Марченко Учебник ТГП. Учебник подготовлен в соответствии с новыми стандартами на основе обобщения и привлечения новейшего фактического материала. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов

• Название: Учебник подготовлен в соответствии с новыми стандартами на основе обобщения и привлечения новейшего фактического материала. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов
• Анкор: Марченко Учебник ТГП.doc
• Дата: 28.01.2017
• Размер: 4.31 Mb.
• Имя файла: Марченко Учебник ТГП.doc
• Тип: Учебник; #275
• страница: 21 из 67

Глава IX. Государственный аппарат

§ 1. Понятие государственного аппарата

Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важнейшим составным элементом любого государства.

В основе построения и функционирования государственного аппарата лежат объективные и субъективные факторы, предопределяющие наиболее важные особенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствующие соединению его различных составных звеньев в единую систему. Аппарат любого государства - это не механическое соединение его отдельных органов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система.

В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функционирование и развитие государственного аппарата как единой целостной системы, входят: общность экономической основы различных государственных органов и организаций - системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы государственных органов, организаций и учреждений, наличие в некоторых странах единой официальной идеологии; морально-политическое и идейное единство различных частей общества; наличие общих принципов построения и функционирования различных государственных органов - составных частей государственного аппарата; общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными органами и организациями.

Понятие государственного аппарата - весьма емкое и многогранное. Его недопустимо отождествлять с другими, тесно связанными с ним, но не равнозначными по своему логическому объему и содержанию понятиями, в частности, с понятием системы диктатуры класса и политической системы общества. Соотносясь с понятием государственного аппарата, данные понятия, тем не менее, не идентичны ему. Так, если понятием системы диктатуры класса и понятием политической системы общества охватывается весь комплекс самых различных по своему характеру государственных и негосударственных органов и организаций, принимающих участие в политической жизни страны или в осуществлении государственной власти, то понятием государственного аппарата охватывается лишь система государственных органов. Понятия системы диктатуры класса и политической системы общества являются, таким образом, более емкими и широкими, чем понятие государственного аппарата.

Аналогично в научной и учебной литературе зачастую решается вопрос о соотношении понятия государственного механизма и государственного аппарата. Государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов.

Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, в соответствии с которыми "государственный механизм" и "государственный аппарат" представляются как идентичные понятия. Государственный механизм в таких случаях именуется государственным аппаратом в широком смысле слова, а система государственных органов - аппаратом в узком смысле слова. Независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. Именно они заполняют содержание, формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, - в значительной степени зависит уровень развития и эффективности государственного аппарата.

Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое государством в целях осуществления строго определенного вида государственной деятельности, наделенное соответствующей компетенцией и опирающееся в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.

Специфическими признаками, отличающими государственные органы от негосударственных органов и организаций, являются следующие:

а) формирование их по воле государства и осуществление ими своих функций от имени государства;

б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

в) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;

г) наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера.

Наличие последних является наиболее существенным признаком государственного органа. В совокупности с другими признаками "государственно-властное полномочие" позволяет провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными организациями (предприятиями и учреждениями), а также негосударственными органами и организациями - с другой. Практическое выражение "государственно-властные полномочия" находят в издании государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в осуществлении ими наблюдения за строгим соблюдением требований, содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушений путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях - также мер государственного принуждения.

В состав каждого государственного органа, представляющего собой в практическом плане, по выражению В.И. Ленина, "ячейку человеческого коллектива, хотя бы в минимальной степени оформленного", входят лица, являющиеся непосредственными исполнителями возложенных на него полномочий, и лица, технически обеспечивающие выполнение его функций и полномочий. В его распоряжении имеются также особый технический аппарат, особые материально-технические средства ("материальные придатки" государственной власти), различные находящиеся в его ведении и управлении организации и учреждения.

Будучи составными частями одного и того же государственного аппарата, органы любого государства отличаются друг от друга порядком своего образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими государственных функций.

§ 2. Структура государственного аппарата

Под структурой государственного аппарата понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение. Структура всегда указывает на то, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей, каковы принципы его организации и функционирования.

В любой стране сложившийся государственный аппарат выступает как единая целостная (общая) система. Она распадается на ряд частных систем. В качестве последних выступают однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности различные государственные органы. Наиболее важными частными системами современного государственного аппарата являются следующие: система органов государственной власти, система органов государственного управления, система судебных органов и система органов прокуратуры. Каждая из первых трех названных систем является носителем соответствующей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.

