбора, немысли- мо без правовой системы, без власти закона». 2 Итак, прежде всего, государство должно обеспечивать право частной собственности. Хозяйствующий агент, не уверенный в неприкосновеннос- ти своей собственности, будет опасаться ее отчуждения и ограничения сво- его права на нее, и не сможет функционировать как эффективный собствен- ник. Поэтому необходимо наличие законодательства, обеспечивающего спецификацию прав собственности. Государство разрабатывает законы относительно защиты интеллектуаль- ной собственности, деятельности банковской сферы и других областей эко- номической жизни. Наконец, уголовное законодательство, направленное против краж, насилия, убийств, создает более стабильную ситуацию в стра- не и также улучшает функционирование рынка. Таким образом, государство приходит на помощь рынку в тех сферах, где рынок терпит фиаско. Но каков механизм принятия решений правитель- ством? Как выявляются общественные предпочтения и осуществляется кол- лективный выбор? На эти вопросы отвечает теория общественного выбора. § 2. Теория общественного выбора Теория общественного выбора сформировалась в качестве самостоя- тельного направления в экономической науке в конце 1960-х гг. Ее рожде- 1 Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Публикация Всемир- ного банка. М., «Прайм -ТАСС». С. 25. 2 Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. T.I. C.8. Роль государства в рыночной экономике 341 ние было во многом подготовлено работами американского экономиста Кеннета Эрроу и шотландского экономиста Дункана Блэка 1 , которые разви- вали математический подход к экономической теории. Вместе с тем, они ставили своей задачей применение принципов экономического анализа (из- держки - выгоды) к процессам принятия политических и экономических решений правительством. Это направление развивалось в дальнейшем в тесной связи с неоклассическими и неоинституциональными моделями. Основной предмет теории общественного выбора - исследование взаимозависимости политических и экономических явлений. В рамках этой теории исследуется механизм принятия политиками макроэкономи- ческих решений. Поэтому нередко можно увидеть в западных экономичес- ких словарях термин «политическая экономия» или «новая политическая экономия» как синонимы теории общественного выбора. Характерные вопросы, рассматриваемые теорией общественного выбо- ра - государственные финансы, процедуры голосования, процессы приня- тия правительственных решений, деятельность так называемых групп дав- ления и т. п. В числе ее ведущих представителей - лауреат Нобелевской премии по экономике и автор таких работ, как «Демократия в дефиците» (1977), «Расчет согласия» (1962), «Основание правил» (1985), «Границы свободы» (1975) э , американский экономист Джеймс Бьюкенен, видные представители современного институционализма Дуглас Норт, Манкур Ол- сон и др. В США издается специальный журнал «Public Choice» («Обще- ственный выбор»), что говорит о распространении влияния этой теории. Дж.Бьюкенен высказывал предположение о том, что принцип рацио- нального экономического поведения применим и при исследовании поли- тических процессов. Сама политическая сфера рассматривается как разно- видность рынка, но в данном случае политического. Это означает, что че- ловек, занявший государственную должность, не обязательно будет руко- водствоваться исключительно соображениями общественного благополу- чия и проведения в жизнь решений, отражающих мнение всех его избира- телей. Так, если обычный рядовой потребитель заинтересован в максими- зации полезности, бизнесмен - в максимизации прибыли, то и представи- тель государственных органов будет стремиться к максимизации своей ча- стной выгоды. А эта выгода состоит в реализации желания быть переизб- ранным, получить как можно больше голосов на выборах. Как отмечал Людвиг фон Мизес, известный представитель неолиберлизма, «... в управ- лении государственными учреждениями приходится использовать принци- пы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориен- ' Arrow, Kenneth J. Social Choice and Individual Values. New York: Wiley, 1951; Black, Duncan, Theory of Committees and Electons. Cambridge: Cambridge University Press, 1958. 