Административное право учебник. Административное право Учебник. Учебник с. Н. Братановский
 Скачать 1.98 Mb.
|
|
Раздел VI. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ Глава 19. ЗАКОННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ 19.1. Понятие и содержание законности Законность - атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В юридической науке законность нередко понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями. Однако такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне. Как специфические регуляторы общественных отношений закон, юридическая норма должны соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуре, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан. Законность - это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, их строгое соблюдение всеми субъектами права. Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна удовлетворять таким критериям, как соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника. Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное, наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом. Иными словами, нашей стране нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов - "право" и "законность". Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам закон - уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности. Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и "войной законов", обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений - с другой. В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма. Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собой и с гражданами, негосударственными организациями. Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью. Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями. В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами. В-четвертых, органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т.д.). В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий. Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то, даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, что работники полиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, что без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, что квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т.д., то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море административного своеволия. Юридическая правомерность деятельности государственной администрации - стержень всего режима законности в стране. В соответствии с Конституцией России (ч. 2 ст. 15) органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 той же статьи). Итак, а) соблюдение Конституции и законов и б) соответствие всех других издаваемых нормативных актов действующему законодательству составляют сущность законности. Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт. Во-первых, это общеобязательность законов для всех без исключения граждан, организаций, должностных лиц. Здесь проявляются верховенство и всеобщность предписаний законов, их высшая юридическая сила. Никому не дана привилегия не выполнять закон, обходить его, ставить себя над законом. Ни должностное положение, ни прошлые заслуги и успехи не дают оснований для несоблюдения установленных правил поведения и обязанностей перед обществом и государством. В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Федерации 10 августа 2000 г. издан Указ Президента РФ N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" <203>. К числу таких мер относится создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Федерации - федерального регистра этих актов. Ведение федерального регистра возложено на Минюст России. Установлено, что высшие должностные лица субъектов Федерации (руководители высших исполнительных органов) должны обеспечивать направление в Минюст России копий нормативных правовых актов субъектов Федерации в семидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. -------------------------------- <203> СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3356. Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации. В-третьих, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Понимание данного требования особенно важно для государственных служащих органов исполнительной власти, призванных проводить в жизнь законы РФ и изданные на их основе подзаконные акты. Применение норм права в деятельности государственных служащих не только несовместимо с противопоставлением законности и целесообразности, но и не терпит формализма, бездушного отношения к гражданам. Закон предполагает его творческое применение. Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми, законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное здесь состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осуществлялся в границах и на основе норм права. В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой культуры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной стороны, внедрение законности означает повышение культурного уровня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения законности. В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они достигают целей правового регулирования, реализации исполнительной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и законность. В-шестых, законность в государственном управлении торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправное поведение. Обеспечению законности в России служит система определенных гарантий. Существуют политические, экономические, организационные, юридические и общественные гарантии. На них опирается деятельность всех субъектов административного права в процессе реализации исполнительной власти. Многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных объединений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными. Очевидно, что в правовом государстве должна быть хорошая правовая база. За последние годы в России массив новых законодательных актов резко увеличился, но пока, к сожалению, в нормотворческом процессе преобладают подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, ведомственные акты). Отсюда задача - минимизировать необходимость и возможность издания подзаконных нормативных актов, дополняющих или уточняющих законы, поскольку это нередко грозит нарушением законности. Главное же заключается в обеспечении исполнения законов и других нормативных правовых актов, особенно теми, кто их применяет. Большое зло в строительстве правового государства - бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти. Поэтому государство должно эффективно обеспечивать законность и дисциплину в их деятельности. Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Ясно, что меры, обеспечивающие законность, способствуют укреплению дисциплины. В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа. Это: совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры. Законность как всеобщий принцип государственного демократического строительства имеет и оборотную сторону. Законодательство, подлежащее неукоснительному соблюдению, не должно противоречить естественным правам и свободам человека, общепризнанным принципам международного права. Способ формирования такого законодательства также должен быть демократическим. Следовательно, элементом принципа законности является, в частности, нахождение законодательных полномочий в руках демократически избранного представительного органа власти. Законодательство, под которым мы понимаем в данном случае только законодательные акты государственной власти, должно отличаться высоким уровнем юридической техники, внутренней согласованностью составляющих его норм, исполнимостью, должно основываться на конституционно закрепленных положениях о приоритете личности. В идеале законодательство должно соответствовать также принципам социальной целесообразности, справедливости, объективности и т.п. неправовым критериям, которые, однако, делают законы выполнимыми и социально полезными. Подзаконное регулирование, составляющее часть законодательства в широком смысле этого слова, должно соответствовать положениям законов государства, служить способом реализации его норм, быть направлено на совершенствование не вполне конкретного законодательного материала. Органы государственного управления, таким образом, руководствуются принципом законности, не только применяя закон практически, но и создавая нормы права. Законность - принцип универсальный, т.е. свойственный абсолютно всем сферам жизнедеятельности общества. В демократическом обществе этот принцип имеет особое значение применительно к построению, организации функционирования системы исполнительной власти, а также к взаимоотношениям власти и управляемых объектов. Пороки принципа законности, проявляющиеся в системе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, достаточно определенно свидетельствуют о всеобщем кризисе данного принципа, даже при условии, что прочие органы государства неукоснительно следуют данным принципам. Это связано с тем, что органы исполнительной власти как никакие другие располагают мерами принудительного воздействия на управляемые объекты. Именно они ассоциируются в сознании большинства с понятием власти, поскольку имеют реальную возможность навязывать свою волю. В деятельности органов государственного управления законность должна органично сочетаться с целесообразностью, поскольку простота и оперативность процедур применения административного принуждения зачастую грозят формальным подходом к основаниям их использования. Кроме того, на органы исполнительной власти возложена общая задача по обеспечению законности в государстве, которая предполагает необходимость повышенного внимания к состоянию законности внутри системы исполнительной власти. Собственно с этой функцией государственного управления и связаны в основном применяемые органами государства методы обеспечения законности. Законность как принцип функционирования общественного организма - существенное условие устойчивого демократического развития государства. Применительно к самой системе государственного управления принцип законности выступает в двух основных качествах: как одна из наиболее общих целей управленческой деятельности органов государственного управления, а также как принцип внутренней организации управленческих процессов и основа деятельности органов и должностных лиц системы государственного управления. В первом случае законность проявляется в деятельности органов государственного управления как борьба с преступностью, в том числе с коррупцией в рядах органов государственного управления, обеспечении правопорядка, установленного порядка функционирования законодательной и судебной властей, в невмешательстве в деятельность указанных ветвей государственной власти и т.д. Второй же вариант трактовки принципа законности предполагает проявление его в следующих ракурсах: - органы государственного управления и их должностные лица действуют в строгом соответствии с предписаниями закона (ориентир на "букву закона"); - их деятельность осуществляется исключительно во исполнение закона, что некоторым образом ограничивает инициативу исполнительных органов, поскольку они могут совершать лишь те действия, которые непосредственно им предписаны (действует принцип: "все, что не предписано, запрещено"); - нормотворческая деятельность органов государственного управления целиком подчинена принципу соответствия закону (при этом подзаконный нормативно-правовой акт должен соответствовать международному законодательству, Конституции РФ, федеральным законам, а также всем нормативно-правовым актам, обладающим более высокой юридической силой). Можно выделить следующие характерные черты законности в государственном управлении: 1) общеобязательность законов для всех без исключения физических и юридических лиц, в том числе и органов, и должностных лиц государственного управления; 2) единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории России; 3) недопустимость противопоставления законности и целесообразности; 4) неразрывная связь законности и правовой культуры населения; 5) сочетание законности и справедливости в процессе принятия управленческих решений; 6) неизбежность ответственности как основное условие неукоснительного соблюдения принципа законности в государственном управлении. Соблюдение принципа законности тесно связано с системой гарантий законности, существующих в демократическом обществе. Среди них выделяются как общие предпосылки законности, связанные с общесоциальными установками, существующими в конкретном государстве, а также специально-юридические гарантии, установленные для целей обеспечения принципа законности. Общими предпосылками принципа законности являются различного рода политические, экономические, идеологические условия. Так, политическими предпосылками законности являются фактически существующие в обществе демократия и гласность, обеспечение плюрализма мнений и свободы печати, активное функционирование реального гражданского общества, свободного от произвольного властного вмешательства, уважение власти к общественному мнению. Также к политическим относится и такое условие законности, как разделение властей, существование действенной системы сдержек и противовесов, позволяющей властным структурам взаимно контролировать друг друга на политическом и правовом уровнях. Экономически предпосылками законности в обществе являются высокий уровень благосостояния населения, свобода предпринимательства, отсутствие бюрократических препон на пути развития экономики, единство экономического пространства, гарантированность прав частной собственности. Поступательное развитие экономики в условиях рынка возможно лишь при неукоснительном соблюдении принципа законности, что предполагает наличие обратного эффекта: позитивно развивающаяся рыночная экономика, ведомая косвенным государственным управлением, является гарантией законности, в том числе и как условие социальной стабильности, условием реальной независимости средств массовой информации и т.д. Идеологические предпосылки законности - одно из наиболее важных условий реального приоритета законности над произволом. При отсутствии в головах граждан и должностных лиц четкой мотивации к правомерному поведению никакие другие предпосылки не смогут предотвратить частных извращений принципа законности в конкретных управленческих и других подобных ситуациях. В частности, демократическое, справедливое, характеризующееся высокой юридической техникой законодательство навсегда останется лишь текстом на бумаге при непонимании и нежелании населения, адресатов данных норм выполнять предписания. Только воспитанное в человеке осознанное отношение к его обязанностям по отношению к обществу и государству, социально корректное отношение к таким явлениям, как индивидуальная неприкосновенность личности, уважение достоинства любого человека, неприкосновенность частной жизни и частной собственности, могут гарантировать последовательное соблюдение каждым членом общества принципа законности как основного гаранта указанных правил. В этой связи нельзя недооценивать значение воспитательных методов государственного управления, в целом метода убеждения. Выделяют также общие организационные и юридические предпосылки законности, которые, на наш взгляд, выступают уже в качестве конкретных проявлений принципа законности в практике государственного управления. Специально-юридические средства, применяемые в системе государственного управления, в науке подразделяются на различные группы. Так, существует мнение, согласно которому законность обеспечивается всей системой правоохранительной деятельности государственного аппарата. В раках такой деятельности применяются четыре способа обеспечения законности: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность и оказание правовых услуг населению. Таким образом, в систему обеспечения законности включаются и органы государственного управления, и такие специфические структуры, как адвокатура и нотариат. Представляется, что выделение различных частных способов обеспечения законности, а тем более ассоциация обеспечения законности в государственном управлении с правоохранительной системой в целом излишни. Государственное управление располагает наиболее универсальными специально-юридическими средствами обеспечения законности: контролем (надзором) и системой административного принуждения. Поскольку об административном принуждении речь уже шла выше, мы не будем останавливаться на указанном явлении подробно. Укажем лишь, что административное принуждение, являясь универсальным методом государственного управления, выступает и в качестве ключевого средства обеспечения законности. В том числе применение мер административной ответственности выступает одной из существенных гарантий законности в смысле неизбежности кары за совершенное правонарушение (т.е. нарушение принципа законности применительно к конкретной ситуации). 19.2. Особенности и способы обеспечения режима законности Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей. 1. На государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И в то же время работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций. 2. Главное требование законности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью. 3. Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы - преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами. В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий). Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения - важная задача административных структур. Таким образом, важная особенность законности - необходимость соблюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей. 4. Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко ограничивать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной. Государственная администрация активно занимается правонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т.д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться. 5. Администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. Поэтому существует реальная и неустранимая возможность ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обязательно принимаются во внимание. 6. В ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы. Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов. 7. Учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служащих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гарантий. Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности. Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей. Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности. К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многообразия рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности. Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности умело организованного поощрения (идеологические предпосылки). На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране. К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий. Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности - контроль и принуждение. 19.3. Государственный контроль и его виды В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса. Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины. Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками. Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности. Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий. В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого. В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения. Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам. Содержание контроля состоит из: - наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации - изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.; - анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов; - принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений; - учета конкретных нарушений, определения их причин и условий; - выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других - обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами. В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор - это суженный контроль. Внешний контроль за государственной администрацией осуществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой. В самой государственной администрации существуют разные организационно-правовые формы внутреннего контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля). По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий. Используя разные критерии, необходимо различать контроль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация, например) и документальный, внутриведомственный и межведомственный. Проверки могут проводиться по месту нахождения субъекта, осуществляющего контроль, и по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов. Контроль как средство обеспечения законности в государственном управлении - универсальное средство обмена информацией внутри системы государственного управления, а также между системой управления и внешней средой. В зависимости от задачи проведения контрольных процедур и стадии управленческого процесса различают текущий контроль, осуществляемый в процессе выполнения властных предписаний (в ходе исполнительно-распорядительной деятельности), а также предварительный и последующий контроль. Считается, что предварительный контроль - это фикция, поскольку проконтролировать можно лишь совершаемое либо совершенное действие. Однако зачастую возникает необходимость в осуществлении контроля на промежуточных стадиях сложных управленческих процессов. В этом смысле контроль будет предварительным для следующей стадии процесса. Последующий контроль осуществляется соответственно по окончании выполнения определенных предписаний. В Российской Федерации государственная власть разделена на три самостоятельные ветви, каждая из которых обладает собственными контрольными полномочиями. В связи с этим можно выделить президентский контроль, контроль законодательных органов власти и контроль исполнительных органов власти. Все виды государственного контроля подразделяются на внешний и внутренний в зависимости от направленности контрольных мероприятий внутрь системы органов власти или вне ее, на подведомственные структуры. 1. |