В научной литературе нет единого мнения о том, как должны соотноситься между собой различные государственные власти, а следовательно, и их носители - государственные органы. Должны ли они быть равны или должна существовать их определенная соподчиненность, субординация.

Высказывается точка зрения, согласно которой все государственные власти и их носители должны находиться в совершенно одинаковом положении, уравновешивать друг друга. В странах с тоталитарным или авторитарным режимом усиленно насаждается также мнение, что исполнительная власть, а вместе с ней и ее носители должны при этом быть "впереди других".

Однако, как показывает исторический опыт, реализация подобной концепции приводит не к демократии, а к диктатуре. Об этом свидетельствует, в частности, политическая практика фашистской Германии, Италии и ряда иных стран.

Другой подход к решению проблем соотношения государственных властей и их носителей заключается в том, что на первый план выступает государственная власть, источником которой является народ.

Во всех демократических странах эта концепция получила всеобщее признание. Политическая практика подтвердила жизнеспособность и гуманность данной идеи, развитой еще в XVII в. английским философом-материалистом Дж. Локком.

В своем знаменитом произведении "Два трактата о правлении" (1690) Локк писал: "Хотя в конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть только одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться, все же законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган..."*(238).

Что же собой представляет каждая из частных систем государственных органов, входящих в общую систему, - государственный аппарат? Начнем с органов государственной власти, или - с законодательных органов.

1. Основным назначением этих органов является законодательная деятельность. Они занимают центральное место в структуре государственного аппарата. Органы государственной власти подразделяются на высшие и местные. К высшим органам государственной власти относятся парламенты. Одной из важнейших их функций является принятие законов.

Выделяя особую роль парламентов в политической жизни общества и государства, конституции некоторых государств специально указывают не только на то, что "парламент является высшим органом государственной власти", но и на то, что он является "единственным законодательным органом государства" (Конституция Японии 1947 г., ст. 41).

Конституции других стран в этих же целях обращают внимание на то, какие по характеру правила должны содержаться в принимаемых парламентами законах. Так, например, действующая Конституция Франции устанавливает, что в законах могут содержаться правила, касающиеся "гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования публичными свободами"; обязанностей, накладываемых "национальной обороной лично на граждан и их имущество"; "гражданства, состояния и правоспособности лиц, семейных отношений, наследования и дарения"; определения "преступлений и правонарушений, а также налагаемых за них наказаний"; уголовного судопроизводства, амнистии, "создания новых судебных установлений и статуса судей" и др. (Конституция Французской Республики, 1958 г., ст. 34).

Сосредоточивая в себе законодательные функции, парламент нередко передает часть из них другим, подконтрольным ему органам, делегируя их. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства.

Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, когда законодательная власть оставалась бы исключительно привилегией законодателей, непосредственно подотчетных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в реальной жизни все обстоит далеко не так.

Федеральное Собрание России, Конгресс США, парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции, равно как и высшие законодательные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных актов правительству, отдельным министерствам и ведомствам.

Так, например, в Великобритании полномочиями по изданию правовых актов парламентом наделяются министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, английская церковь, частные компании, Комиссия и Совет Европейских сообществ*(239). Каждый из этих органов и организаций может принимать, изменять или отменять правовые акты не иначе, как с санкции - по поручению или с разрешения парламента. Таким путем сохраняется и поддерживается "суверенитет" высшего законодательного органа в правовой сфере.

Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно эффективному воздействию со стороны правительства. Нередко правительство сосредоточивает в своих руках весьма значительную законодательную инициативу и оказывает сильное влияние на все направления деятельности парламента.

Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане более независим. Он, как правило, не может быть распущен президентом. Законодательная инициатива принадлежит в основном депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент.

Так, например, согласно Конституции США президент обладает правом вето на принимаемые Конгрессом акты. Он может выступать с инициативой созыва специальных сессий Конгресса. Президент периодически представляет Конгрессу "сведения о состоянии союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными". Он имеет право "с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; с совета и согласия Сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также других должностных лиц Соединенных Штатов..." (Конституция США, ст. 11, раздел 2).

Наряду с высшими органами государственной власти в каждой стране имеются местные органы. Они называются по-разному. Но цель и назначение их сходны: осуществление государственной власти и управления на местах.

2. Система органов государственного управления осуществляет в различных формах исполнительно-распорядительную деятельность. Исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления осуществляют на основе законов и во исполнение законов.

В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, согласно Конституции Франции правительство "руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97).

Согласно Конституции Швеции правительство помимо обычных своих полномочий может принимать "постановления о предписаниях" по вопросам, касающимся охраны жизни, личной безопасности граждан, "пребывания иностранцев в государстве", ввоза и вывоза товаров, валюты или "других средств производства, средств связи, кредитов, хозяйственной деятельности, оформления строений, предприятий, планировки застроек", охраны природы и окружающей среды и др. (гл. 8, N 7).

В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. К центральным относятся те органы государственного управления, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или на территорию государств - субъектов федерации. Это - правительства, именуемые в большинстве стран кабинетами или советами министров, министерства, государственные комитеты, специальные ведомства, находящиеся при советах министров,

К местным органам государственного управления относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких административно-территориальных единиц (края, провинции, области, района, города и т.п.).

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров, исполкомы) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления.

Ведущую роль в системе органов государственного управления выполняют правительства. Они являются высшими исполнительными и распорядительными органами государств и возглавляют всю систему органов государственного управления. В соответствии с конституционными и иными актами на правительство возлагаются задачи по общему руководству экономикой и социально-культурным хозяйством страны, разработке и осуществлению государственных бюджетов, по защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан, обеспечению государственной безопасности, осуществлению общего руководства строительством вооруженных сил и др.

3. Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия.

Подобно тому, как законодательные органы и органы управления являются носителями соответственно законодательной и исполнительной властей, система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных государств.

Так, например, в Конституции Испании (1978 г.) говорится, что "судебная власть исходит от народа и осуществляется от имени короля судьями и магистратами, которые являются независимыми, несменяемыми, ответственными и подчинены исключительно закону" (п. 1 ст. 117). В Конституции ФРГ (1949 г.) прокламируется, что "судебная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, указанными в настоящем Основном законе, и судами земель" (ст. 92).

Статус носителя одной из трех - судебной - властей обеспечивает органам правосудия весьма важное место в государственном механизме наряду с другими органами.

Структура судебных органов в разных странах неодинакова. Именуются они также по-разному. В Китайской Народной Республике, например, - это Верховный народный суд, местные народные суды, "военные суды и другие специальные народные суды". В США национальная судебная система состоит из Верховного суда США, Верховных судов штатов, окружных судов, апелляционных судов, военных трибуналов и других судов. Конституция США в связи с этим устанавливает, что "судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом" (разд. 1, ст. III).

Однако, несмотря на особенности структуры и другие различия судебных органов разных стран, у них много сходства в целях и задачах, которые перед ними ставятся и конституционно во всех государствах, именующих себя демократическими, провозглашаются. Много общего у них в социальных функциях, содержании деятельности, конституционных принципах их организации и функционирования.

Так, например, в конституционных актах подавляющего большинства современных государств в той или иной форме провозглашается принцип независимости судей, самостоятельности судов в пределах установленной юрисдикции в решении любых вопросов. "Народные суды в пределах, установленных законом, осуществляют правосудие самостоятельно, без вмешательства со стороны административных" и других органов и организаций - отмечается, в частности, в Конституции КНР (ст. 126).

В большинстве конституций современных государств закрепляется принцип гласности судопроизводства, открытости судебного разбирательства.

Разумеется, данный принцип, равно как и другие принципы организации и деятельности судебных органов, не следует абсолютизировать. Конституционная теория далеко не всегда совпадает с практикой. Нередко в деятельности судебных органов многих стран имеют место грубейшие нарушения провозглашаемых конституционных положений.

Кроме того, в самих конституциях довольно часто устанавливаются в отношении данных принципов некоторые ограничения. Так, Конституция Испании, провозглашающая открытость судебного разбирательства, делает тут же оговорку - "за исключением предусмотренных процессуальными законами случаев" (ст. 120). Конституция Японии устанавливает: "Если суд единогласно решает, что гласность представляет опасность для публичного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях" (ст. 82).

Аналогичные положения содержатся в конституционных актах многих других стран.

4. Значительную роль в государственном механизме ряда стран играет система органов прокуратуры. Прокуратура призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. "Прокуратура без ущерба для функций, осуществляемых другими органами, - говорится, например, в Конституции Испании (ст. 124), - имеет своей задачей способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом, в силу своих обязанностей или по ходатайству заинтересованных лиц, а также наблюдением за независимостью судов и соблюдением общественного интереса".

Органы прокуратуры осуществляют также надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах заключения, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, назначаемых судами.

Правовую основу деятельности органов прокуратуры разных стран составляют нормы, содержащиеся в конституциях и специальных актах, регулирующих порядок организации и деятельности прокуратуры.

§ 3. Основные принципы организации и деятельности
государственного аппарата

Под принципами организации и деятельности государственного аппарата следует понимать наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают социально-классовую сущность, социальное содержание и назначение, основные цели и задачи государственного аппарата.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата разрабатывались, обосновывались и претворялись в жизнь в процессе всей многовековой деятельности государственного механизма. Одни из них, касающиеся в основном деятельности государственных аппаратов многих стран, приживались и развивались. Другие, относящиеся чаще всего к процессу организации и деятельности государственных аппаратов отдельных стран, по мере происходящих в этих странах изменений отпадали.

Так, например, совсем до недавнего времени, а именно - до разрушения СССР в советской политико-юридической теории и практике не без оснований в качестве наиболее важных принципов организации и деятельности государственного аппарата считались следующие: принцип партийного руководства; подчинения аппарата политике; принцип широкого участия масс в управлении делами общества и государства, в деятельности государственного аппарата; принцип демократического централизма, гласности, социалистической законности, интернационализма и социалистического федерализма (применительно к социалистическим федеративным государствам); принцип равноправия национальностей; принцип научного планирования, координации, учета и контроля деятельности аппарата и др.

Однако после распада СССР и кардинальных изменений, произошедших в государственном механизме России за последние годы, многие из этих принципов полностью себя исчерпали. Вместо них официально стали декларироваться другие принципы, отвечающие интересам и потребностям вновь пришедших к власти правящих кругов.

Вместе с тем независимо от особенностей отдельных государств и происходящих в них изменений в организации и деятельности государственных аппаратов разных стран имеются общие принципы. Это не означает, разумеется, что они всегда не только провозглашаются, но и полностью реализуются. Трудно назвать государство, в котором бы все или хотя бы основные принципы организации и деятельности государственного аппарата не только декларировались теоретически, но и реализовывались бы практически. Однако, тем не менее, общие принципы, а точнее - общие требования, предъявляемые к процессу организации и деятельности государственных аппаратов разных стран, существуют и в той или иной мере реализуются.

Среди такого рода принципов следует назвать принцип оптимальности построения структуры государственного аппарата, принцип его эффективности, законности и конституционности, высокого профессионализма государственных служащих, соблюдения высоких этических стандартов членами парламентов и чиновниками, их полной политической лояльности и др.

Данные и другие им подобные принципы находят свое законодательное закрепление в конституционных актах и в специальных законах. Издание последних иногда предусматривается в конституциях. Нередко конституции содержат прямые ссылки на специальные законы. Так, например, Конституция Греции в разделе "О правительстве", указывая на то, что "правительство образуется Советом министров, включающим премьер-министра и министров", одновременно предусматривает, что должен быть издан специальный закон, который "устанавливает правила о составе и деятельности Совета министров". И далее: "Закон определяет статус заместителей министров и министров без портфеля, государственных секретарей, которые могут обладать правом быть членом правительства, а также положение постоянных государственных секретарей администрации" (ст. 81).

Не имея возможности рассмотреть все или хотя бы самые важные, основные принципы организации и деятельности государственного аппарата, остановимся на раскрытии лишь некоторых из них.

Одним из таких принципов является принцип законности и конституционности организации и деятельности государственного аппарата. Следует заметить, что, обладая не только юридическим, но и политическим характером, законность и конституционность выступают как основной метод функционирования различных государственных органов и организаций. Применительно к деятельности государственного аппарата разных стран законность и конституционность означают осуществление всех свойственных государственным органам и должностным лицам функций в строгом соответствии с действующей конституцией, обычными законами и подзаконными актами согласно установленной в законодательном порядке компетенции. Принцип законности и конституционности означает также обеспечение строгого и неуклонного исполнения подчиненными им органами, организациями и учреждениями действующих нормативно-правовых актов, борьбы с коррупцией, а также со всякого рода нарушениями прав и свобод граждан, общественных организаций, трудовых коллективов.

Следует заметить, что законности и конституционности как явления и понятия вне связи с конкретным обществом и государством не существует. Это абстракция. Законность и конституционность всегда соотносятся с определенными типами государства и права, с определенным характером и уровнем развития общества.

Исходя из этого в отечественной и зарубежной научной литературе законность и конституционность рассматривают, как правило, не вообще, а применительно к рабовладельческому, феодальному, капиталистическому и социалистическому типам государства и права.

Несмотря на то, что социалистический ("коммунистический") тип государства и права практически не состоялся, в юридической и отчасти политологической литературе вопросы (социалистической) законности и конституционности получили, пожалуй, наиболее обстоятельное теоретическое обоснование.