2 Первые три работы написаны в соавторстве с Р.Вагнером, Г.Туллоком и Г.Бренаном соот- ветственно. 342 Глава 17 тированной на прибыль... Бюрократическое управление - это метод, при- меняемый при ведении административных дел, результаты которых не име- ют денежной ценности на рынке». 1 В этой ситуации не всякое решение, принятое государственными органами, например, законодателями, будет оптимальным с экономической точки зрения. Ведь законодатели - живые люди, и в процессе принятия политических решений их частные интересы будут непременно ими учитываться. Американский экономист П.Хейне приводит занимательный график (рис. 17.2), иллюстрирующий принцип ра- ционального экономического поведения государственного деятеля: 2 Рис. 17.2. Рациональное экономическое поведение государственного деятеля В шутливой форме на этом графике отражена важнейшая идея теорети- ков общественного выбора: государственное должностное лицо так же, как и другие субъекты рыночной экономики, стремится уравнять свои личные предельные издержки и предельные выгоды, или МС должны быть равны MR. Общественные же интересы не обязательно могут при этом прини- маться во внимание. Особенность подхода теории общественного выбора к политическим процессам заключается в том, что частный интерес рассматривается как основной побудительный мотив не только в повседневной жизни и в биз- несе, но и в общественной жизни. Любое решение, принимаемое обще- ством, зависит от экономических оценок участников голосования своих зат- рат и выгод в связи с его реализацией. Важнейшие решения, которые дол- жны принимать правительственные организации, связаны с производством 1 Мизсс Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. С. 42. 2 Хейне П. Экономический образ мышления. М., 1991. С. 433. Роль государства в рыночной экономике 343 общественных благ, о чем уже шла речь в § 1. Политическая система, в ус- ловиях которой принимаются решения, может быть организована в демок- ратических странах в виде прямой и представительной демократии. Прямая демократия предполагает, что каждый налогоплательщик по закону имеет возможность проголосовать по любому конкретному вопро- су. В современных странах с развитым рыночным хозяйством осуществля- ется практика не прямой, а представительной демократии: все, имеющие право голоса, периодически избирают своих представителей в законода- тельные органы, а уже избранные законодатели проводят в жизнь те или иные решения, в том числе, связанные с финансированием общественных благ, предоставлением субсидий, введением таможенных тарифов и т. п. Представители теории общественного выбора акцентировали внимание на том, что даже в условиях такой демократической процедуры, как приня- тие решений простым большинством голосов, возможны неэффективные с точки зрения общества результаты выбора. Рассмотрим пример принятия решения о производстве товара коллек- тивного пользования, или общественного блага, - дорожных знаков в горо- де N. В условиях прямой демократии возможны следующие ситуации. Предположим, что существуют три группы населения (см. табл. 17.1 ): А, В, С, из которых лица, входящие в группу А, получают от данного ме- роприятия наибольшую индивидуальную предельную выгоду, так как они чаще других пользуются автомобилем, за ними следуют представители груп- пы В, и, наконец, наименьшую предельную выгоду получают лица из группы С, которые вообще не имеют личных автомобилей и участвуют в уличном дви- жении лишь как пешеходы. При этом общественная предельная выгода опре- деляется как сумма индивидуальных предельных выгод (суммирование цифр по строке в столбце 4 равно соответствующей цифре в столбце 3). Предельные издержки для каждого дополнительного дорожного знака одни и те же - 50 ед. Для общества оптимальный объем производства - четыре знака (рис. 17.3 ). Но за какое количество будут голосовать наши жители? Это зависит от соотношения затрат и выгод. Здесь возможны три слу- чая (I, II, III). I. Если затраты распределяются в той же пропорции, что и выгоды, то голосование приведет к идеальному результату. Все группы будут голосо- вать за установление четырех