Конституционное право Безруков. Учебное пособие а. В. Безруков constitutional law of russia textbook a. V. Bezrukov
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального воздействия. Вместе с тем некоторые конституционные положения (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, 85 Конституции РФ) позволяют федеральным органам, и в первую очередь Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека, оказывать решительное влияние на субъекты РФ. В Конституции РФ закрепляется важнейшая роль Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ), что свидетельствует о выступлении его в качестве арбитра не только в горизонтальном, но и в вертикальном разделении властей. Конституционные полномочия по воздействию Президента РФ на субъекты РФ проявляются и в его правах: использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральными и региональными органами; при недостижении компромисса передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда; приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия Конституции и законодательству (ст. 85 Конституции РФ). В федеральном законодательстве Российской Федерации предусмотрен весьма широкий круг федерального воздействия с целью обеспечения единства правовой системы: введение военного и чрезвычайного положения; применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодательством (приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение главы исполнительной власти субъекта РФ от должности и др.). Причем важно отметить расширение законом оснований для воздействия Президента РФ на региональные органы государственной власти (возможность отстранения от должности главы субъекта РФ при утрате доверия Президента РФ). К числу средств такого воздействия можно отнести и реализацию "скрытых" полномочий Президента РФ, конституционность чего подтверждена Конституционным Судом РФ (напр., введение войск в Чеченскую Республику) <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. "по чеченскому делу" // Российская газета. 11.08.1995. В другом решении Конституционный Суд РФ признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов Российской Федерации при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в законе, а предупреждение парламенту региона назвал "профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия" <1>. -------------------------------- <1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497. Наряду с применением данных мер особым институтом федерального воздействия можно определить институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, полномочия которых расширены в направлении обеспечения единства правовой системы РФ и федеративных отношений. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает возможность законодательного закрепления института федерального воздействия. В ст. 26.9 Закона предусмотрены случаи и основания временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, среди которых: - стихийные бедствия и чрезвычайные происшествия, когда органы регионов отсутствуют или не могут быть сформированы. Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в таком случае принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации в форме указа, где должны быть четко определены перечень адресуемых федеральным органам полномочий и то, каким органам и должностным лицам, а также указан срок, на который возлагаются эти полномочия. На федеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актов регионов, установлением системы органов государственной власти, по изменению статуса субъекта и по изменению границ между ними (п. 3 ч. 2 ст. 26.9 Закона); - наличие бюджетной задолженности свыше 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. В данном случае по ходатайству Правительства России решением Верховного Суда России вводится временная финансовая администрация. Законодатель пока предусматривает лишь одну самую общую гарантию: временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий парламента субъекта РФ; - нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных актов, что подтверждено соответствующим судом. Временное осуществление федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий производится по решению Правительства РФ. Обозначенные меры федерального воздействия достаточно радикальны. Для субъектов РФ введение таких мер является несомненным показателем усиления роли федерального центра в механизме осуществления предметов ведения и полномочий. Важной гарантией остается возможность субъектов РФ обжаловать в суд решения федеральных органов во всех трех случаях. Контрольные вопросы: 1. Сформулируйте определение понятия "государственное устройство". 2. Что такое федерация? В чем отличие от конфедерации? 3. Какие виды федерации существуют? 4. Каковы основные признаки России как федерации? К каким видам она относится и почему? 5. Обладают ли национальные меньшинства национальным суверенитетом? 6. Как вы оцениваете идею превращения России в унитарное государство? 7. Какие федеральные округа образованы в России? Влияют ли они на государственное устройство? 8. Каковы основные этапы становления федерализма в России? 9. Какие принципы российского федерализма закреплены в Конституции РФ? 10. Какие формы федерального воздействия закреплены в законодательстве? Дополнительная литература к теме 1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Учебное пособие. СПб., 2004. 2. Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России: В 3 кн. / Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров. М., 1992 - 1993. 3. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003. 4. Безруков А.В. Правовые позиции Конституционного Суда в сфере регулирования федеративных отношений // Федерализм. 2008. N 1. 5. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. 6. Глигич-Золотарева М.В. Федеральное право / М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин // Государство и право. 2008. N 11. 7. Киселева А.В. Теория федерализма / А.В. Киселева, А.В. Нестеренко. М., 2002. 8. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции России // Государство и право. 2000. N 2. 9. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства // Российский юридический журнал. 1995. N 3. 10. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. 11. Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конституционно-правовые проблемы: Монография. М., 2013. 12. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. 13. Теория федерализма. М., 2001. 14. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. 15. Федерализм. Теория, институты, отношения / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. 16. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. 17. Чертков А.Н. Субъекты федерации как государственно-территориальные единицы // Журнал российского права. 2011. N 1. 18. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. 19. Филиппова Н.А. Федеративная реформа в России // Право и политика. 