ЭшонкуловФТ_БЖД_ПЗ1. Уяснить, что форма государственного устройства является составной частью такого сложного общественного явления как Форма государства
 Скачать 76.33 Kb.
|
1 2 ВЫВОД Безопасность жизнедеятельности как научная дисциплина изучает основные закономерности проявления опасностей и способы защиты от них человека и его сообществ в различных условиях обитания. Включая в себя все компоненты общей науки о безопасности, эта дисциплина является научной и методологической основой для специальных дисциплин, изучающих различные аспекты безопасности. Безопасность жизнедеятельности имеет социальную направленность, так как связана с обеспечением защиты социума от различных опасностей, в том числе и исходящих от него самого. Вместе с тем она имеет и собственно социальный аспект, связанный с опасностями, получившими широкое распространение в обществе и угрожающими жизни и здоровью людей. Эти опасности требуют глубокого и всестороннего изучения на основе методологических принципов научного познания проблем безопасности. Научный анализ системы «человек – социальная среда» свидетельствует о высокой степени сложности взаимодействия человека с различными компонентами его социального окружения. Их взаимная безопасность невозможна без профилактики опасностей и угроз, а также готовности всех составляющих этой системы к действиям в опасных ситуациях. Наиболее значительную роль играет подготовка человека как объекта и субъекта обеспечения безопасности, позволяющая ему адекватно действовать в опасных ситуациях. Эта подготовка должна иметь различную направленность – информационную, юридическую, психологическую и силовую, а также включать моделирование поведения людей в конкретной опасной ситуации. Крупнейший итальянский философ-гуманист XV века Лоренцо Валла писал, что людьми “большие блага… предпочитаются меньшим благам или … меньший ущерб большему. Но … главное условие большего блага заключается в отсутствии несчастий, опасностей, беспокойств, тягот…”1. В современных условиях решение этих проблем и обеспечение безопасности общенациональных и общегосударственных интересов любой страны и всего мирового сообщества, всех сфер и институтов общественной жизнедеятельности какого бы то ни было государства, а также прав и свобод каждого отдельного человека неразрывно связано с их защитой от чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного, природного и военного характера. На сегодняшний день мировым сообществом, в том числе и Российской Федерацией, эта защита определена в качестве приоритетного направления государственной политики2. В Российской Федерации ее правовую основу составляют положения Конституции (1993 г.)3, согласно которым каждый гражданин имеет право на жизнь, труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями, а также вследствие незаконных действий (или бездействия) органов государственной власти или их должностных лиц. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с действующим законодательством. Эти права человека и гражданина, отнесенные Конституцией Российской Федерации к разряду неотчуждаемых и принадлежащих ему от рождения, подлежат государственной защите в обязательном порядке. Необходимость таких гарантий и их императивность, учитывая, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, видятся в следующем. Во-первых, масштабы и объемы антропогенной деятельности человека охватили практически всю биосферу, включая космическое пространство. Во-вторых, естественноисторические противоречия между производительными возможностями биосферы и ростом общественных потребностей приобрели ныне архиопасную остроту. Вовлекая в производственный оборот огромные массы животных, растительных, минеральных и водных ресурсов, общество обогащает себя новыми, более сложными технологиями и улучшает условия для своего последующего развития. Но одновременно этот рост стимулирует увеличение числа производственных структур и их концентрацию в определенных регионах, приводит к недопустимо высокому загрязнению окружающей природной среды и снижает возможности биосферы к воспроизводству естественных ресурсов, порождает изменение климата и погоды, угрожает стабильности исторически сложившихся мировых природно-климатических систем, способствует увеличению риска возникновения техногенных аварий и стихийных бедствий и ущерба от них (сопоставимого с последствиями военных конфликтов), создает угрозу жизни и здоровью людей. Эти угрозы в последнее время приобрели масштабы глобальной проблемы, и редко случается, чтобы в течение недели в средствах массовой информации не появилось сообщение об очередной крупной ЧС, унесшей человеческие жизни, которая, зачастую в считанные часы и даже минуты, уничтожает результаты многолетнего труда. При этом многие ценные ресурсы оказываются выброшенными на ветер. Тенденция в настоящее время такова, что совокупные масштабы прямых и косвенных потерь (людских, экономических, интеллектуальных и других) от поражающих факторов ЧС природного и техногенного характера с каждым годом возрастают на 10—30% и приближаются к критической отметке4. При ее достижении самостоятельно ни одно государство мира, включая Российскую Федерацию, будет не в состоянии их восполнить за счет собственных ресурсов без утраты своего поступательного социально-экономического развития