знаков, поскольку в таком случае их предель- ные выгоды будут равны предельным затратам (издержкам). Но, скорее всего, такой идеальной ситуации не будет. Возможны два вида отклонений. П. Если затраты распределяются поровну между группами (каждая группа платит по 1/3 от 50, т. е. 16,6 ед., а выгоды - в заданной пропорции, т. е. неравномерно), картина будет иная. Такие затраты превышают пре- дельную выгоду группы С даже при установлении второго знака (16,6 > 344 Глава 17 Таблица 17.1 Анализ издержек и выгод при производстве общественного блага Количество знаков 1 1 2 3 4 5 Общая выгода* общества в данном городе (дснсжн. ед.) 2 200 350 450 500 525 Предельная выгода* общества в данном городе 3 150 100 50 25 Индивидуальная предельная выгода по группам А - 70% В -20% С - 10% 4 105 70 35 17,5 30 20 10 5 15 10 5 2,5 Рис. 17.3. Определение оптимального объема производства с точки зрения общества 15), но голосование будет на стороне большинства А+В. Точно так же прой- дет предложение относительно третьего знака. Но четыре знака уже не могут быть установлены, поскольку группы В и С дадут в сумме 2/3 голо- сов «против» (для группы В: 10 < 16,6, и она присоединится к группе С). Итак, при равномерном распределении затрат и неравномерном - выгод на товары коллективного потребления будет тратиться меньше средств, чем необходимо для общества. III. Другой вид отклонения, когда затраты распределяются неравномер- но (группа А несет 90% затрат, или 45 ед., B и С - п о 5%, или по 2,5 ед.), а * Сравните с понятиями общей и предельной полезности в гл. 5. Роль государства в рыночной экономике 345 выгоды - равномерно. Группа Л будет против установления уже третьего знака, так как предельная выгода этой группы (100 : 3 = 33,3) меньше пре- дельных затрат (45), но группы В и С проголосуют «за». Пройдет решение о четырех и даже о пяти знаках, так как предельная выгода В и С (25 : 3 = 8,3) больше их предельных затрат (по 2,5 ед.). Таким образом, в случае неравномерных затрат и равномерной выгоды будет тратиться больше средств, чем оптимально необходимо. Эти примеры приводят нас к следующему выводу: в общественной жиз- ни люди ведут себя, исходя исключительно из своих частных интересов, что не всегда в итоге приводит к результату, отвечающему интересам об- щества в целом. Пример с установкой дорожных знаков относится к практике прямой демократии. В условиях же не прямой, а представительной демократии наибольшие шансы реализовать через официальное лицо свои экономичес- кие интересы имеют возможность хорошо организованные группы давле- ния, или лобби. Это могут быть организации фермеров, мощные отрасле- вые профсоюзы, военно-промышленный комплекс и т. д. Возникает явле- ние лоббизма - оказание давления на правительство определенными груп- пами интересов. Теория общественного выбора рассматривает процесс принятия решений в условиях представительной демократии как разновид- ность рыночной сделки, или торга: «Вы мне обеспечиваете голоса на вы- борах - я вам обеспечиваю проведение в жизнь конкретных правитель- ственных программ, удовлетворяющих ваши интересы». Лоббисты ищут не что иное, как политическую ренту (осуществляют «погоню за политичес- кой рентой», в терминах экономической теории). Политическая рента - это получение экономической ренты через политические институты или, иначе выражаясь, путем политического процесса. Группы давления полу- чают политическую ренту, когда законодатели принимают правительствен- ное решение о введении импортных пошлин (выигрывают отечественные производители аналогичного товара), выделении многомиллиардных средств на гарантированную закупку военной продукции и т. д. Широкое распространение в условиях представительной демократии получил процесс под названием «логроллинг». Логроллинг - это торговля голосами, когда один индивид (группа, партия) обещает свою поддержку другому индивиду (другой группе, партии) в голосовании по какому-либо вопросу в обмен на поддержку противоположной стороны при голосовании по вопросу, интересующему первую сторону. Необходимо заметить, что представители теории общественного выбо- ра не утверждают, что государственный чиновник преследует непременно, всегда и только свою частную выгоду. Дело в другом, а именно в том, что реализация общественных интересов переплетается и с реализацией част- 346 Глава 1 ных интересов бюрократии. А такой подход делает модель принятия поли- тических решений более соответствующей реальности. В теории общественного выбора широко используется микроэкономи- ческий анализ для объяснения процесса принятия политических решений. Так, современный американский представитель этого направления Э.