Конституционное право Безруков. Учебное пособие а. В. Безруков constitutional law of russia textbook a. V. Bezrukov
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
Политическое убежище. В статье 63 федеральной Конституции закреплено право иностранных граждан и лиц без гражданства на политическое убежище. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. Основанием для политического убежища является преследование (или его реальная угроза) лица, ищущего убежища и защиты, в стране его гражданской принадлежности или в стране обычного места жительства за общественную политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормами международного права. Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если лицо: - преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; - привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; - прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; - прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; - прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ "О беженцах"; - представило заведомо ложные сведения. Лицо, которому Россией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории РФ; приобретения гражданства РФ или гражданства другой страны. Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России обратиться в ФМС субъекта РФ по своему месту пребывания с письменным ходатайством, которое направляется в МВД. Министерство внутренних дел РФ рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения Министерства иностранных дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерацией. С учетом предложений Комиссии по вопросам гражданства решение о политическом убежище принимается Президентом Российской Федерации в форме указа, о котором сообщается заявителю через МВД России в течение семи дней. Лицу, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, а также членам его семьи выдаются свидетельства установленного образца по месту обращения лица с ходатайством. Органы МВД на его основании оформляют лицу и членам его семьи вид на жительство. Лишение политического убежища производится указом Президента РФ. Таким образом, при определении статуса лица (беженца или вынужденного переселенца) определяющим в объеме его прав и обязанностей является наличие гражданства РФ. Контрольные вопросы: 1. Какие основные принципы гражданства Вы знаете? 2. Дайте определение гражданства в конституционно-правовом аспекте. 3. В чем отличие лишения гражданства РФ от отмены решения о приеме в гражданство? 4. Каковы отличия в правовом статусе беженца и вынужденного переселенца? 5. Какие нормы Конституции РФ регулируют гражданство? 6. Какие нормы Конституции РФ направлены на защиту граждан РФ? 7. Какими правами и свободами пользуются иностранные граждане в России? 8. Какие ограничения установлены законом для иностранных граждан и апатридов? 9. В чем значение принципа сокращения лиц без гражданства? 10. Какие категории иностранных граждан определены законом? 11. Дайте определение соотечественников и приведите их отличие от граждан России. Дополнительная литература к теме 1. Авакьян С.А. Гражданство РФ. М., 1994. 2. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция: Монография. СПб., 2003. 3. Басик В.П. Эволюция понятия "правовой статус человека и гражданина" в российской правовой науке // Право и политика. 2003. N 5. 4. Басик В.П. Правовое положение граждан РФ и иностранцев в России. М., 2004. 5. Безруков А.В. Конституционно-правовое регулирование гражданства и миграции в России: Учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2008. 6. Васильева Т. Россия и соотечественники: приоритеты и политика // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 1(34). 7. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) // Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2011. 8. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. 9. Галушкин А.А. К вопросу о понятиях "гражданство" и "подданство" в их философско-правовом восприятии // Государство и право. 2013. N 11. 10. Дмитриев Ю.А. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" / Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Моисеева. М., 2014. 11. Защита прав человека в современном мире. М., 1993. 12. Иванов В.П. Иммиграционное законодательство: проблемы становления // Журнал российского права. 2002. N 8. 13. Кикоть В.Я. Российской гражданство: Учеб. пособие / В.Я. Кикоть, Н.М. Смородина. М., 2010. 14. Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия "неграждане" // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. 15. Кутафин О.Е. Российское гражданство: Монография. М., 2003. 16. Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. ТЕМА 7. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ Учебные вопросы: 1. Теория государственного устройства. 2. Становление федерации в России. 3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий. 4. Институт федерального воздействия на субъекты Российской Федерации. 1. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА Территория любого государства всегда определенным образом организована, разделена на части в целях повышения эффективности управления государством и оптимизации взаимоотношений Центра и регионов. Термином "государственное устройство" обозначают организацию территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями. Государственное устройство - важнейший элемент любого государства. Его основное назначение заключается в таком устройстве территории и установлении таких связей Центра и регионов, которые оптимально обеспечивали бы осуществление государственной власти. Государственное устройство обусловлено различными факторами: размером территории, составом населения, национальными традициями, особенностями формирования государства. Выделяют различные элементы государственного устройства: 1) территориальную организацию государства; 2) формы взаимоотношений государства в целом с его составными частями; 3) принципы, положенные в основу государственного устройства. Таким образом, государственное устройство определяется как территориальная организация государства, включающая принципы и формы взаимоотношений государства с его составными частями. Государственное устройство - это разделение (структуризация) территории государства на определенные части (государственные образования) посредством установления их правового статуса, взаимоотношений государства с его составными частями и между последними <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 123. Содержание государственного устройства включает: - характеристику территориальной целостности государства; - установление принципов взаимоотношений государства и его частей; - конкретный способ и объем разграничения компетенции между Центром и регионами; - единство правового пространства; - степень участия регионов в решении общегосударственных задач. В зависимости от функциональной загруженности территориальные единицы государства подразделяют на универсальные и специализированные. Первые представляют основу государственного устройства и подразделяются на два уровня - первичный (субъекты РФ), вторичный - автономные территориальные образования в субъектах РФ. Вторые выполняют специфические функции (временные пояса, военные, избирательные округа, ведомственные территории, заповедники, курортные зоны и т.п.