КПЗС. Учебник написание на заказ Дипломы, курсовые, рефераты Диссертации и научные работы

• Название: Учебник написание на заказ Дипломы, курсовые, рефераты Диссертации и научные работы
• Дата: 07.09.2022
• Размер: 2.97 Mb.
• Имя файла: КПЗС.doc
• Тип: Учебник; #665445
• страница: 8 из 44

Глава 5

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ. ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИ1 И ДВИЖЕНИЙ

§ 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений

Общественные объединения и конституционное право. В соответ­ствии с конституционным правом на объединение граждане, а иногда и неграждане создают множество различных объединений: политических партий, общественных организаций, массовых движений, организаций и учреждений общественной самодеятельности и общественного самоуп­равления. Нередко все они охватываются термином «общественные объ­единения», хотя во многих странах партии регулируются правом и рас­сматриваются в науке отдельно ввиду их особой роли в обществе. Иногда понятия «общественные организации», «ассоциации» применяются толь­ко к непартийным объединениям, хотя некоторые их разновидности тоже подвергаются особому правовому регулированию (например, профсо­юзы). Различные виды общественных объединений играют неодинако­вую роль в политике, а некоторые (например, общества филателистов) вообще не имеют отношения к политике. В конституционном праве изу­чаются лишь те объединения публичного характера, главной целью кото­рых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами за государственную власть, в давлении на нее. (Такие объединения, как, например, акционер­ные общества, в том числе и корпорации публичного права, являются предметом изучения в иных учебных дисциплинах.) Правда, в современ­ных условиях многие общественные движения неполитического характе­ра неотделимы от политики, в том числе международной (например, известное экологическое движение «Гринпис» — «зеленый мир»). В от­дельных странах даже религиозные движения в какой-то мере участвуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церкви от государства (например, в Польше). К тому же законодательство раз­ных стран неодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельнос­тью — для этого создаются партии; в других, например в странах тотали-

101

тарного социализма, законодательство предписывает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.

Неодинаков подход и к важнейшим политическим организациям — партиям. В странах англосаксонского права и некоторых других полити­ческие партии по традиции долгое время считались «частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило, нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о пар­тиях: на них распространяются законы об ассоциациях, не занимающих­ся извлечением прибыли, хотя и здесь в последние десятилетия законо­дательство, обычно относящееся к другим вопросам, регулирует отдель­ные стороны деятельности политических партий (их участие в избира­тельном процессе, финансирование и др.).

В подавляющем большинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чаще говорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы о партиях (в Германии в 1967г., Испа­нии в 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституции положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а издание специальных законов — институционализацией. Пар­тии становятся институтом конституционного права, специфическим объектом изучения. В отечественных курсах государственного права партии и другие общественные объединения изучались и раньше, но преимущественно в политологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяется юридическим характеристикам.

Общественные объединения как предмет конституционного регулирования. Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзов женщин или культурнических объединений национальных меньшинств), некоторых других объединении обычно регулируется их уставами — документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях. общественных движений уставов, за редчайшим исключением, нет, а } организаций общественной самодеятельности их вообще никогда не бы­вает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела обществен­ных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные моменты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом. В частности, в соответствии с международным правом могут быть установлены определенные ограничения.

Среди различного рода объединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзы и особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи, в которых говорится не

102

только о молодежных объединениях. Другие общественные объединения зачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общи­ми законами об общественных объединениях. Конституции и законы обычно предусматривают: 1) порядок создания и регистрации (если тако­вая предусмотрена) данного вида общественных объединений; 2) роль в политической системе общества; 3) принципы организации и деятельнос­ти; 4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистриру­ется) — представления финансовых отчетов; 5) порядок прекращения деятельности.

Социальную сущность общественного объединения, особенно по­литической партии, не всегда легко установить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Гак, одна из партий Канады называется прогрессивно-консервативной чартией, т.е. и прогрессивной, и консервативной одновременно — на любой вкус. Программы и лозунги партий, их избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представители различных социальных слоев.

Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, поскольку ситуа­ция вызывает необходимость в компромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединения определяется по тому, как в дей­ствительности оно решает коренные вопросы, затрагивающие жизнен­ные интересы различных социальных слоев общества, прежде всего тех, которые объединение представляет. Название же общественного объ­единения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной сущности. С некоторыми коррективами это относится и к партиям, и к массовым общественным организациям различных слоев населения (на­пример, к профсоюзам, предпринимательским союзам, крестьянским со­юзам и др.).

§ 2. Правовое положение политических партий

Юридическое понятие политической партии. Как известно, в об­ществе наряду с классами, помимо и внутри них существует множество различных профессиональных, региональных, половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Да и сам чело­век выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей в обществе, обусловленных его социальными, профессиональными, куль-

103

турными и иными данными, в связи с чем он может одновременно примы­кать к самым разным общественным объединениям. Среди различны? интересов и потребностей человека принципиальное значение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или по крайней мере те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партии призва­ны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне поли­тики. Поэтому партии обычно выступают как авангард своей группы, как организации, наиболее отчетливо формулирующие ее интересы и отста­ивающие их. В отличие от других общественных организаций политичес­кие партии, как правило, выдвигают цель создания правительства или участия в нем, борются за государственную власть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.

Юридическое понятие партии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание на юридических признаках.

Определение партии содержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и не во всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующие существенные при­знаки политической партии: 1) свободно создаваемая автономная орга­низация, действующая на началах самоуправления; 2) устойчивая орга­низация, объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода); 3) объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов — общности убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программных положениях; 4) партия не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельные подразделе­ния могут заниматься производственной деятельностью для обеспечения потребностей партии; 5) партии содействуют формированию и выраже­нию политической воли народа, используя мирные и конституционные средства, в частности участие в выборах; 6) партия — это организация, построенная и действующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности, открытости.

Если обобщить эти признаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия — это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация определенной группировки общества, созданная на основе общности убеждений и целей ее членов, действую­щая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей глав­ной задачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональ­ных, культурных и иных запросов своих членов, а участие в формирова­нии и выражении политической воли народа и в борьбе за государствен­ную власть мирными, конституционными средствами.

Бывают, конечно, и такие партии, которые выдвигают цели насильст­венного свержения конституционного строя, применяют террористичес­кие методы для достижения своих целей, требуют установления диктату-

104

ры определенного социального слоя. Это отклонение от того понятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистических принципов.

Среди перечисленных признаков партии есть такие, которые совпада­ют с характеристиками общественных объединений вообще. Это естест­венно, так как партии — это один из видов общественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определении есть и специфичес­кие признаки партии: общность идеологических установок ее членов, участие в формировании и выражении политической воли народа, в борь­бе за государственную власть мирными, конституционными средствами как ее главная цель.

Свобода образования политических партий и конституционные ограничения при их создании. В соответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуют свободно. Они созда­ются, как правило, на основе явочного (иногда — явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений или разреше­ния властей (государственных органов) для создания партии не требу­ется. Партии сами определяют свою структуру, внутреннюю организа­цию, порядок деятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами.

Однако, как уже отмечалось, в соответствии с общепринятыми нор­мами международного права свобода объединения, как и некоторые дру­гие политические права, может подлежать ограничениям в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. Такие ограниче­ния возможны лишь в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственнос­ти населения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установ­лены только законами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями или специальными законами запрещены создание и дея­тельность партий, проповедующих насилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующих антиконституционные цели, пропа­гандирующих человеконенавистническую идеологию (в конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). В ряде авторитарных и тоталитарных государств запрещены партии, пропове­дующие классовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунис­тическую, марксистско-ленинскую идеологию. Запрещается создавать военизированные партийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многих развивающихся странах, где существует племен­ная рознь, запрещены партии, опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию. В некоторых государствах запрещается создание при пар­тиях женских и молодежных организаций, в других это не запрещено и такие организации существуют, равно как и профсоюзы, примыкающие

105

к тем или иным партиям. В отдельных государствах (например, в Сирии) политическую работу в армии и среди молодежи разрешается проводить только бессменно правящей партии. Не разрешается создавать партии под тем же названием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы и знаки других партий.