Даунс в своей работе «Экономическая теория демократии» исследует поведение рационального избирателя и предлагает следующую формулу: 1 где t+1 - период времени между прошедшими и настоящими выборами; А - партия у власти; В - оппозиция; U - полезность от деятельности правительства за период t + 1; Е - ожидаемая ценность. При этом, если в результате получается положительное число, избира- тель голосует за партию А, если отрицательное - за оппозицию, если «О» - избиратель воздерживается от голосования, но, будучи рациональным субъектом, оценивает деятельность того правительства, которое находится у власти, за истекший период t еще и по следующей формуле: 2 где - максимально возможная полезность, идеальная (i - ideal), кото- рую можно было бы получить за истекший период t. - полезность, реально полученная (a - actual) за истекший период t. При хорошем рейтинге избиратель все же проголосует за партию, нахо- дящуюся у власти, при плохом - против. Одним из важнейших направлений в теории общественного выбора яв- ляется рассмотрение моделей политических выборов с использованием методов экономического анализа. Существуют различные модели политических выборов: двухпартийная, много партийная, демократическая, тоталитарная и т. п. Мы остановимся на рассмотрении парадокса Кондорсе и теоремы невозможности Эрроу, которые названы по именам своих авторов: французского философа, обще- ственного деятеля и экономиста XVIII в. Жана Антуана Кондорсе и совре- менного американского экономиста Кеннета Эрроу. Нас будет интересовать анализ выявления общественных предпочтений и процедуры голосования. 1 Downs Л. An Economic Theory of Democracy. N.Y. 1957. P. 38. : Ibid. P. 42. Роль государства в рыночной экономике ЪА1 Исходная проблема парадокса Кондорсе формулируется следующим об- разом: если в обществе отсутствует единодушие по поводу принятия тех или иных альтернативных программ, то как же выявить общественное предпочтение? По принципу большинства при голосовании? Это возмож- но, но при условии, что предлагается только одна программа. А если надо выбирать между несколькими программами? Например: А) борьба с инф- ляцией; Б) борьба с преступностью; В) борьба с безработицей. И при этом, предположим, есть всего 3 группы голосующих. Они ранжируют свои предпочтения, ставя (А), (Б), (В) на 1-е, 2-е или 3-е место. Чтобы рассмотреть процесс принятия решений в данном случае, изоб- разим предпочтения голосующих в виде таблицы: Таблица 17.2. Предпочтения голосующих при выборе из трех альтернатив Группы голосующих 1 2 3 Ранги трех альтернатив: А 1 3 2 Б 2 1 3 В 3 2 1 Итак, начинается процесс голосования. Сначала голосующим предлагается сделать выбор между программами А и Б. 1-я группа выбирает А (программу А эта группа ставит на первое место, а программу Б - на второе), 2-я - Б (программе А отводится третье место, программе Б - первое), 3-я - А (А занимает второе место, Б - тре- тье). Следовательно, выбор сделан в пользу А. Затем надо осуществить выбор между программами Б и В. Выберут программу Б, так как 1-я и 2-я группы отдают ей предпочтение. Наконец, выбирая между программами А и В, предпочтение отдается программе В, поскольку 3-я и 2-я группы голосуют за В. Но ведь, казалось бы, если соблюдался бы принцип транзитивности, то, предпочитая программу А программе Б и программу Б программе В, обще- ство должно предпочесть программу А программе В. Но, как показано выше, общество сделало противоречивый выбор, отдав предпочтение про- грамме В. Эта таблица иллюстрирует парадокс Кондорсе, говорящий о непосле- довательности голосования простым большинством голосов. Следова- тельно, голосование большинством не всегда дает разумный выбор, не- смотря на демократичность этой процедуры. 