2008. N 5. 20. Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009. 21. Юсубов Э.С. Некоторые проблемы теории российского федерализма // Российский юридический журнал. 2009. N 4. 22. Юсубов Э.С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. 23. Шушпанов Б.Ю. Об изменениях российского законодательства в сфере наименования географических объектов // Российский юридический журнал. 2010. N 6. ТЕМА 8. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ Учебные вопросы: 1. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации. 2. Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. 3. Конституционно-правовые основы изменения конституционно- правового статуса и состава субъектов Российской Федерации. 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Конституционно-правовой статус России определяется Конституцией РФ, которая в данной части воплотила основные идеи и принципы Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристики статуса РФ имеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Важнейшими элементами конституционно-правового статуса Российской Федерации являются: 1) Конституция, учреждающая основные государственные институты и наименование государства; 2) территория и территориальное верховенство. Территорию составляют ее субъекты (ст. 65 Конституции), территориальные воды и воздушное пространство, а также недра и внутренние воды; 3) государственный суверенитет (ст. 1, 4 Конституции РФ). Российская Федерация на всей своей территории самостоятельно осуществляет государственную власть и полномочия, отнесенные Конституцией РФ к ее ведению; 4) многосубъектный и многонациональный состав Российской Федерации (ст. 3, 65 Конституции РФ); 5) федеральная система органов государственной власти; 6) международная правосубъектность. Россия вправе вступать в союзы с другими государствами, заключать договоры и соглашения, самостоятельно осуществлять внешнюю политику; 7) наличие Вооруженных Сил для защиты своего суверенитета; 8) федеральная государственная собственность и единая кредитно-денежная система; 9) федеральное гражданство; 10) символы государственности: Государственный флаг, Государственный герб, Государственный гимн и столица, а также государственный язык <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 265 - 273; Конституционное право России / Отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2007. С. 174 - 178; Саликов М.С. Указ. соч. С. 23. Конституция РФ носит учредительный характер, провозглашает Россию федерацией и определяет наименования Российская Федерация - Россия как равнозначные (ст. 1 Конституции РФ). Россия как суверенное государство обладает исключительным правом на установление и изменение собственного наименования. До революции наше государство именовалась Российской империей. Наименование "Российская Федерация" введено Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. на смену прежнему наименованию "РСФСР". Наименование "Российская Федерация" используется в наименовании государственных органов и официальных актов, в текстовом оформлении государственных символов. Негосударственные объединения могут использовать в своем названии наименования "Российская Федерация" и "Россия" и образованные на их основе слова и словосочетания в случаях, установленных законодательством <1>. -------------------------------- <1> См.: О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г.; Об использовании в наименованиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация": Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. В соответствии со ст. 65 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из шести видов субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В состав России входят 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Российская Федерация - государство с уникальной многонациональной структурой. В ней проживают более 180 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ России <1>. -------------------------------- <1> Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, обоснованно подчеркивает М.В. Баглай, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда подстерегают две опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 300. Важно подчеркнуть, что состав Российской Федерации определен в ст. 65 Конституции РФ и Российская Федерация согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ состоит из субъектов, которые находятся в ее составе, а не образуют федерацию. В современной науке конституционного права под суверенитетом понимаются верховенство и независимость и выделяются три вида суверенитета - государственный, народный и национальный. Под государственным суверенитетом понимаются верховенство и независимость государственной власти, проявляющиеся во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. В настоящее время государственный суверенитет рассматривается не сам по себе, а лишь в комплексе с народным суверенитетом. Появление понятия "народный суверенитет" связывают с именами Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо и других представителей либеральной идеологии и противоречиями между гражданским обществом и абсолютизмом в новое время <1>. -------------------------------- <1> См.: Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики // Федерализм. 1999. N 3. С. 142. Однако при изучении всех трех видов суверенитетов трудно не заметить, что наибольшие проблемы связаны с национальным суверенитетом, причем зачастую отождествляемым с народным, что не всегда оправданно. Важно подчеркнуть первичный характер народного суверенитета, где государственный и национальный суверенитеты являются основными каналами его реализации. В отечественной конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 федеральной Конституции). Конституция изъяла из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе РФ, ошибочно использованное в Федеративном договоре, и продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложился единый подход - отказ от признания государственного суверенитета субъектов Российской Федерации. Не может быть суверенитета в суверенитете. Если государство входит в состав другого государства, то утрата, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Субъекты Российской Федерации, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными. М.В. Баглай совершенно верно подчеркнул <1>, что не может быть суверенных республик внутри федеративного государства, это противоречит самим принципам федерализма. Если бы одни субъекты Федерации признавались суверенными, а другие нет, то о каком равноправии субъектов можно говорить? -------------------------------- <1> См.: Баглай М.В. История не знает примеров, когда Федерация выжила в условиях войны регионов с Центром // Российская газета. 