Юридические процедуры при создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данного государства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве — например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишь граждане дан­ной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-лет­него возраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии (Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут быть военнослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работу в такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо не состоит в какой-либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуют также конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению в партию.

В странах тоталитарного социализма, напротив, считается, что госу­дарственные служащие, особенно высокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранных дел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотя юридической обязан­ности такого рода не существует. Обязательное членство в правящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных стра­нах с авторитарными режимами (например, в Индонезии).

В подавляющем большинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: в партию принимаются по заявлению вступа­ющего (нередко — устному). В некоторых партиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись в партию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знают фикси­рованного членства — членами считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членские билеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. Членами Лейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации (они составляют большинство член­ского состава партии), коллективные члены есть в Институционно-рево­люционной (правящей) партии Мексики.

Для создания партии созывается учредительное собрание. Оно пра­вомочно, если на нем присутствует установленное законом число граж­дан, имеющих право быть членами партии (например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должны создать учреди-

106

тельную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), которая проводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям и руководителям партии предъявляются дополнительные требования. На­пример, в Бенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногда такие требования установлены только по отноше­нию к натурализованным гражданам (Ангола). В странах, где давно су­ществует многопартийная система, законы не содержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявить себя пар­тией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может один гражданин при поддержке еще одного избирателя (например, суп­руга или супруги).

На учредительном собрании избирают председателя и секретаря, со­ставляется учредительный протокол о создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии, ее программный доку­мент (возможен краткий документ о целях партии). Во многих странах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могут проводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе полити­ческого характера, принимать партийные решения; партия является ле­гальной. Но такая партия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партии кандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д. В некоторых странах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательной государственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическим лицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр) — особый список политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партия может действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядок создания партии.

Регистрация политических партий возлагается на разные органы государства: министерство юстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы (Болгария), верховный народ­ный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию (Мексика). Для регистрации обычно требуется представить следующие документы:

подписанное руководителями партии заявление, которое должно содер­жать название, цель, девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указанием присутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя и секретаря собрания; список руко­водителей партии с указанием их профессии, адресов, номеров телефо­нов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата); несколько копий устава партии, программного документа или документа о целях партии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплате государственной пошлины.

107

Обычно устанавливается определенный срок для регистрации (У— 4 месяца после представления документов). Если в течение этого срока не получен отказ, партия считается зарегистрированной и может дейст­вовать на правах юридического лица. Отказ в регистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону. Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решение суда второй инстанции имеет окончательный характер.

Для регистрации партии обычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительном собрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительной комиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению, подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны быть пред­ставители от 14 из 19 провинций страны.

В отдельных странах Латинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательная регистрация партии. Для услов­ной регистрации нужно доказать, что партия в течение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например, проводит собра­ния). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов на общего­сударственных выборах. Для того чтобы получить окончательную реги­страцию, она должна собрать на таких выборах определенное число голо­сов (в Мексике — не менее 1,5%). Процесс этот бывает довольно дли­тельным. Для окончательной регистрации коммунистической партии Мексики потребовалось несколько десятилетий с момента ее создания.

В странах тоталитарного социализма создание партий не регулирует­ся специальным законом, существует лишь общая конституционная норма о праве граждан на объединение, в том числе в политические партии. Другие партии могут существовать, но положение о руководя­щей роли одной, коммунистической партии исключает их участие в борь­бе за государственную власть.

Как отмечалось, партия — устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партий в отличие, например, от дви­жений, некоторых других объединений. Устойчивость партии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, с доверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия влечет выход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Члены партии, например марксистско-ленинской, иногда могут быть ис­ключены из ее состава за нарушение устава, программы или по идеологи­ческим причинам — за выражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.

Идеология партий. Граждане объединяются в партию не по причи­нам культурнических или просветительских целей (хотя и такие задачи партия может выполнять), не из-за стремления к извлечению прибыли

108

(хотя вступление некоторых граждан в правящую партию может пресле­довать задачи материального благополучия), а на основе единства взгля­дов и политических целей, более или менее общего мировоззрения. Кон­ституционное право в демократических странах устанавливает свободу и многообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь с общегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию, проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. В странах тоталитарного социализма конституции провозглашают господство марксистско-ленинской идеоло­гии с теми или иными национальными особенностями (маоизм в Китае, идеи чучхе в КНДР). Эта идеология, обязательная для правящей партии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку в некоторых государствах предусмотрено наказание за пропаганду антисо­циалистических идей. Другие партии, если они существуют в странах тоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятель­ность с основными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а не оппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развиваю­щихся стран также установлена обязательная, или государственная, идеология.