348 Глава 17 В 1952 г. К.Эрроу в своей работе «Общественный выбор и индивиду- альные ценности» («Social Choice and Individual Values») сформулировал свою знаменитую теорему невозможности: не существует разумного коллективного выбора, если число возможных альтернатив превыша- ет две. В другой формулировке теорема невозможности звучит так: общество не может найти процедуру принятия непротиворечивых, согласованных решений, если только эти решения не оставлены на усмотрение одного лица. Но что же такое разумный выбор, точнее - разумный коллективный выбор? \ Это соблюдение пяти аксиом (условий), предложенных Эрроу: 1. Коллективный выбор должен быть осуществим для любой комбина- ции предпочтений участников голосования (аксиома универсальной приме- нимости, или коллективная рациональность). 2. Если одна из альтернатив поднимается выше в шкале предпочтений одной личности, то она должна подняться (по крайней мере, не опустить- ся) в коллективной шкале предпочтений. 3. Условие независимости от внешних альтернатив (т. е., если индиви- ды выбирают между альтернативами А и Б, то это не зависит от их мнения по поводу альтернативы В). 4. Условие суверенитета граждан. Это означает, что общество не может предпочесть А - Б независимо от выбора граждан, особенно если существу- ет единодушное предпочтение Б - А. Это условие иногда называют прин- ципом Парето. 5. Условие недиктаторских выборов (никакой индивид не может навя- зать свои предпочтения обществу). Теорема невозможности К.Эрроу уже сама по себе - довод в пользу двухпартийных режимов, так как доказывает, что никакая демократическая система голосования (т. ё. аксиомы 1-5) невозможна при существовании более чем двух партий. В какой-то степени логроллинг помогает преодолеть парадокс голосо- вания. В нашем примере, иллюстрирующем парадокс Кондорсе, если две из трех групп могут договориться между собой о выборе двух программ и поменять свои предпочтения таким образом, чтобы прошли те программы, которые их устраивают, возможно прийти к конечному решению. Итак, государственное регулирование необходимо осуществлять в опре- деленных пределах. Эти пределы установлены масштабами фиаско рынка в целом и конкретной экономической ситуацией. Умелое государственное регулирование позволяет ликвидировать те «провалы», которые невозмож- но восполнить, используя исключительно рыночный механизм. И вслед за Авраамом Линкольном мы можем сказать: «Разумная цель государства со- стоит в том, чтобы делать для людей то, что им требуется, но они сами сво- ими силами не могут делать вообще или не могут делать должным образом». Роль государства в рыночной экономике 349 Но важно подчеркнуть, что никто не утверждает, будто все проблемы заканчиваются тогда, когда государство компенсирует провалы рынка. Ведь существует и фиаско государства (фиаско государственного регулирова- ния), под которым понимается неэффективное распределение ресурсов в результате государственного регулирования, и далее мы подробнее остано- вимся на рассмотрении этого явления. § 3. Фиаско государства Сторонники теории общественного выбора приходят к выводу, что именно в силу экономических причин существует политическое неравен- ство между отдельными группами населения и возможно принятие неэф- фективных решений, т. е. фиаско государства. Проанализируем наиболее важные причины фиаско государственного регулирования. Прежде всего следует еще раз сказать о нарушении пропорций между предельными затратами и предельными выгодами, которое может при- вести к неэффективному, с общественной точки зрения, принятию эконо- мического решения, т. е. к фиаско государства. Неравенство в получении информации также порождает данное не- гативное явление. Лучше информированы люди с высокими доходами, хо- рошо организованные лоббистские группы. Следовательно, они максими- зируют свою прибыль, получая политическую ренту. Неравенство в полу- чении информации связано и с феноменом, присутствующим в системе представительной демократии и получившем название рационального иг- норирования. Выделенный термин означает уклонение индивидов от уча- стия в процессах голосования