Исходные положения и требования социалистической законности были разработаны В.И. Лениным в ряде работ и особенно в известном письме "О "двойном" подчинении и законности". В последующем они были развиты в специальной научной литературе. В числе таких положений следует назвать положение о единой для всей территории страны, для всех органов и организаций, должностных лиц и граждан законности, о том, что "законность" не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская". Заслуживает внимания положение о соответствии социалистической законности и целесообразности в решении государственных и общественных дел, о необходимости подчинения "местной прокурорской власти только центру" и сохранения за прокуратурой права и обязанности "опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда"*(240) и др.

Основу любой законности и конституционности составляют конституции различных государств, а также законы, принятые в их развитие. Наличие четкого, хорошо развитого, отвечающего непрерывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям практической жизни законодательства является принципиально важным и необходимым условием последовательного укрепления законности и конституционности в деятельности как отдельных государственных органов, так и всего государственного механизма в целом.

Строгое и неуклонное соблюдение законности и конституционности является важнейшим принципом деятельности не только государственных, но и негосударственных органов, учреждений и организаций. Конституция России, равно как и конституции других государств, закрепляет положение, согласно которому все государственные органы, государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать конституцию и все изданные на ее основе и в ее развитие законы. Все партийные органы и организации, равно как и все политические и общественные движения, также обязаны действовать в рамках конституции и других законов.

В числе важнейших принципов организации и деятельности государственных аппаратов разных стран наряду с принципами-требованиями оптимальности их построения, эффективности функционирования, политической лояльности, законности и конституционности огромное значение имеют принципы-требования, касающиеся высокого профессионализма государственных чиновников разных рангов, а также соблюдения ими соответствующих этических норм.

Проблемы профессионализма и этики государственных служащих практически всегда стояли на повестке дня с момента образования государства. Почти всегда они оставались и остаются весьма острыми проблемами. Вокруг них почти всегда велись довольно жаркие, нескончаемые споры.

Одна из причин этого состоит в том, что от профессионального и этического уровней чиновников, особенно высших рангов, во многом зависят характер деятельности, стиль и уровень эффективности самого государственного аппарата, состояние дел в обществе и государстве. Вполне понятно поэтому, что чиновничество всегда находилось под критическим оком широких слоев населения.

Другая причина подобных споров состоит в том, что нигде в мире и никогда еще чиновничество вполне сознательно и добровольно не признавало свое профессиональное или иное несовершенство, свою профессиональную или этическую ущербность. Естественно, что самый благоприятный для себя имидж оно пытается создавать и у "опекаемого" им населения. И, кстати, как было подмечено исследователями разных стран, далеко не всегда безуспешно.

В связи с этим вскоре после Второй мировой войны знаменитый английский памфлетист, великий знаток психологии и нравов бюрократии Сирил Паркинсон писал: "Подросткам, учителям и авторам пособий по истории государственных учреждений и политике кажется, что мир сравнительно разумен. Они думают, что люди свободно выбирают своих представителей из тех, к кому питают особое доверие. Они полагают, что самые умные и самые дельные из этих избранных становятся министрами. Они воображают, как заправилы промышленности, свободно выбранные акционерами, облекают деловой ответственностью тех, кто проявил себя на более скромной работе. Все это бодро утверждается или тихо подразумевается во многих книгах". Но тем же, заключает автор, "кто хоть как-то знает деловую жизнь, предположения эти просто смешны. Высокий совет благородных мудрецов существует лишь в мозгу учителя, и потому небесполезно напоминать иногда о правде".

Учитывая важность и постоянную актуальность принципов профессионализма и этики государственных служащих, этим вопросам всегда уделялось значительное внимание не только в научной литературе, но и на официальном уровне. Во многих странах это стало особенно заметно после Второй мировой войны.

В чем это проявилось? Прежде всего в разработке и принятии в ряде стран кодексов чести и поведения государственных служащих, в принятии специальных законов и других нормативных актов, регулирующих деятельность и характер поведения государственных чиновников, и др.

В США, например, еще в 1958 г. Конгресс принял резолюцию, устанавливающую кодекс поведения всех без исключения федеральных государственных служащих. Позднее были приняты и другие аналогичные акты. Это, в частности, Исполнительный приказ Президента США (1990 г.), обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978 г.), Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США (1977 г.) и Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977 г.).

Что предписывают государственным чиновникам эти акты? О чем они говорят? И какова их роль?