Правовое регулирование роли партий в обществе и государстве. Конституции демократических стран (Германии, Франции и др.) уста­навливают, что партии содействуют выражению политической воли на­рода, выражению общественного мнения путем голосования. Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В них гово­рится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан в политической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества, выдвигают кандидатов на выборах, влияют на полити­ческую деятельность парламента и правительства, заботятся о постоян­ной связи между народом и государственными органами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т.д. Посредством партий­ной деятельности, как и деятельности некоторых других общественных организаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадров управленческого аппарата. Законодательное регулирование дея­тельности партий в демократических странах исходит из возможности чередования их у власти в результате свободных выборов.

В странах тоталитарного социализма, а также в других странах с законодательно закрепленной однопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе и государстве. Как уже упомина­лось, в странах тоталитарного социализма коммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества и государства, т.е. пра­вящей партией: другие партии (если они есть) должны быть союзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у власти исключе-

109

на. Она тем более невозможна конституционным путем в странах с зако­нодательно фиксированной однопартийной системой.

Принципы демократии и гласности в организации и деятельнос­ти партий. Конституции демократических государств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партий должны соответство­вать принципам демократии и национального суверенитета (последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось в деятель­ности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партиях детализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию не должен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, в частности, по признакам языка, националь­ности, пола, религии и т.д.); устав и программа (программный документ, заявление о целях) партии должны быть приняты на собрании ее членов или их представителями; периодически должны созываться собрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а также собрания местных партийных организаций (иногда в законах уста­навливаются даже ориентировочные сроки таких мероприятий); перио­дически должны проводиться выборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако не все эти требования осу­ществляются традиционными партиями, особенно на местном уровне (например, в США и Великобритании).

Гласность в деятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целях деятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странах предусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, где публикуются законодательные акты);

граждане страны (а не только члены данной партии) должны быть инфор­мированы о лицах, входящих в руководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.

Государственная власть, согласно законодательству, должна одина­ково относиться ко всем партиям в том, что касается требований о соблю­дении законов, предоставлении равных возможностей пользоваться об­щественными зданиями, радио и телевидением, финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (если она предус­матривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактически­ми преимуществами, а в условиях авторитарных режимов она сращива­ется с государственным аппаратом.

Денежные средства и имущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержат детальные правила о финансах и имуществе партий.

Во-первых, они устанавливают законные источники финансирова­ния. Ими могут быть взносы членов партии, доходы от принадлежащего им имущества и деятельности, дарение и наследование имущества наци-

110

ональных (т.е. принадлежащих к данному государству) физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиям государством на основании законов о партиях. Однако партии не могут получать денежные и материальные средства от государственных орга­нов и организаций, органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств, фирм с иностранным участием (в ряде стран Латинской Америки разрешаются дарения со стороны иностран­ных граждан, но в определенных пределах). Получение партией средств из запрещенных законом источников рассматривается как преступление и может влечь уголовную ответственность руководителей партии.

Во-вторых, партии обязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов и расходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлять регистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.

В-третьих, законы многих стран предусматривают финансовую под­держку проводимых партиями избирательных кампаний. Для этого выде­ляются средства из государственного бюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или только партиям, набрав­шим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 0,5 %);

оно возможно или в равной доле (Ангола), или опять-таки в зависимости от числа собранных голосов (так, в Германии до 1994 г. выплачивалось 5 марок за каждый голос, полученный партией, а теперь — по 1,4 марки за каждый голос из первых 5 млн. голосов и по 1 марке — за каждый голос свыше 5 млн.); наконец, финансирование может зависеть от про­цента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов, получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета (Канада).