и выборов в том случае, если выгоды, кото- рые они получат в случае благоприятного для них исхода, ниже издержек, связанных с участием в процессе голосования. Допустим, что необходимо оценить правительственное решение, проведение в жизнь которого прине- сет выгоду обществу в целом, хотя отдельные группы населения могут про- играть (например, отмена субсидий какому-либо сектору экономики). Од- нако каждый отдельный избиратель получит малую выгоду от этого (об- щая выгода распределится среди всего населения). В таких обстоятельствах избиратели ведут себя апатично или равнодушно, что и получило название рационального игнорирования - большому, но разрозненному количеству людей нет смысла собирать и оценивать информацию о данном проекте, организовываться в лоббистские группы ради почти неощутимой выгоды. А вот ущемленное меньшинство, которое пострадает от отмены субсидий, будет концентрироваться и формировать группы давления, о которых гово- рилось выше («аграрное лобби», «оборонное лобби» и т. п. ). Еще одна из причин фиаско государства - недобросовестность государ- 350 Глава П ственных чиновников (государственной бюрократии), которые, пресле- дуя свой частный интерес, стремятся получить наибольшее количество го- лосов на следующих выборах и принимают такие решения, которые помо- гут им достичь этого (так называемые популистские решения), хотя они не соответствуют критерию экономической эффективности. Кроме того, поли- тические деятели преследуют свои личные интересы, как и все обычные люди, и эти личные интересы могут в определенный момент превысить их чувство долга как государственных лиц. Следует также отметить несовместимость во времени (несоразмер- ность временных горизонтов) принятия тех или иных решений, ведущую к фиаско государства. Например, перед выборами политик обещает увели- чить социальные расходы, снизить налоги и провести многие другие ана- логичные мероприятия, которые помогут ему получить поддержку избира- телей. Однако популистские обещания провозглашаются сегодня, а их реа- лизация после выборов нередко откладывается или принимаются прямо противоположные решения, ведущие к снижению материального благопо- лучия населения. В связи с временными интервалами возникает проблема внутренних и внешних лагов, которая также может привести к фиаско государства. Речь идет об эффекте запаздывания, т. е. разрыве во времени между осознанием проблемы, принятием государственных решений и результатами воплоще- ния правительственной программы в жизнь. Под внутренним лагом понимают промежуток времени, который про- ходит между моментом возникновения какого-либо экономического явле- ния и моментом принятия ответной меры. Внутренние лаги делятся на лаги признания и лаги решения. 1) Лаг признания (распознавания, осознания). Его возникновение свя- зано с тем, что для осознания самой проблемы регулирования какой-либо сферы экономической жизни нужно время. Так, чтобы принять меры, на- правленные на борьбу с инфляцией, необходимо, прежде всего, оценить ее источники, возможные варианты антиинфляционной политики, а для этого нужно время. В данном случае на длительность лага будут влиять такие факторы, как компетентность правительства, экспертов, состояние макро- экономической науки. 2) Лаг решения. Это время, которое проходит между осознанием про- блемы и принятием конкретного решения. Иногда этот период длится дос- таточно долго. Например, чтобы внести какие-либо решения, связанные с из- менением налогового законодательства, необходимо детально обдумать и об- судить ситуацию, утвердить проект решения в необходимых инстанциях. Внешний лаг - это промежуток времени, который проходит между мо- ментом принятия какой-либо меры и моментом проявления ее результатов. К внешним лагам относят лаги воздействия. Роль государства в рыночной экономике 351 Лаг воздействия. Это период, в течение которого объект государствен- ного регулирования начинает реально изменяться под влиянием того или иного макроэкономического мероприятия правительства. Например, прави- тельство приняло решение о снижении налоговых ставок, но реальное оживление экономики наступает не сразу, а через какое-то время. Особо в связи с фиаско государства следует помнить о законе непред- виденных последствий. Суть его заключается в том, что в результате осу- ществления каких-либо мероприятий желаемый результат не достигается или достигается с большими издержками. Стремление улучшить работу рынка приводит нередко к противоположному результату. Например, госу- дарство устанавливает фиксированные цены на продовольственные товары с целью борьбы со спекуляцией. Однако результатом этих мер оказывается товарный дефицит, разрастание теневой экономики, очереди и т. п. Решение всех этих проблем сторонники общественного выбора видят в свободном развитии рыночных процессов, хотя они не отрицают и положи- тельной роли государства, которое способно исправлять несовершенства рыночного механизма в определенных пределах. § 4. Государственное регулирование экономики: основные цели и инструменты Для того, чтобы выработать верную экономическую политику, государ- ственные деятели должны отдавать себе отчет в том, во-первых, каких це- лей они хотят добиться, и, во-вторых, какими инструментами они для это- го располагают. Впервые комплексный анализ экономической политики государства был проведен в 1952 г. голландским экономистом, лауреатом Нобелевской пре- мии Яном Тинбергеном в работе «Теория экономической политики». Со- гласно Тинбергену, во-первых, правительственные органы должны выбрать конечные цели экономической политики и сформулировать их, что обыч- но делается в терминах максимизации функции общественного благосос- тояния. На их основе определяются целевые показатели (например, пол- ная занятость, нулевая инфляция и т. д.). Во-вторых, правительство оцени- вает, какими политическими инструментами оно располагает. В-третьих, государственные деятели должны опираться на какую-либо модель эконо- мики, которая связывает воедино цели и инструменты. Таким образом, мы переходим к нормативной экономической теории, предполагающей процесс целеполагания. Важнейшая проблема, на которой остановился Тинберген - соответ- ствие между количеством целей и количеством инструментов при проведе- нии экономической политики. Допустим, что целей всего две (увеличение 352 Глава 17 занятости и борьба с инфляцией), и инструментов тоже всего два - налого- во-бюджетная и кредитно-денежная политика. Тинберген сделал вывод, что политики могут достичь обеих целей тогда, когда количество инстру- ментов равно количеству целей, и влияние инструментов на цели ли- нейно независимы друг от друга. Определение множества целей называется целевой функцией. Здесь важно учесть, что, чем больше целей, тем труднее одновременно их достичь. Поэтому правительству необходимо четко представлять себе очередность го- сударственной экономической политики при достижении многих целей. По отношению друг к другу цели макроэкономической политики могут быть взаимозаменяемы, взаимодополняемы и нейтральны. Взаимозаменяемость целей означает, что невозможно достижение рас- сматриваемых целей одновременно. Типичный пример - контроль над тем- пами инфляции и безработицы. Кривая Филлипса (см. гл. 23) иллюстриру- ет наглядно данную ситуацию. Взаимодополняемые цели макроэкономической политики сочетаются друг с другом. Такими целями являются, например, рост национального дохода и рост занятости. Нейтральные цели, то есть не влияющие на достижение друг друга, встречаются весьма редко. Например, снижение безработицы до определен- ного уровня может и не влиять на темпы инфляции. По мере накопления опыта государственного регулирования в разных странах происходит сокращение размерности целевой функции. Тинберген считал, что в целевую функцию следует ввести 8 элементов: 1. Объем государственных расходов. 2. Темп изменения реальной заработной платы. 3. Уровень занятости. 4. Индикатор распределения доходов. 5. Размеры инвестиций. 6. Совокупный спрос. 7. Уровень производства. 8. Сальдо платежного баланса. Позже, в 70-е гг., экономисты уже рассматривали 4 цели: 1. Полная занятость. 2. Стабильность цен. 3. Отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса. 4. Устойчивый уровень экономического развития. В конце 1980-х - середине 1990-х гг. многие правительства стали рас- сматривать лишь 2 задачи: 1. Полная занятость. 