Конституционное право Безруков. Учебное пособие а. В. Безруков constitutional law of russia textbook a. V. Bezrukov
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был образован СССР. Однако все же исторически первое провозглашение федерации было произведено несколько ранее - Учредительным собранием России. Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским съездом было положено начало становлению федерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская Республика учреждается как федерация национальных республик. III Всероссийский съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставил решение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно "строительный материал" в виде субъектов федерации отсутствовал. Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до момента фактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государством. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую советскую Конституцию РСФСР - законодательное оформление РСФСР. С принятием данного акта активизировался процесс образования на территории РСФСР автономий по национальному и территориальному принципам. Однако и области образовывались по территориальному принципу, а некоторые были упразднены. К 1923 году в составе РСФСР сложились 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области. В первое пятилетие советской власти в стране были образованы 35 национально-территориальных единиц, в т.ч. 4 независимые союзные республики - РСФСР, Украина, Белоруссия, ЗСФСР. С принятием первой российской Конституции, которая закрепляла принцип федерализма, активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формы автономных образований - автономные области (напр., автономная область кабардинского народа <1>, Чеченская автономная область <2>). -------------------------------- <1> СУ РСФСР. 1921. N 63. Ст. 457. <2> СУ РСФСР. 1922. N 80. Ст. 1009. Таким образом, очевидно, что в основе советской федерации лежал национально-территориальный принцип и создание федерации рассматривалось как решение национального вопроса. Однако русские ученые и политические деятели неоднократно выражали твердую уверенность в неприемлемости построенной по национальному признаку Федерации в России (А. Ященко, Ф. Кокошкин и др.). С середины 1980-х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системе межнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990 - 1991 годы. В этот период из состава СССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписали Договор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы. События августа - декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лидеров, упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза. С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественно новый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный договор, в 1993 году принята Конституция РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Хотя на самом деле роль Федеративного договора 1992 года при всех его недостатках действительно существенна, поскольку, во-первых, Договор разграничил компетенцию между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, способствовал нейтрализации назревавшего в системе федеративных отношений кризиса, в-третьих, именно благодаря заключенным тогда договорам между Российской Федерацией и тремя группами субъектов произошло коренное изменение статуса территориальных образований (краев, областей), получивших статус субъектов РФ, и впервые мы получили, по крайней мере формально, подлинную Федерацию. Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, что повлекло в дальнейшем "парад суверенитетов" и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостановило процессы дезинтеграции. Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государственного устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равны между собой. В статье 1 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация провозглашается демократическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны. В литературе выделяются множество принципов современного российского федерализма на основании ст. 5 Конституции РФ. Из них следует особо выделить принципы сочетания единства и целостности государственной территории с региональной автономией; концентрации государственного суверенитета на федеральном уровне; взаимодействия субъектов с Федерацией, в основу которого положены разграничение предметов ведения и полномочий и реальная взаимная ответственность Федерации и ее субъектов, построенная на балансе федеральных и региональных интересов. Рассмотрев указанные понятия и категории, а также историческую периодизацию становления Федерации в России, можно прийти к выводу о том, что современный российский федерализм находится в стадии становления и развития. Открытыми остаются проблемы правовой природы РФ, государственного устройства и симметричности, проблема равноправия и конституционно-правового статуса субъектов РФ, суверенитета РФ и др. 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В мировой практике существует несколько основных моделей конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следующих элементов: исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов федерации; совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности федерации. Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовой литературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация. Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти "по вертикали" на два независимых друг от друга уровня управления - федеральный и региональный. В этом случае определяются либо только предметы ведения федерации, либо предметы федерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго разделена и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны. Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить две основные модели. При первой конституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции федерации (США, Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика). Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов - способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, "кооперацию" различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень вопросов получил название "совместной" (совпадающей, конкурирующей) компетенции. В рамках "кооперативного" способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Второй заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и так называемую сферу совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ). Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на примере ФРГ, Австрии). В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники их материально-финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкретизация производится и федеральными законами. Законодательное разграничение. Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" (утратил силу с 8 июля 2003 г.). Ключевое понятие этого Закона - "предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации" - определялось им как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Согласно указанному Закону о предметах совместного ведения Российская Федерация осуществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации в заданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения. Важной вехой разграничения предметов ведения и полномочий стало принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г., дополнившего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положениями о разграничении федеральных и региональных полномочий, механизмах их взаимного делегирования. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в его новой редакции содержит ряд новелл. Во-первых, он говорит о разграничении только полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно. Во-вторых, он содержит конкретный перечень узких полномочий органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно, за свой счет, за исключением субвенций из федерального бюджета. Все остальные вопросы в сфере совместного ведения Российская Федерация вправе решать самостоятельно, осуществляя как рамочное, так и детальное регулирование. В-третьих, он предусмотрел возможность наделения другими федеральными законами органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения дополнительными полномочиями, которые реализуются за счет субвенций из федерального бюджета. В-четвертых, он сохранил право субъектов РФ на опережающее законодательное регулирование в совместной сфере. Первоначально такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ <1>. Новый Закон установил, что субъекты РФ могут в сфере совместного ведения принимать свои правовые акты по конкретным вопросам до принятия соответствующих федеральных законов. Однако если федеральный законодатель принял свой закон, то субъект РФ обязан привести свой акт в соответствие с федеральным законом в трехмесячный срок. -------------------------------- <1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г. по "калининградскому" и "читинскому" делам // СЗ РФ. 1995. N 50; 1996. N 7. В-пятых, он подробно регламентирует порядок согласования проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с законодательными и высшими исполнительными органами субъектов РФ. В-шестых, он дает возможность возлагать актами Президента РФ, Правительства РФ на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в сфере ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Договорное разграничение. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по-новому определена роль договоров и соглашений. Согласно ст. 26.7, заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено Федеральным законом, разграничение полномочий. Введена процедура согласования (одобрения) проектов договоров с законодательными органами. Первоначально проект договора вносится главой субъекта РФ для его одобрения в парламент субъекта РФ. Решение об одобрении принимается в форме постановления. Это решение доводится главой субъекта РФ до Президента РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой субъекта РФ и в течение десяти дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом, после чего он вступает в юридическую силу. Срок действия договора не может превышать десяти лет. Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договоров о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено, что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении. Наряду с договорами о разграничении полномочий Закон регламентирует порядок заключения соглашений между федеральными и региональными исполнительными органами о взаимном делегировании полномочий. Следовательно, соглашения работают исключительно в сфере исполнительной власти. Заключение соглашений о передаче конкретных полномочий возможно при условии, если их осуществление не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы всех субъектов РФ. Соглашения подписываются главой федерального органа исполнительной власти и главой субъекта РФ, в то время как договоры заключаются с участием парламентов, подписываются главой государства и утверждаются федеральным парламентом. 4. ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в дела субъектов федерации, основанием чего являются неправомерное поведение органов власти субъектов федерации, а также восстания, массовые беспорядки. В США неоднократно федеральные власти вводили войска для наведения порядка, в Индии в аналогичных целях вводилось прямое президентское правление. В литературе используются термины "федеральное вмешательство", "интервенция", хотя целесообразно использовать более гибкий термин "федеральное воздействие", который отражает его необходимость, легальность и правовой характер. Под федеральным воздействием понимается правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действия федеральных государственных органов, адресованных региональным государственным органам, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства <1>. Причем федеральное воздействие иногда понимается и в более широком контексте, включающем не только меры принуждения Федерации по отношению к субъектам РФ, но и формы и способы их взаимодействия и сотрудничества в целом <2>. -------------------------------- <1> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 2. С. 12 - 13. <2> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. Т. 2. С. 133 - 135. Суть федерального воздействия состоит в понуждении субъектов РФ к исполнению возложенных на них обязанностей или применении к их органам или должностным лицам дополнительных лишений. Разумеется, создание конституционного института федерального воздействия не всеми субъектами РФ будет принято с пониманием. Но именно этот институт является важным элементом конституционного права большинства федераций. Как подчеркнул В. Путин в Послании Федеральному Собранию, "...подобные институты есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов" <1>. -------------------------------- <1> Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 11.07.2000. Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на ее субъекты - это конституционно-правовое регулирование федеративных отношений. Однако в Конституции РФ |