20.07.2000. С. 1 - 2. Точку в дискуссиях поставил Конституционный Суд России <1>. В Постановлении от 7 июня 2000 г. Конституционный Суд подчеркнул, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. В Определении от 27 июня 2000 г. Конституционный Суд отметил, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия "республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера". -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. // Российская газета. 21.06.2000; 25.07.2000. Другим важнейшим признаком конституционно-правового статуса Российской Федерации является территория. Для России государственная организованность имеет особое значение: 1) территория РФ уникальна по размерам; 2) Россия переживает сложный и противоречивый период реформирования, большие изменения в федерализации и регионализации. Территория - это исторически сложившееся в пределах государственной границы политико-правовое природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. К сухопутной территории относятся также острова. Внутренние воды включают и внутренние морские воды (заливы, бухты, лиманы). Территориальное море (прежнее название - территориальные воды) - это морской пояс, прилегающий к берегу и внутренним морским водам государства. В России в соответствии с международным правом установлена 12-мильная ширина территориального моря. Международное толкование территории суверенного государства нашло отражение в текущем законодательстве, в частности, в ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе РФ" устанавливается, что государственную территорию образуют суша, вода, недра и воздушное пространство. Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых федеральная Конституция не упоминает. Однако по сложившемуся обычаю они входят в понятие государственной территории <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. "О недрах" устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В конституционном праве есть понятия "территория России" и "территория субъекта РФ", первое включает в себя второе. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы своих субъектов. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия, если речь идет о внутригосударственных преобразованиях. Территория субъекта РФ может быть изменена лишь в двух случаях: - при взаимном согласии граничащих субъектов РФ с последующим обязательным утверждением Советом Федерации, который такое решение утвердить вправе, а не обязан; - при заключении международного договора с граничащим государством по территориальным вопросам без согласия субъекта РФ, но с обязательным проведением опроса населения субъекта (субъектов) РФ, территория которого (которых) может измениться <1>. -------------------------------- <1> См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2004. С. 164 - 165. Наряду с собственной территорией Российская Федерация обладает суверенными правами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ). Однако распространение этих суверенных прав не является полноценным распространением суверенитета государства и ограничено функционально только изысканием, добыванием, разработкой и сохранением природных ресурсов в их пределах. Континентальный шельф - это поверхность и недра морского дна районов, примыкающих к берегу, но находящихся за пределами территориального моря до внешней границы подводной окраины материка на расстоянии, не превышающем, как правило, 200 морских миль. Исключительная экономическая зона - это район, находящийся за внешней границей территориального моря, шириной до 200 морских миль. Континентальный шельф и исключительная экономическая зона подчинены юрисдикции России, которая осуществляется в строгом соответствии с нормами международного права <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституция РФ: Энциклопедический словарь. С. 283. Другим важным элементом правового статуса Российской Федерации в соответствии со ст. 70 Конституции РФ являются государственные символы и государственный язык. Три ФКЗ от 25 декабря 2000 г. определяют статус и порядок использования государственных символов России - Государственного флага, Государственного герба и Государственного гимна <1>. -------------------------------- <1> О Государственном флаге Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ; О Государственном гербе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ; О Государственном гимне Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ. Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. Государственный флаг необходимо отличать от штандарта Президента РФ. Штандарт (флаг) Президента РФ представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета (цвета Государственного флага РФ). В центре - золотое изображение Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента РФ и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершием в виде копья. Таким образом, внешне штандарт Президента РФ отличается от Государственного флага Российской Федерации: 1) по размерам; 2) отсутствием на Государственном флаге РФ изображения Государственного герба; 3) наличием золотистой бахромы на штандарте; 4) наличием на штандарте серебряной скобы с данными о Президенте РФ; 5) наличием на штандарте металлического навершия в виде копья <1>. -------------------------------- <1> О штандарте (флаге) Президента РФ: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. N 319. Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и над ними - одной большой короной, соединенными лентой. В правовой лапе орла - скипетр, в левой - держава. На груди орла, в красном щите, серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Закон определяет и порядок использования Государственного герба России. Другим официальным государственным символом является Государственный гимн, который представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом. Законодатель определил, что Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном вариантах. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. Многими авторами символом РФ признается столица - г. Москва. Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации <1>. Однако с учетом территориальной ограниченности правильнее такую статусную характеристику все же проецировать на конкретный субъект - г. Москву. -------------------------------- <1> О статусе столицы Российской Федерации: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1. Законодатель устанавливает ответственность за нарушение правил использования государственных символов. Так, в ст. 329 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за надругательство над Государственным флагом и гербом. В конце 1980-х гг. обострились языковые проблемы межнационального общения, следствием чего стало принятие Закона СССР от 24 апреля 1990 г. "О языках народов СССР" <1>. В России были приняты Декларация о языках народов России и Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР" <2>. Продолжительное время государственному языку давалось доктринальное толкование <3>. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда НД СССР и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 327. <2> Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1991. N 50. Ст. 1742. <3> См.: Трушков Ю.В. Проблемы использования социолингвистической терминологии // Проблемы языковой жизни Российской Федерации и зарубежных стран. М., 1994. 1 июня 2005 г. был принят Федеральный закон "О государственном языке Российской Федерации", который закрепил статус русского языка как государственного, обязательного, используемого в определенных законом сферах и являющегося языком, способствующим взаимопониманию и укреплению межнациональных связей, при приоритетности которого уважаются и признаются государственные языки республик в составе РФ (ст. 1 Закона). Большое значение для характеристики статуса РФ имеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Конституцией РФ Россия провозглашается симметричной федерацией, однако фактически таковой не является. Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем некачественности или ущербности России ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Но при прочих равных условиях конституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе процесса развития. Несправедливое деление субъектов на неравноправные группы позволяет устранить рассмотрение всех субъектов в качестве государственных образований. Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали охватили многие сферы общественных отношений. Среди них: образование семи федеральных округов; реформирование Совета Федерации и создание Государственного Совета РФ; изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы; внесение изменений, увеличивающих численный состав политических партий и предусматривающих их государственное финансирование, в нормы Федерального закона о политических партиях; наделение только Президента РФ прерогативой представления кандидатур Уполномоченного по правам человека в РФ и Председателя Счетной палаты России в Государственную Думу; укрупнение субъектов РФ путем их объединения; отмена прямых выборов глав субъектов РФ; изменение подходов в деле разграничения федеральных и региональных предметов ведения и полномочий; наконец, формирование Президентом РФ общественного органа контроля - Общественной палаты <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1; Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Там же; Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований Российской Федерации // Федерализм. 2006. N 3. Резюмируя, подчеркнем, что современная Российская Федерация по форме правления является смешанной республикой, национально-территориальной асимметричной конституционной федерацией эволюционного типа. Асимметричный характер отражает фактическое неравенство субъектов Российской Федерации, что идет вразрез со ст. 5 Конституции РФ, провозгласившей равноправие субъектов РФ. Эволюционный тип предполагает усилившуюся в последнее время тенденцию централизации государственной власти, приоритета федеральных интересов над региональными. Конституционный характер России проявляется в том, что она была установлена сверху - путем преобразования из унитарного государства. Федеративный договор не может рассматриваться в качестве учредительного документа, поскольку он разграничил полномочия федеральных и региональных органов ранее образованной Федерации. Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса Российской Федерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, что современная Россия, заявляя себя правовым демократическим федеративным государством, фактически лишь становится подлинной федерацией, где сложно проходят интеграционные и территориальные преобразования. 2. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Субъект федерации - государственное образование в составе федерации, обладающее определенной политико-правовой самостоятельностью. Каждое федеративное государство состоит из субъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария). Как уже отмечалось, в Конституции РФ не только закрепляется система всех видов субъектов Федерации (ст. 5), но и проводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в РФ (все они "находятся" в ее составе, а не "образуют" саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 шесть видов субъектов. В основу формирования субъектов Российской Федерации положен национально-территориальный принцип. Национальные субъекты формируются на основе титульных наций. Территориальные субъекты образовались с учетом исторических традиций и особенностей географического и специфики экономического положения. Все субъекты Российской Федерации наделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе Федерации, то субъектам присуща природа государственных образований. Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнести республики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц - автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); к территориальному государственному типу - края, области, города федерального значения. Проводимая в литературе классификация субъектов РФ строится не только по национальному (республики) и территориальному (края, области) критериям. Так, М.С. Саликов проводит более обширную классификацию субъектов РФ по следующим критериям: - по национальному составу населения (субъекты, где коренная нация составляет абсолютное (Тыва, Чувашия), относительное (Калмыкия) большинство и меньшинство (Карелия, Еврейская автономная область)); - по числу преобладающих наций (субъекты с преобладанием одной нации как титульной, давшей название субъекту РФ (Чувашия, Чечня, Тыва), так и не титульной (в Карелии, Хакасии более 70% населения составляют русские)); - по количественным показателям (размер территории, численность населения) - крупные субъекты РФ (Красноярский край, Хабаровский край) и небольшие регионы (Адыгея, Ингушетия); - по внутренней структуре - обычные и сложносоставные, включающие в свой состав автономные округа (Архангельская, Тюменская области), число которых сокращается за счет проводимой реформы укрупнения регионов (Красноярский, Пермский, Забайкальский, Камчатский края, Иркутская область) <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 295 - 303. Таким образом, республики, автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов РФ. Именно придание статуса государственных образований всем типам субъектов позволяет сделать шаг к унификации статуса субъектов Федерации, что, в свою очередь, служит преодолению асимметричности Российской Федерации. Однако сохранение дифференцированности субъектов не обеспечит симметричности, которая предполагает однопорядковый статус всех субъектов Федерации. Между тем республики занимают обособленное положение, в ст. 5 Конституции РФ и в республиканских конституциях они провозглашаются государствами, что давало основание некоторым республиканским лидерам считать республики в составе РФ суверенными. Республики принимают конституции, имеют во главе, как правило, президентов (Тыва, Хакасия, Калмыкия