2. Борьба с инфляцией. Роль государства в рыночной экономике 353 Некоторые экономисты считают, что лучше избрать один аспект регу- лирования и на нем сосредоточить основные усилия. Для стран с развивающимися рынками таким стратегическим направле- нием государственной политики, как показывает практика 90-х гг., являет- ся борьба с высокой хронической инфляцией. Цели макроэкономической политики реализуются путем государствен- ного регулирования. Выделим главные формы и методы вмешательства государства в эконо- мику. Прежде всего, важно различать две основные формы: административ- ные методы государственного регулирования через расширение государ- ственной собственности на материальные ресурсы, управление государ- ственными предприятиями, законотворчество, и экономические методы го- сударственного регулирования с помощью различных мер макроэкономи- ческой политики. Прямое вмешательство. Во всех промышленно развитых странах су- ществует более или менее значительный по своим масштабам государ- ственный сектор экономики. Его размеры могут служить критерием эконо- мической роли государства, хотя этот критерий не абсолютен. Государство обладает капиталами в самых разнообразных формах, предоставляет кре- диты, принимает долевое участие, является собственником предприятий. Это делает государство совладельцем части общественного капитала. Во всех промышленно развитых странах становление и развитие госу- дарственного сектора происходило практически в одних и тех же отраслях (угольная промышленность, электроэнергетика, морской, железнодорож- ный и воздушный транспорт, авиация и космонавтика, атомная энергетика и т. п.). Речь идет, как правило, об отраслях, где стоимость физического капитала, т. е. совокупности зданий, оборудования и машин, необходимых для производства, особенно велика, что делает эти отрасли весьма подвер- женными периодическим кризисам (см. гл. 19). Прямое вмешательство государства - это и принятие законодательных актов, призванных упорядочить и развивать отношения между всеми эле- ментами рыночной системы. Примеры государственного регулирования экономики путем разработки законодательных актов необычайно разнооб- разны, например, принятие Гражданского кодекса, Налогового кодекса, за- конов против ограничительной деловой практики (антимонопольных зако- нов) и т. п. Косвенное вмешательство предполагает осуществление государствен- ного регулирования посредством использования основных инструментов государственной экономической политики, которыми являются налогово- бюджетная и кредитно-денежная политика (см. гл. 20 и 22). Оба эти направ- ления государственной политики тесно связаны друг с другом. Подробнее они будут рассмотрены в последующих главах. 23 354 Глава 17 При проведении макроэкономической политики важно помнить, что и государство, и рынок - великие завоевания цивилизации. Рынок не может нормально функционировать без государства, устанавливающего и поддер- живающего «правила игры» в рыночном хозяйстве. Но существуют и объективные пределы государственного вмешательства. В связи с этим можно привести слова известного венгерского экономи- ста с мировым именем Яноша Корнай: «Не надо возводить берлинскую стену между рынком и государством». Рынок и государство - две могуще- ственные силы, которые не противостоят друг другу, но дополняют друг друга в ходе экономического развития. Основные понятия: Общественные блага - чистые - смешанные Неполные рывки Теория общественного выбора Прямая и представительная демократия Лоббизм Поиск политической ренты Логроллинг Парадокс Кондорсе Теорема невозможности Эрроу Фиаско государства (фиаско государственного регулирования) Рациональное игнорирование Внутренний лаг Внешний лаг Закон непредвиденных последствий Целевая функция Государственное регулирование public goods pure mixed incomplete markets public choice theory direct & representative democracy lobbying political rent seeking logrolling Condorcet paradox Arrow's impossibility theorem government failures rational ignorance inside tag outside lag law of unintended consequences target function government intervention |