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 123 - 125. Не вполне правомерно отожествлять понятия государственного устройства и формы государственного устройства. Первое является исходным для второго, которое конкретизирует первое. Иными словами, форма государственного устройства есть внешнее выражение территориальной структуры конкретного государства. Форма государственного устройства есть совокупность обобщенных критериев, характеризующих внутреннее строение государства, его деление на составные части, отражающие также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 634. Форма государственного устройства показывает: - какова внутренняя структура государства; - каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их с государством в целом и между собой; - в какой государственной форме выражаются интересы каждого относительно обособленного территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства. Иногда в литературе идет речь о соотношении формы правления и формы государственного устройства, хотя это две разные характеристики формы государства. Поскольку учреждение системы органов государственной власти осуществляется в рамках территориального деления государства, а компетенция органов государственной власти производна от компетенции государства, представляется возможным форму государственного устройства рассматривать как более фундаментальную категорию, чем форму правления. Существуют две основные формы государственного устройства: унитарное (от лат. "один") и федерация (от лат. "укреплять союзом"). Конфедерация - союз суверенных государств, строго говоря, к форме государственного устройства не относится, этот союз государств - субъект международного публичного права. К признакам федерации относятся следующие: субъектный состав; территория федерации состоит из территории ее субъектов; самостоятельность субъектов; законодательный орган федерации - двухпалатный парламент; действует федеральная конституция и законодательство, а также действуют конституции и законодательство субъектов федерации; существует одновременно система высших органов власти федерации и ее субъектов; субъекты могут иметь свое гражданство <1>. -------------------------------- <1> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 21 - 35; Теория федерализма. М., 2001. С. 45 - 56. Итак, федерация есть сложное союзное государство, имеющее многоуровневую территориальную структуру и объединяющее несколько государственных образований, обладающих определенной политико-правовой самостоятельностью и участвующих в решении общегосударственных задач. Важнейшими признаками федерации являются: - наличие относительно самостоятельных территориальных единиц (субъектов федерации); - наличие органов государственной власти субъектов федерации, обладающих определенной самостоятельностью и собственной компетенцией; - реальное представительство и участие субъектов в решении федеральных вопросов. Федерацию необходимо отличать от федерализма как более фундаментальной категории. Федерализм в литературе рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства, хотя основное его сущностное содержание сводится к принципу. Федерализм можно определить как основополагающий принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере территориальной и властной организации государства, предполагающий наличие самостоятельных субъектов в составе единого государства. Именно принцип федерализма заложен в основу построения любой федерации. Иногда выделяется промежуточная категория - федерализация - процесс обретения государством федеративных характеристик. Таким образом, исходным началом федерации является закрепление в законодательстве принципа федерализма и уже в результате процесса федерализации государство становится федерацией. В зависимости от юридических оснований образования федерации различают конституционные и договорные федерации. Первые возникают на основе конституции и создаются как бы "сверху" (Бельгия, Германия). Вторые возникают как результат добровольного соглашения нескольких государств об объединении в одно государство (США). По соотношению статусов субъектов федерации и их отношений с федеративным центром федерации делятся на симметричные и асимметричные. В симметричных федерациях все субъекты обладают равным статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений с федеративным центром. Асимметричные федерации - это федерации, где субъекты имеют разный правовой статус, особенности в правовом положении. Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение, ибо показывает совпадение (несовпадение) в первую очередь конституционных прав и обязанностей субъектов федеративных государств <1>. -------------------------------- <1> См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. Исходя из этнической окраски субъектов и национального критерия, выделяют территориальные федерации (США, Австрия, Мексика) и национально-территориальные, где федерализм служит средством разрешения национального вопроса (Индия, Бельгия, Канада). С учетом степени централизации выделяют интеграционные (централизованные - Индия, Россия) и деволюционные (децентрализованные - США, Мексика) федерации. Федерацию следует отличать от нетипичных форм государства: от конфедерации как союза суверенных государств, объединившихся на основе договора для совместного и согласованного осуществления общих политических целей; от союзного государства как самостоятельного вида объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает черты, характерные для единого государства (Союзное государство РФ и Белоруссии, ЕС); от содружества как новой формы межгосударственного объединения (СНГ). Таким образом, федерация - это форма государственного устройства, основанная на соединении нескольких государственно-территориальных образований в рамках единого государства в интересах достижения общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности. 2. СТАНОВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства. Поэтому возникает потребность рассмотрения вопросов эволюции Российского государства, особенностей конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов. В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российского федерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала XX века. Так, М.В. Баглай выделяет три основных этапа: 1) создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 годы); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 годы); 3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года <1>. -------------------------------- <1> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 294. Оптимальная, на наш взгляд, периодизация включает три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный. Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа. Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом империи и рассматривалась как единое государство. Вместе с тем уже при Петре I определяются тенденции к децентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8 губерний. Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просуществовали практически до революции. При этом особенностью дореволюционной России явилось сочетание принципов губернского деления и национально-культурной автономии. Идеи федерализации вызревали и в XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи с убийством царя не были реализованы. Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, что территориальный принцип государственного устройства был заменен национальным. При анализе федеративного развития России необходимо учитывать следующие аспекты: отсутствие стабильной конституции; нахождение России большую часть развития в качестве федеративного государства в составе другой федерации - Советского Союза; становление и развитие российского федерализма в условиях тоталитарного политического режима, не обеспечивающего вплоть до недавнего времени реализацию не только прав и законных интересов субъектов Федерации, но и основных прав и свобод граждан государства <1>. -------------------------------- <1> См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 85. Принято считать, что Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно |