пособие. УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ПОиПД. Учебное пособие Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность
 Скачать 1.61 Mb.
|
3. Правоохранительная деятельность прокуратурыЦели и задачи прокурорской деятельности сформулированы в ФЗ «О прокуратуре РФ» определяет цели прокуратуры. Так, согласно ст. 1 этого ФЗ, прокуратуры РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ осуществляет свою деятельность в целях: обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов общества и государства. Исходя из вышеуказанных задач, существует восемь основных направлений деятельности прокуратуры РФ. Первое и главное направление деятельности прокуратуры – это прокурорский надзор, который подробнее будет рассмотрен чуть позже. Второе направление – это уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Следует иметь в виду, что в рамках этого направления прокурор вправе принимать решение о прекращении любого уголовного дела независимо от его подследственности, поручить следователю любого следственного подразделения расследование любого преступления. Именно в этом и состоит особенность уголовного преследования, осуществляемого органами прокуратуры. Третье направление - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В рамках этого направления Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов ФСБ, таможенных и иных правоохранительных органов. Полномочия прокурора в этой области определяются с Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (ред. от 25.11.2003). Кроме того, ч. 2 ст. 24 принятого 6 марта 2006 года ФЗ «О противодействии терроризму», дает Генеральному прокурору РФ или подчиненному ему прокурору право обратиться в суд с заявлением о признании какой-либо организации террористической, что автоматически влечет за собой совершение правоохранительными органами иных предусмотренных законом действий. Четвертое направление деятельности прокуратуры – это участие прокурора в рассмотрении дел судами. Одной из важнейших задач прокурора в уголовном процессе является поддержания государственного обвинения. Но, кроме данной задачи, рассматриваемое направление деятельности предполагает широкий круг прав и обязанностей прокурора, затрагивающих все этапы рассмотрения судом уголовного дела. Так, прокурор обязан участвовать в предварительном слушании уголовного дела, поскольку, если на стадии назначения судебного заседания судья устанавливает, что при подготовке уголовного дела именно были допущены формальные, но существенные нарушения уголовно-процессуального закона, то именно на прокурора возлагаются обязанности устранить данные нарушения. Кроме того, на стадии предварительного слушания прокурор может изменить обвинение либо полностью от него отказаться (ст. 236, ч.ч. 7 и 8 ст. 246 УПК РФ). В соответствии с положениями ст. 354 УПК РФ, судебные решения, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы любым прокурором в кассационном порядке в пределах своей компетенции, для чего в вышестоящий суд приносится кассационное представление. Надзорные представления приносятся только прокурорами субъектов РФ либо вышестоящими прокурорами. Участие прокурора в гражданском процессе предусмотрено ст. 45 ГПК РФ. Так, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов физических лиц, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.. При этом заявление в защиту гражданина может быть подано только в том случае, если гражданин в силу каких-либо объективных причин (возраст, состояние здоровья, недееспособность и т.д.) не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется случаи, когда заявление прокурора основано на обращении к нему граждан о защите: - нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; - семьи, материнства, отцовства и детства; - социальной защиты, включая социальное обеспечение; - обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; - охраны здоровья, включая медицинскую помощь; - обеспечения права на благоприятную окружающую среду; - образования. В арбитражном процессе в предусмотренных законом случаях (ст. 52 АПК РФ) прокурор, во-первых, может выступать в роли истца (например, при подаче заявления об оспаривании нормативного акта, затрагивающего права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности), а во-вторых - наделен правом вступать в дело с процессуальным статусом участника процесса (истца или ответчика) на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности. Права и обязанности прокурора в административном процессе предусмотрены ст. 25.11 КоАП РФ. Так, прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении и участвовать в его рассмотрении, заявлять ходатайства, давать заключения по процессуальным вопросам, а также, независимо от участия в деле, приносить протест на постановлении по делу об административном правонарушении. Пятое направление деятельности прокуратуры - участие в правотворческой деятельности. Следует иметь в виду, что право прокурора участвовать в правотворческой деятельности не равнозначно праву законодательной инициативы. В отличие от предложений, поступающих в порядке законодательной инициативы, обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. В рамках этого направления прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Эти предложения рассматриваются и выносятся в порядке законодательной инициативы уже указанными органами. Шестое направление деятельности прокуратуры - участие прокуроров в предупредительно-профилактической работе. Прокуратура, как универсальный орган правозащиты, в первую очередь осуществляет профилактику и предупреждение преступлений и правонарушений путем осуществления прокурорского надзора. Для выявления нарушений закона прокурором осуществляются проверки (целевые, комплексные, сквозные, контрольные и т.д.). Особое значение для данного направления деятельности прокуратуры имеет надзор и контроль соблюдения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. В принципе, любое из направлений деятельности прокуратуры так или иначе затрагивает связано с деятельностью по предупреждению и профилактике преступлений и административных правонарушений. Седьмое направление деятельности прокуратуры – работа с письмами, жалобами и обращениями граждан. Эта работа осуществляется в соответствии Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального от 17 декабря 2007 № 200 (ред. от 31.05.2011). Восьмое направление деятельности прокуратуры – международное сотрудничество. В настоящее время международное сотрудничество в области уголовного правосудия осуществляется по разным направлениям и на нескольких уровнях. Так, существуют универсальный уровень (сотрудничество в рамках ООН), на региональном уровне (в рамках Совета Европы, например), на уровне двусторонних договоров. Само сотрудничество может осуществляться в сфере оперативно-розыскной деятельности, уголовного правосудия, в борьбе с «отмыванием» доходов от преступной деятельности и т.д. При организации взаимодействия на международном уровне, при оказании правовой помощи по уголовным делам Генеральная прокуратура РФ оказывает содействие компетентным органам иностранного государства в получении доказательств и выполнении иных процессуальных действий на территориях, относящихся к юрисдикции Российской Федерации. Девятое направление - проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Как уже было сказано выше, основным направлением деятельности прокуратуры является прокурорский надзор. Он осуществляется по следующим направлениям: 1. Надзор за исполнением законов. Данный вид надзора, в свою очередь, осуществляется по двум направлениям: - надзор за соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; - надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами; В нормативно-правовых актах советского периода эта отрасль надзора официально называлась общим надзором. Встречается такое наименование и в современной научной и учебной литературе. Поэтому для краткости этим термином будем пользоваться и мы, хотя в ФЗ «О прокуратуре РФ» этот термин не употребляется. Поднадзорными прокуратуре в данной отрасли надзора являются, прежде всего, федеральные органы исполнительной власти. Из них надзору прокуратуры не подлежит только Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы законодательной власти и издаваемые ими правовые акты. Кроме того, прокуратуре РФ не поднадзорны суды. В ч. 3 ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» отмечено, что в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ), конституционность нормативных актов Правительства правомочен проверять Конституционный Суд РФ (ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ), а признание недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, входит в компетенцию Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ»). Поднадзорны прокуратуре органы военного управления (например, военные комиссариаты субъектов РФ, городов и районов, командование воинских частей и т. д.). В предмет общего надзора прокуратуры входит и исполнение законов органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых этими органами и лицами правовых актов. Единого понятия и классификации органов контроля в РФ в настоящее время не существует. К таким органам, видимо, следует отнести органы надзора за соблюдением правил охоты на территории государственного охотничьего фонда, органы рыбоохраны, органы санитарно-эпидемиологического надзора, контрольно-ревизионные подразделения Министерства финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ, осуществляющие контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных актов (ст. 2 ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г.). Органы военного управления и органы контроля, по существу, также представляют собой органы исполнительной власти. На уровне субъектов РФ прокуратуре поднадзорны не только органы исполнительной власти (например, правительства республик, администрации областей и т. д.), но и представительные (законодательные) органы субъектов РФ (например, парламенты республик, областные Думы, Собрания и т. д.). В предмет общего надзора прокуратуры входит также исполнение законов органами местного самоуправления, как представительными, так и исполнительными, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, которые поднадзорны прокурору в сфере общего надзора. Этот надзор также осуществляются по двум направлениям: 1. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственного управления и органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 2. надзор за соответствием правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами, Конституции РФ и законам РФ. Прокурорский надзор в данной сфере охватывает весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией Российской Федерации. Сфера надзора распространяется на следующие категории физических лиц: граждане России, граждане, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранные граждане, лица без гражданства. Что касается полномочий прокурора в этой области, то в основной своей части они идентичны полномочиям прокурора по осуществлению общего надзору. 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это направление надзора регламентируется федеральным законодательством, в первую очередь, ФЗ от 5 августа 1995 года «Об оперативно-розыскной деятельности», а также следующими приказами Генерального прокурора: Приказ Генерального прокурора РФ от 06 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (ред. от 28.12.2007); Приказ Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»; Приказ Генерального прокурора РФ 02 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» Приказ Генерального прокурора РФ от 05 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». Предметом надзора в данной отрасли надзора является: соблюдение прав и свобод человека; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; выполнение ОРМ и проведение предварительного расследования; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора в данной отрасли надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Руководители органов, осуществляющих ОРД, по требованию прокурора представляют ему оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ (ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»). Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. 4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. Основная задача данного вида прокурорского надзора - выявление, пресечение и устранение нарушений законодательства в деятельности судебных приставов, восстановление нарушенных прав граждан, а также привлечение к установленной законом ответственности лиц, совершивших правонарушения. К направлениям прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов относятся: - надзор за исполнением законов судебными приставами при осуществлении своих функций; - надзор за соблюдением требований законов о возбуждении исполнительного производства; - участие прокурора в судебных заседаниях при разрешении вопросов исполнительного производства и законности выносимых судебных актов. 5. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Органы и учреждения, исполняющие наказание, определены ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы» (ред. от 01.04.2012). К ним относятся исправительные учреждения (исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы и др.), территориальные и центральный орган Федеральной службы исполнения наказаний(ФСИН) Министерства юстиции РФ. Принудительные меры медицинского характера могут быть назначены судом, в частности, лицам, совершившим деяния, предусмотренные УК РФ, в состоянии невменяемости, и лицам, у которых после совершения преступления наступило психическое расстройство, делающее невозможным назначение или исполнение наказания (ст. 97 УК РФ). Такие лица могут проходить принудительное лечение в психиатрическом стационаре (ст. 101 УК РФ). Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов администрацией таких психиатрических стационаров. Местами содержания задержанных являются изоляторы временного содержания (ИВС) в системе органов внутренних дел, в системе органов Федеральной пограничной службы (ФПС), гауптвахты в Вооруженных Силах и других войсках РФ. В них содержатся лица, задержанные по подозрению в совершении преступления в порядке ст. 108 УПК РФ. Местами содержания заключенных под стражу являются следственные изоляторы (СИЗО) в системе Министерства юстиции РФ и ФСБ. В них содержатся подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления, которым избрана мера пресечения – заключение под стражу в порядке ст. 100 УПК РФ (в отношении подозреваемых) или ст. 97 УПК РФ (в отношении обвиняемых). Предметом надзора в этой отрасли является: законность нахождения лиц в указанных учреждениях; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, содержащихся в этих учреждениях; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. 6. Надзор за соблюдением законодательства о несовершеннолетних. Это направление надзора осуществляется в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». Данное направление прокурорского надзора можно назвать междисциплинарным. Значительная его часть представляет собой надзор за исполнением законов о защите прав личности, за исполнением законов в уголовном, гражданском судопроизводстве, за соблюдением законов в местах ограничения свободы и др. Этот надзор осуществляется по следующим направлениям: 1 надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, надзор за деятельностью по выявлении беспризорных и безнадзорных детей, а также семей, находящихся в социально опасном положении; надзор за соблюдением жилищных и имущественных прав несовершеннолетних; надзор за исполнением законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних; проверка законность правовых актов, издаваемых учреждениями, предприятиями и организациями в отношении несовершеннолетних; проверка исполнение законов о несовершеннолетних (об образовании, трудоустройстве и трудовой занятости несовершеннолетних и т.д.); проверка деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел; проверка законность административного задержания несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения, а также - соблюдения законных прав несовершеннолетних органами дознания и предварительного следствия; иные полномочия. Каждое выявленное нарушение закона требует определенной реакции со стороны прокурора. Законом предусмотрены следующие формы прокурорского реагирования: 1. Протест прокурора – это документ, который приносится (составляется) на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в установленные сроки. 2. Представление прокурора представляет собойтребование устранения нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушение, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. 3. Постановление прокурора представляет собой мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. 4. Предостережение о недопустимости нарушения закона предполагает, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляют в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Кроме того, прокурор, как уже говорилось ранее, вправе подать иск в суд - например, о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения законов организациями либо учреждениями, а также имеет права требовать привлечения лица к иной предусмотренной законом ответственности (например, дисциплинарной)39. |