Обратимся к Исполнительному приказу Президента США от 17 октября 1990 г. Прежде всего этим актом были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США "Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих". Всем федеральным чиновникам предписывалось сделать все возможное, чтобы "добиться полной убежденности каждого гражданина США в честности и искренности усилий федерального правительства". Наконец, членам кабинета и всем остальным государственным служащим строго предписывалось постоянно уважать и неукоснительно соблюдать фундаментальные принципы этической службы в том виде, как они изложены в приказе.

В чем же конкретно заключаются эти принципы и к чему они сводятся? В чем их смысл и каково содержание? Отвечая на эти вопросы, следует заметить, что по существу своему данные принципы представляют собой довольно конкретные юридические и морально-этические требования, предъявляемые к чиновникам высшего ранга и к рядовым государственным служащим.

Вот примеры некоторых из них, которые оказались бы далеко не лишними применительно к отечественной государственной службе.

Один из принципов-требований гласит, что госслужбу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключаются "какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению" государственными чиновниками своего служебного долга.

Государственные служащие "не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или такого же рода информации в личных целях.

Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме "поощрять подношения" или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, "добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую со стороны государственного органа, в котором работают эти служащие". Не разрешается также принимать подарки и от тех лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей.

В целях обеспечения высокого уровня доверия к правительственным кругам со стороны населения государственным чиновникам США вменяется в обязанность не только проявлять лояльность к конституции страны, праву и этическим принципам, но и "всячески избегать таких действий, которые могли бы быть истолкованы как их нарушение".

В этих же целях государственным служащим США предписывается "самым честным образом исполнять свой служебный долг". Не брать на себя никаких выходящих за рамки их компетенции обязательств. Не давать каких бы то ни было обещаний, связывающих правительство. Все вопросы решать объективно и справедливо. Не отдавать никаких "предпочтений отдельным лицам или частным организациям". Строго использовать свое служебное положение лишь в государственных, но не в личных целях.

Помимо названных можно привести еще ряд других принципов-требований, свидетельствующих о стремлении администрации США не только к приобретению, но и к сохранению в глазах широких слоев населения высокого престижа федерального и местного чиновничества, к обеспечению твердой поддержки со стороны общества всех проводимых им "мероприятий".

Дальновидность выработки и введения в действие такого рода принципов-требований в конечном счете заключается в том, чтобы в максимальной степени "приблизить" государственный аппарат к обществу, сократить неизбежный для любой страны разрыв между ними, представить "среднему американцу" любого, даже самого высокого администратора не иначе, как "своего человека".

Насколько эффективны данные принципы-требования и насколько реально они воплощены в жизнь?

Было бы наивным идеализировать практику их применения и исходить из того, что они всегда и во всем одинаково применимы и эффективны. Многочисленные примеры, обзор и обобщение практики применения данных принципов показывают, что не все здесь, как и в самой жизни, складывается просто.

Из новой и новейшей истории Соединенных Штатов известно, какие грандиозные скандалы, связанные с коррупцией чиновничества, вымогательством, взяточничеством и другими неблаговидными делами "слуг народа", время от времени удивляли и сотрясали не только страну, но и весь мир. Вынужденный уход в 70-е годы со своего поста вице-президента США Спиро Агню за неуплату налогов с получаемых доходов, разразившийся в начале 90-х годов скандал вокруг руководителя аппарата сотрудников Белого дома в администрации Буша Джона Сунуну, использовавшего военные самолеты и казенные лимузины в личных целях, и другие нашумевшие дела - это примеры лишь некоторых получивших широкую огласку скандальных историй. А сколько подобных историй не стало достоянием гласности! И речь идет не только о хрестоматийных примерах типа Уотергейта или Ирангейта, но и многих других, больших и малых "гейтов".

Означает ли это, однако, что утвержденные Президентом США "Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих" в социальном плане бессмысленны, а в юридическом - неэффективны? Нет, разумеется. Как показывает практика, они при всех их недостатках, известной неполноте и несовершенстве в любом случае устанавливают не только правовые, но и морально-этические рамки поведения государственных чиновников всех рангов, выступают в качестве серьезного барьера на пути возможных с их стороны злоупотреблений, оказывают вполне реальное профилактическое, сдерживающее на них влияние.

Поэтому такого рода акты и принципы, весьма полезные для американской государственной жизни и государственного аппарата, были бы не в меньшей, а, скорее, в большей степени полезны и для российской общественно-политической и государственной жизни.

Это же касается и других общепризнанных принципов организации и деятельности государственного аппарата.