Законы о партиях и иные законы устанавливают максимум для по­жертвований, которые могут делать партиям физические и юридические лица в течение года. Обычно допустимый размер пожертвований от юри­дических лиц в 10—15 раз превышает размер дарений от физических лиц. Часто устанавливается также предельный размер пожертвований на избирательную кампанию партий (США и др.).

В отдельных странах, однако, запрещается государственное финан­сирование партий и других общественных объединений (ст. 5 конститу­ции Казахстана 1995 г.).

Контроль за деятельностью политических партий, предупреж­дение и роспуск. Как отмечалось, партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следить за соответствием деятель­ности партии конституции, законодательству, уставу и программным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправе и обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает два

111

предупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, реги­стратор обращается в суд с иском о приостановлении деятельности дан­ной партии или о ее запрещении. В некоторых странах в ходе рассмотре­ния такого иска судом регистратор вправе обратиться в суд с дополни­тельным иском о временном закрытии помещений партии и приостанов­лении ее деятельности (обычно на несколько месяцев). Если суд удовле­творяет дополнительный иск, постановление об этом исполняется немед­ленно, несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в ряде развиваю­щихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельность поли­тической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца), Приостановление деятельности партии не влечет за собой имуществен­ных последствий, но при роспуске имущество и средства партии подле­жат ликвидации, что осуществляется органами управления государст­венным имуществом.

В подавляющем большинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом (общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партии запрещаются специ­ально принятыми законами, после военных и государственных переворо­тов — военным советом, хунтой.

Типология партий. Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. В политологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые, левые, центристские партии, демократические и авторитарные, радикальные и реформист­ские и т.д. При изучении конституционного права называют также не­сколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержа­тельными, политологическими характеристиками: 1) консервативные партии, выступающие за сохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия в Великобритании); 2) клерикальные (религиозные) партии (Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане и др.), которые требуют, чтобы обще­ственная жизнь и управление государством сообразовывались с догмата­ми религии; 3) либеральные партии (Либеральная партия в Великобри­тании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономичес­кой деятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;

4) реформистские партии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгами национального социализма, за социальную справедливость при сохранении частной собственности (социал-демо­кратические партии в Европе, Индийский национальный конгресс, Ин­ституционно-революционная партия в Мексике, некоторые партии соци­алистического возрождения в арабских странах); 5) радикалистские пар­тии, выступающие за коренное переустройство общества с применени­ем, как правило, насильственных мер. В этой группе партий есть такие,

112

которые отражают устремления самых различных, в том числе противоположных, социальных слоев (например, с одной стороны, неофашистские партии, не имеющие теперь сколько-нибудь заметного влияния, а с другой — марксистско-ленинские партии).

С точки зрения организационной структуры принято различать пар­тии кадровые, массовые и партии-движения. Кадровые партии имею! фиксированное членство, прием в них связан с определенными условия ми, иногда даже требуется письменная рекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до получения полного членства сущест­вует кандидатский стаж или статус сочувствующего, особенно характер­ный для некоторых, чаще всего правящих марксистско-ленинских пар­тий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисцип­лины, обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степени централизовано (в марксистско-ленинских партиях существую принцип демократического централизма). Обычно эти партии немного­численны, хотя в странах тоталитарного социализма правящие комму­нистические партии имеют очень большое число членов.

В массовых партиях, как правило, нет фиксированного членстве или оно недостаточно строго учитывается. В США, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считают своими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийные взносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по жела­нию или имеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах неред­ко нет партийных организаций, собрания не проводятся, местное руко­водство не избирается, а составляется из известных бизнесменов и поли­тиков, на низовом уровне партийным лидером является босс.

Партии-движения — в основном достояние прошлого. Они сущест­вовали в развивающихся странах различной ориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее — с 7-летнего возрас­та, в Заире по конституции все граждане рассматривались как члены партии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название «партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные ор­ганы квалифицировались как органы партии (Заир). С крушением тота­литарных систем такие партии распались.

С точки зрения особенностей правового положения различаются пар­тии зарегистрированные и незарегистрированные, легальные и нелегаль­ные, партии, признанные национальными (общегосударственными), и др. О различиях в правовом положении зарегистрированных и незаре­гистрированных партий уже было сказано выше. Легальные партии — это партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации

113

Я I465

партийная деятельность не разрешается. Партия становится нелегаль­ной, если она запрещена законом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Как правило, запретить партию может суд (в Германии конституционный суд запретил около десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах (Индонезия, Турция, Гаити и др.) различные партии были запрещены законами. Во многих развивающихся странах конституциями были разрешены только правя­щие (единственные) партии, остальные являлись нелегальными и дейст­вовали преимущественно за рубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте, Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. В постсоциалистических стра­нах также в начале 90-х годов были приняты законы о запрещении ком­партий (иногда такие законы признавались судами неконституционны­ми), проводились судебные процессы над руководителями компартий в Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии.

В отдельных странах (Мексика, Шри-Ланка и др.) существует поня­тие национальной, т.е. общегосударственной, партии, пользующейся особым влиянием в обществе: не все общегосударственные партии счи­таются национальными. Таковой признается партия, получившая на об­щегосударственных выборах установленный законом процент голосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов и устав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65 тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом из половины субъектов федерации. Такая партия проводит собрание в штате или в избирательном округе в присутствии судьи государственного нотариуса или служащего федеральной избиратель ной комиссии, которые удостоверяют, что на собрании присутствовал! указанное число членов и приняты устав и программные документы.

Партия, признанная национальной, имеет определенные правовых преимущества перед другими партиями. Она пользуется преимущества ми при выдвижении кандидатов на выборах (для нее не обязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержку кандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа на государственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партии возлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание, иметь центр политического образования и др.

Партии, не признанные национальными, могут претендовать на деятельность в общегосударственных масштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвека коммунистическая пар тия в Мексике до признания ее национальной), но в подавляющем боль­шинстве случаев это местные партии, действующие в отдельных регио­нах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они

114

возглавляют правительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.

Партийные системы. Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет о фактическом положении, и юриди­ческий, если определенная система закреплена нормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствовать фактическому положе­нию. В ряде стран таких норм нет, партийная система функционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.

В большинстве стран конституции устанавливают многопартий­ность, запрещая нарушать принцип свободы образования политических партий. Такие нормы характерны для постсоциалистических государств, где свобода объединения нарушалась десятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарные системы. Там, где много­партийная система стала давно свершившимся фактом, специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободы обра­зования партий, нет.

Многопартийная система с позиций конституционного права — это не только существование нескольких партий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партий в результате выборов. В Китае девять партий, но бессменно у власти стоит одна — коммунисти­ческая, и заменить ее путем выборов невозможно, поскольку именно за ней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государст­ве. С другой стороны, в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системы складывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетий бессменно стоящей у власти. В Мексике более 60 лет правит страной Институционно-революционная партия; вы­боры проводятся, но в силу ряда причин они не изменяют положения. Подобная ситуация имела место в Италии (Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическая партия), существу­ет в Египте (Национально-демократическая партия).

В Великобритании, США, Австралии, Венесуэле, Турции и некото­рых других странах существует двухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в стране существует несколько пар­тий, но у власти в течение многих десятилетий чередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США, консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система может быть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписа­ние «институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпар­тийной системы: одна партия должна была быть правящей, а другая — выполнять роль лояльной оппозиции. По конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существовать только две партии, которые и были созданы в свое время «сверху».

115

Однопартийная система тоже может иметь и фактический, и юри­дический характер. Фактическая однопартийность существовала во мно­гих странах тоталитарного социализма (хотя в некоторых из них было по нескольку партий). При однопартийности создание других партий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их было невоз­можно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная дея­тельность и влекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящее время на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где дейст­вует одна, марксистско-ленинская партия. В отличие от фактически сло­жившейся однопартийности юридическая однопартийность устанавли­вается конституцией или законом: разрешается лишь правящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать только нелегаль­но). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танза­нии и многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условиях тоталитарных режимов.

Наконец, возможна «беспартийная система». В ряде мусульман­ских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы — мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из них действуют также подпольные политические организации. Все партии были запре­щены королевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартий­ной панчаятской демократии», но на деле они существовали и даже более или менее открыто проводили свои собрания.