составляют исключение), государственный язык, некоторые претендуют на собственное гражданство, что заметно отличает их от остальных субъектов. Другие национально-этнические субъекты РФ (автономная область и автономные округа) таких привилегий не имеют. Республики образованы по национальному принципу и их наименование, как правило, соответствует титульной национальности, проживающей на ее территории. Однако численность титульной нации не обязательно составляет большинство населения (наибольшая численность титульной нации наблюдается в Чечне, Северной Осетии - Алании, Тыве, Чувашии) и есть такие республики (Хакасия, Алтай, Карелия), где титульная нация составляет менее половины населения <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2005. С. 190 - 193. Государственная самостоятельность субъектов РФ основывается на конституционных принципах: - равноправия субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти; - государственной целостности РФ; - единства системы государственной власти; - разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ; - равноправия и самоопределения народов в РФ; - верховенства на всей территории РФ Конституции РФ и федеральных законов и др. Государственная самостоятельность субъектов РФ выражается в наличии у них ряда признаков, прав, обязанностей и ответственности, закрепляемых в своей основе Конституцией РФ и федеральным законодательством: 1) невозможность изменения статуса субъектов РФ без их согласия (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ); 2) наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъекта самостоятельно принимать свои учредительные акты (конституции, уставы), определяющие правовой статус субъекта РФ. Источником учредительной власти является народ. Учредительные акты регионов обладают высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам соответствующих субъектов РФ, их утверждения со стороны федеральных органов не требуется. Конституции, уставы, законы, акты органов государственной власти субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству; 3) собственная компетенция и региональная система законодательства. Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование посредством принятия конституций, уставов, законов, иных актов в пределах своих полномочий в сфере совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), собственных остаточных полномочий (ст. 73 Конституции РФ), полномочий, делегированных им, их органам федеральными органами государственной власти; 4) субъекты РФ самостоятельно устанавливают и изменяют собственное наименование, могут иметь собственную символику: герб, гимн, флаг, столицу (республики) или административный центр (иные субъекты), а республики - и государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ; 5) субъекты РФ обладают собственной территорией, которая может быть изменена только с их согласия. Границы между субъектами РФ, как уже было указано, могут быть изменены с их взаимного согласия. Такое изменение подлежит утверждению со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Однако изменение территории субъекта РФ возможно без его согласия при заключении международного договора РФ с граничащим государством по территориальным вопросам, но с обязательным проведением опроса населения соответствующего субъекта (субъектов) РФ <1>; 6) субъекты РФ не обладают правом выхода из состава Российской Федерации (сецессии), не обладают суверенитетом, но имеют ограниченную международную правосубъектность, объем которой определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", иными актами федерального законодательства. Они не имеют права заключать международные договоры, но могут заключать соглашения, как правило, внешнеэкономического характера. С согласия МИД РФ могут открывать свои представительства за рубежом, которые не могут иметь статус консульских и посольских учреждений; 7) субъекты РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ (гл. 1 Конституции РФ) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. <2>; 8) субъекты РФ обладают экономической самостоятельностью. Экономическую основу деятельности субъекта РФ составляют находящиеся в его собственности имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ. Собственность субъекта РФ признается и защищается РФ наравне с иными формами собственности; 9) субъекты РФ участвуют в решении общегосударственных вопросов, что выражается в направлении каждым субъектом РФ двух представителей в состав Совета Федерации, вхождении глав субъектов РФ в состав Государственного Совета РФ, учреждении субъектами РФ постоянных представительств при Правительстве РФ, участии субъектов РФ в федеральном законодательном процессе (законодательная инициатива, отзывы на федеральные законы в сфере совместного ведения и др.) <3>. -------------------------------- <1> См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2004. С. 164 - 165. <2> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2008 г.). <3> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 123 - 130. Основными обязанностями субъектов РФ является соблюдение Конституции РФ и законов, нахождение в составе РФ. Следовательно, ответственность субъектов РФ наступает в случае неисполнения ими федерального законодательства. Ответственность субъектов во многом определена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.; меры такой ответственности в отношении региональных органов существенно усилены (отрешение Президентом РФ глав субъектов РФ, роспуск регионального парламента). Таким образом, рассмотрев основные подходы к сущности и элементам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, следует резюмировать, что развитие статусов субъектов продолжается и налицо тенденция к установлению однопорядковости их статуса, что должно способствовать укреплению целостности России при сохранении преимуществ федеративного устройства. 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА И СОСТАВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Изменение правового статуса субъектов РФ. Правовым основанием изменения статуса субъектов РФ являются ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, предусматривающие взаимное согласие Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. Представляются три вероятные модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч. 5 ст. 66 Конституции РФ: 1) изменение вида субъекта РФ (напр., Красноярский край стал Красноярской Республикой); 2) изменение границ между субъектами РФ (напр., переход части территории Астраханской области к Калмыкии); 3) выход автономного округа из состава сложносоставного субъекта РФ (напр., Ханты-Мансийский округ вышел из состава Тюменской области) или вхождение субъекта в состав другого (возвращение Еврейской автономной области в состав Хабаровского края). При таких преобразованиях общий количественный состав субъектов РФ остается неизменным, следовательно, указанные процедуры изменяют лишь правовой статус субъектов РФ, но не изменяют субъектный состав России. Процедуру изменения правового статуса субъекта РФ следует отличать от изменения его наименования, что оформляется указом Президента РФ на основе решения самого субъекта РФ (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ). Таким образом, существуют определенные проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования как изменения правовых статусов регионов, так и структуры Российской Федерации в целом и их решение должно быть основано как на соответствующем федеральном конституционном законе, так и на учете сложившихся политических, экономических, социальных и иных условий развития регионов. Изменение состава субъектов РФ. Состав субъектов в конкретных федерациях различен - причины разного рода (экономические, политические, этнокультурные) приводят к появлению новых субъектов федерации, упразднению некоторых из действующих. В соответствии с ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ изменение субъектного состава происходит на основе ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ" путем принятия и образования нового субъекта РФ. Принятие в РФ нового субъекта - изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. В случае принятия в РФ иностранного государства ему предоставляется по общему правилу статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление ему иного статуса (края, области). При принятии в РФ части иностранного государства этой территории в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Впервые принятие нового субъекта РФ по действующей Конституции РФ состоялось в марте 2014 г., при котором была совмещена процедура принятия нового субъекта - Республики Крым и образования в составе России двух новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. При этом Севастополь получил статус города федерального значения, что ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 г., определяющей условия принятия нового субъекта РФ, не предусмотрено <1>. Тем самым практика пошла вразрез с предусмотренной законодательством процедурой принятия нового субъекта в состав РФ, как совместив процедуры принятия и образования нового субъекта РФ, так и расширив возможности обретения нового правового статуса - города федерального значения - частью иностранного государства, входящего в состав РФ. -------------------------------- <1> См.: ФКЗ от 21 марта 2014 г. "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" // Российская газета. 24.03.2014. Образование в составе РФ нового субъекта - результат внутригосударственных преобразований путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Законодатель не предусматривает возможности разделения, выделения, отделения субъектов РФ и сориентирован на их укрупнение <1>. -------------------------------- <1> Хотя Конституция РСФСР 1978 года предусматривала возможность как объединения, так и разделения субъектов Федерации (ч. 3 ст. 70). Изложенное свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России в рамках существующих государственных границ может сокращаться, но уже никак не увеличиваться. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. Между тем возможность "размножения" субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому такая позиция законодателя адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства Федерации, проводимую в современной России. Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия инициатором может выступать иностранное государство, при образовании нового субъекта - соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют предложение Президенту РФ. Процесс объединения условно можно разбить на следующие этапы: 1) инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации; 2) проведение консультаций, решение и поддержка такой инициативы Президентом РФ; 3) проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации; 4) принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта; 5) переходный период объединенного субъекта. В настоящее время осуществлено объединение пяти субъектов РФ и приняты ФКЗ по объединению Пермского, Красноярского, Камчатского краев, Иркутской области, объединенной с 1 января 2008 г., и Забайкальского края, который образован с 1 марта 2008 г. Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, что субъекты России являются "разношерстными", разностатусными, но равноправными государственными образованиями в составе единого федеративного государства, участвующими в решении общегосударственных задач. Контрольные вопросы: 1. Что такое субъект федерации? 2. Какие основные признаки субъектов РФ существуют? 3. Какие виды субъектов РФ Вам известны? 4. Можно ли говорить о суверенитете субъектов РФ? Какова позиция Конституционного Суда в этом вопросе? 5. Как Вы оцениваете идею превращения РФ в унитарное государство? 6. Каковы проблемы равноправия субъектов РФ и в чем выражена асимметричность РФ? 7. Как может быть изменен статус субъектов РФ? 8. В чем отличие изменения статуса от изменения наименования субъекта РФ? 9. Какие формы образования субъектов предусмотрены законом? Могут ли субъекты РФ разделяться, выделяться? 10. Могут ли субъекты РФ выйти из состава России? Дополнительная литература к теме 1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2003. N 2. 2. Безруков А.В. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 8. 3. Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований Российской Федерации // Федерализм. 2006. N 3. 4. Безруков А.В. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ: Учеб. пособие. Красноярск, 2005. 5. Бырлэдену В. Правовые системы субъектов РФ и российский федерализм // Федерализм. 2011. N 2. 6. Винокуров В.А. Новый этап правового регулирования наградной системы современного Российского государства // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12. 7. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. 8. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма // Государство и право. 2005. N 2. 9. Дудко И.Г. Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 8. 10. Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики // Федерализм. 1999. N 3. С. 142. 11. Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования) // Российский юридический журнал. 2004. N 3. 12. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. 13. Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы: Монография. М., 2013. 14. Лексин И.В. Практика и возможности участия субъектов РФ в принятии общегосударственных решений // Федерализм. 2008. N 15. 15. Нарутто С.В. Состав территории субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2013. N 1. 16. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3. 17. Сабаева С.В. Объединительная функция столицы Российской Федерации // Право и политика. 2011. N 4. 18. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. 19. Сердобинцева Е.В. Сфера государственных наград как объект конституционного регулирования // Российский юридический журнал. 2009. N 5. 20. Тихомирова Л.А. Понятие разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Право и политика. 2010. N 12. 21. Тихомирова Л.А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов // Право и политика. 2011. N 2. 22. Усс А.В. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма / А.В. Усс, А.В. Безруков, А.А. Кондрашев // Журнал российского права. 2004. N 7. 23. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004. 24. Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов РФ // Журнал российского права. 2009. N 9. ТЕМА 9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ. ОРГАНЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ Учебные вопросы: 1. Понятие, признаки и виды государственных органов. 2. Органы государственной власти в России: общая характеристика. 3. Государственные органы с особым статусом в России. 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ Каждое государство осуществляет свои функции посредством специально созданного государственного аппарата, т.е. определенной совокупности государственных органов (органов государства). Очевидно, что это не простая совокупность всех имеющихся в том или ином государстве органов государственной власти. Можно предположить, что государственный аппарат состоит из тех органов, которые обладают определенными чертами и свойствами, общими именно для этой совокупности и подчеркивающими принадлежность органов к государству, к осуществлению государственной власти. Все органы государственной власти обладают соответствующими признаками: - являются составной и одновременно организационно обособленной ячейкой государственного аппарата (т.е. совокупности органов государства); - образуются в установленном государством порядке; - обладают государственно-властными полномочиями; - выделяются материальные средства для осуществления предоставленных функций; - обладают упорядоченной внутренней организацией (структурой). Государственный орган есть юридически оформленная действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством. Однако не каждый государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти. В соответствии с доктриной и правовой позицией Конституционного Суда РФ в государственном аппарате их следует различать. Первые в отличие от вторых не имеют права принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан, их объединения (напр., Администрация Президента РФ). Следовательно, орган государственной власти всегда можно определить как государственный орган, но не любой орган государства является органом государственной власти <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 330 - 332; Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2664. Основными принципами деятельности государственных органов можно признать: - законность, предполагающую формирование и осуществление полномочий органами государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и законами; - разделение властей, предполагающее образование и функционирование органов государственной власти на основе разделения государственной власти как по горизонтали - на законодательную, исполнительную и судебную, так и по вертикали - на федеральном и региональном уровнях; - единство системы органов государственной власти, предполагающее единство задач и функций, присущих всем органам государственной власти, а также единство источника власти. Единство системы проявляется и в том, что все составляющие ее органы действуют не разрозненно, а совместно, находясь в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости; - легитимность и легальность деятельности, означающие формирование органов государственной власти в соответствии с установленными законом процедурами и поддержку их населением; - приоритет прав и свобод человека, в соответствии с которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является основным направлением деятельности государственных органов. Для государств, имеющих федеративное государственное устройство, характерно использование принципа федерализма, т.е. разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов. Суть данного принципа состоит в том, что в вопросах формирования государственных органов федерация и ее субъекты самостоятельны. Система государственных органов представляет собой и организационное единство, ибо одни органы избираются или образуются другими; одни руководят деятельностью других; одни подотчетны и подконтрольны другим. Все органы государства действуют на основе законов, обязательных для всех и каждого органа. Структура и виды органов того или иного государства устанавливаются в зависимости от формы государства и в соответствии с принципом разделения властей. Органы государственной власти классифицируются по различным основаниям: 1. По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первые никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования, либо получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Вторые создаются первыми, которые наделяют их властными полномочиями (исполнительные, распорядительные и др.). 2. По территориальной сфере полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные, которые не всегда являются государственными. Высшие органы наиболее полно олицетворяют государственную власть, распространяются на территорию всего государства. Местные ограничены рамками административно-территориальной единицы (региона, коммуны, района и т.д.). 3. По характеру компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Первые решают обширные вопросы, выполняя одновременно многие функции государства (правительство). Вторые специализируются на выполнении определенной функции в одной сфере деятельности (министерство юстиции). Кроме того, органы государства бывают выборные и назначаемые, коллегиальные и единоличные. В соответствии с принципом разделения властей создаются законодательные, исполнительные и судебные органы, которые составляют основы государственного аппарата в той или иной стране. Законодательные органы - это такие органы государства, на которые возложена законодательная, нормотворческая деятельность. Они издают законы - нормативные правовые акты, обладающие высокой юридической силой и регулирующие довольно важные общественные отношения. Законодательная деятельность является прерогативой представительных органов государственной власти, которые избираются, как правило, посредством всеобщих равных выборов. В современных странах существуют различные системы законодательных органов. Они имеют свои названия в зависимости от особенностей и традиций: в России - Федеральное Собрание, в США - Конгресс, в Испании - Кортесы, в Швеции - Риксдаг, в Великобритании - Парламент. Общепринятое собирательное название законодательных органов - парламент. Исполнительные органы - это те органы, которые осуществляют государственную власть путем организации исполнения законов. Высшим исполнительным органом в государстве является правительство, формируемое обычно путем назначения. Способ назначения правительства обусловлен формой правления, политическими и историческими особенностями страны. В парламентарных формах правления правительство назначается или утверждается парламентом с участием главы государства. В абсолютных монархиях и президентских республиках правительство формируется главой государства. Возглавляет его премьер-министр, а в президентских республиках - президент. К ведению правительства обычно относятся вопросы реализации законов, руководство внутренней и внешней политикой, составление и исполнение бюджета и др. Исполнительными органами государства также являются министерства и другие административные учреждения, осуществляющие руководство в различных сферах жизни. В федеративных государствах в систему исполнительной власти входят федеральное правительство и правительство субъектов федерации. Например, в ФРГ функции главы правительства и главы земли исполняет премьер-министр в одном лице. Судебные органы осуществляют судебную власть, которая является независимой и самостоятельной ветвью государственной власти. Судебные органы - это специально образуемые органы государственной власти, основной задачей которых является защита прав всех субъектов права путем судебного разбирательства в процессуальной форме различных (уголовных, гражданских и др.) дел и споров. Существует несколько видов судебных органов. Так, в англосаксонской системе права используется единая система судов во главе с Верховным судом. В странах континентального права обычно судебная система полисистемна и нет единой системы судов, а есть несколько судебных инстанций. Среди судебных органов обычно выделяют: - суды общей юрисдикции; - специальные суды (суды по делам малолетних, военные и др.); - административные суды; - суды обычного права. Особое место среди судов занимают конституционные суды, которые осуществляют конституционный контроль над соответствием конституции всех правовых актов, разрешают споры между органами государственной власти и т.д. Функции конституционного суда могут выполнять верховные суды (США) или квазисудебные органы (Конституционный совет Франции). В системе разделения властей исключительно важное место занимает институт главы государства. Это официальное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства и осуществляющее высшее представительство государства во внутреннеполитической жизни и в международных отношениях. Таким образом, система органов государственной власти современных государств представляет собой многогранный институт, состоящий из ряда государственных органов, обладающих собственной компетенцией и самостоятельностью, но представляющий собой единый государственный механизм того или иного государства. 2. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Как и любое другое государство, Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Конституционно-правовой статус органов Российского государства определяется федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными и региональными законами, указами Президента РФ, актами Правительства России и органов исполнительной власти. Также следует подчеркнуть, что властными полномочиями в России располагают не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Последние не входят в государственный аппарат, не являются органами государства и поэтому не осуществляют полномочий от его имени. Совокупность органов Российского государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов государственной власти Российской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в данную систему входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации. Конституция РФ предполагает усиление единства системы государственных органов, устанавливая в ст. 77 положение, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Система федеральных государственных органов Российской Федерации включает: - главу государства - Президента Российской Федерации; - законодательный орган власти - Федеральное Собрание РФ; - органы исполнительной власти - Правительство России, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства; - органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, другие федеральные суды. В систему государственных органов субъектов РФ входят: - законодательные органы государственной власти (законодательные собрания, народные собрания, верховные советы, думы регионов и т.п.); - главы субъектов Российской Федерации (президенты республик, губернаторы, главы администраций); - высшие исполнительные органы государственной власти (правительства, администрации субъектов РФ); - органы судебной власти (конституционные, уставные суды субъектов РФ, мировые судьи субъектов РФ). Государственная власть в России осуществляется на основе конституционного принципа разделения властей. Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из этих властей имеет свою подсистему государственных органов. Ключевое место в системе органов государственной власти России занимает Президент РФ - глава государства. Президент России формально не принадлежит ни к одной ветви власти, он обеспечивает их согласованное функционирование. Президент РФ тесно взаимодействует с парламентом, имеет обширные полномочия в сфере исполнительной и судебной власти. Мы рассмотрели общую схему системы органов государственной власти в России с учетом принципа разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали. Каждый орган государственной власти имеет собственную компетенцию и отличный от других правовой статус. 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ В РОССИИ В России существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей властей. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти, обладают особым статусом. К их числу можно отнести Администрацию Президента РФ, Счетную палату РФ, Прокуратуру РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Статус первых двух рассматривается в темах, посвященных Президенту РФ и парламенту. Система органов прокуратуры подлежит изучению в курсе "Правоохранительные органы России". Между тем в научной литературе выделяется новый подход к разделению властей, оставляющий перечень властей открытым и позволяющий включить те или иные государственные органы в систему разделения властей при условии признания таковыми президентской, контрольной, избирательной власти <1>. Однако при классическом понимании принципа разделения властей такой подход вряд ли может быть взят за основу, хотя и должен учитываться при изучении материала. -------------------------------- <1> См.: Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002; Станских С.Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000. В последнее время значение и роль государственных органов с особым статусом в России возрастает, они активно включаются в федеративные процессы и участвуют в реализации функций государственного аппарата. |