потому, что программы восстановления и реконструкции экономики и инфраструктуры потребуют значительно больше материальных и финансовых средств, чем любые другие программы. Для разрешения этих противоречий требуется целенаправленная ориентация и использование все более значительной части научно-технического и производственно-хозяйственного потенциала всего мирового сообщества. По оценкам экспертов, расходы на эти цели в каждой стране должны составлять не менее 2% расходной части ее бюджета5. К этому следует добавить, что развитие средств ведения вооруженной борьбы и их огромные поражающие свойства, увеличение количества военных конфликтов, несмотря на усиление тенденций к формированию многополярного мира и создание предпосылок для демилитаризации международных отношений, привели к значительному росту масштабов поражения населенных пунктов, мирных жителей, объектов экономики и среды обитания. Исходя из этого можно сказать, что без решения задач по предупреждению ЧС природного, техногенного и военного характера и ликвидации негативных последствий (в том числе отдаленных) от их поражающих факторов практически невозможно обеспечить конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, реализовать курс ее устойчивого развития и на этой основе достичь основных национальных целей: социально-экономического и научно-технического прогресса; повышения уровня жизни народа; сохранения и приумножения национального достояния и национальных ценностей; защиты национальных интересов страны во всех сферах и усиления ее позиций на международной арене. При этом, как показывает опыт ликвидации последствий радиационных аварий на Чернобыльской АЭС, а также производственном объединении “Маяк”, землетрясений в Армении и на Сахалине, взрывов железнодорожных составов с промышленными взрывчатыми веществами на станциях Арзамас-I и Свердловск-Сортировочный, железнодорожной катастрофы в Башкирии, ставшей следствием взрыва газовоздушной смеси, образовавшейся в результате аварии на проходящем рядом продуктопроводе, и ряде других крупных аварий, стихийных и иных бедствий, решение задач по предупреждению и ликвидации ЧС требует консолидации всех слоев общества, привлечения значительных людских, финансовых, материальных, интеллектуальных и других ресурсов, выполнения научно обоснованного комплекса мероприятий. В настоящее время деятельность по защите населения от ЧС различного характера, отнесенная к числу важнейших в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации6, представляет собой систему (комплекс) взаимоувязанных по времени, месту и ресурсам общегосударственных политических, организационно-управленческих, социально-экономических и правовых мер, направленных на предупреждение и ликвидацию ЧС природного, техногенного и военного характера и осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, специально созданными органами управления и силами, предприятиями и учреждениями (независимо от организационно-правовых форм и вида собственности), общественными объединениями и гражданами как заблаговременно, так и при угрозе или возникновении экстремальных ситуаций. Причем эффективность этой защиты находится в прямой зависимости от состояния нормативно-правовой базы, регулирующей общественные правоотношения в данной сфере и обеспечивающей: проведение единой государственной политики и реализацию полномочий органами власти и управления всех уровней, хозяйствующими субъектами (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественными объединениями и гражданами в различных условиях чрезвычайной обстановки; создание общественно-политических, организационных, экономических, социальных и правовых условий, при которых не может быть принята ни одна программа развития и размещения производительных сил, не могут быть начаты ни один эксперимент или строительство какого бы то ни было объекта, если это влечет снижение уровня безопасности и степени защищенности людей, какими бы намерениями и обстоятельствами они ни диктовались, т.е. предупреждение ЧС различного характера и повышение устойчивого функционирования объектов социально-экономического назначения и всей инфраструктуры; оперативное реагирование и эффективное управление при возникновении ЧС различного характера, своевременное восстановление безопасности и нормальных условий жизнедеятельности населения и функционирования производственно-экономических систем в зоне бедствия. Данные принципы подлежат обязательному и неукоснительному исполнению государством и всеми его институтами власти и органами управления, обществом и народом (гражданами). При этом следует особо отметить, что главенствующая роль в обеспечении безопасности и эффективной защиты населения, объектов экономики и в целом национального достояния страны от ЧС природного, техногенного и военного характера принадлежит государству, формирующему и устанавливающему в данной сфере соответствующие нормы, стандарты, критерии, правила, требования и предписания, которые в свою очередь являются основой функциональных процедур государственного регулирования предупреждения ЧС, а также организации и осуществления мероприятий по их ликвидации. В последние годы в Российской Федерации, исходя из того, что потребность государства, общества и народа (гражданина) в эффективном правовом механизме предупреждения ЧС и ликвидации их негативных последствий имеет долгосрочную актуальность и представляет значимый аспект проблемы обеспечения национальной безопасности, идут достаточно активные процессы по принятию соответствующих решений в данной сфере. На основе требований Конституции Российской Федерации, Федерального закона “О безопасности”7 и норм международного права формируется новое законодательство о защите населения от ЧС или, по определению Б.Н. Топорнина, создается “право чрезвычайных ситуаций”8, отвечающее прогнозируемому многообразию событий и возможных негативных последствий, имеющих место в результате возникновения аварий в техногенной сфере, стихийных и иных бедствий, независимо от времени их наступления, обеспечивающее создание условий для адекватного реагирования на них и оказания помощи физическим и юридическим лицам, пострадавшим от воздействия их поражающих факторов. На сегодняшний день основу такого законодательства составляют Федеральные законы: “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, “О государственном материальном резерве”, “Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей”, “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”, а также целый ряд Указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, положения которых раскрывают тесную связь с нормами различных отраслей права. Данные нормативно-правовые акты позволили существенно повысить эффективность защиты населения от ЧС различного характера, в особенности ее реагирующей компоненты, перевести ее управление с ведомственного на правительственный уровень. Выполнение задач в данной сфере перестало быть прерогативой одного федерального министерства. Постепенно внимание стало акцентироваться на том, что организация этой защиты и вся полнота ответственности за выполнение возложенных задач лежит на органах исполнительной власти всех уровней, руководителях предприятий и учреждений. В то же время, как показывает анализ, существующие нормативно-правовые акты, их положения и требования не в полной мере отвечают поставленным целям в обеспечении правового регулирования общественных отношений в сфере защиты населения от ЧС природного, техногенного и военного характера, поскольку были приняты без должных научных концептуальных разработок в данной сфере и соответствующих социально-политических, экономических и иных экспертных оценок ее состояния и перспектив развития. В правовом поле имеются существенные пробелы по многим вопросам, имеющим важнейшее значение в решении возложенных задач, в том числе полномочий и ответственности субъектов права в различных условиях экстремальной обстановки, а также организации управления и руководства аварийно-спасательными и другими неотложными работами в зонах бедствия. Помимо всего прочего на основе решений, принятых высшими органами государственной власти Российской Федерации и сопровождавших в 1992—1998 годах реорганизацию системы защиты населения от ЧС различного характера, произошло искусственное разделение единого по своему существу, методологии, способам и технологиям исполнения комплекса соответствующих мероприятий, а также путей его развития отдельно для мирного и военного времени. В итоге в Российской Федерации действуют система гражданской обороны (ГО) и единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (РСЧС), строительство которых осуществлялось ранее и осуществляется в настоящее время на общих для них принципах комплексности, заблаговременности, повсеместности, дифференцированности и всеобщности9. Первым шагом в преодолении двойственности и противоречий, как показывает анализ теории и практики защиты населения от ЧС, должно быть преобразование этих систем и создание на их базе государственной системы защиты населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. Такой процесс является объективно необходимым. Эффективная и отлаженная система обеспечения безопасности общества, народа и государства от ЧС в мирное время при известной подготовке способна успешно решать задачи и в военное время. При этом следует отметить, что с введением нового наименования системы: фактически сохраняются существующее организационное построение и единство органов управления и сил, а также системы управления ими, материально-технического, финансового и других видов обеспечения их действий с одновременным усилением единоначалия и персональной ответственности соответствующих должностных лиц за порученное дело; остаются в силе все без исключения, сформулированные применительно к ГО требования норм Женевских конвенций о защите жертв войны (1949 г.) и Дополнительного Протокола №1 к ним (1977 г.), а также других международных правовых документов в данной сфере; не потребуется существенного изменения и переработки методических и нормативных документов, регламентирующих планирование действий органов управления и сил, профессиональную подготовку специалистов, оповещение населения и органов исполнительной власти о возникновении ЧС, организацию и ведение аварийно-спасательных и других неотложных работ и оказание помощи пострадавшему населению, т.е. остается практически неизменной система технических норм права. Объединение этих систем, а также разработка и принятие соответствующего единого системообразующего федерального закона “О защите населения от чрезвычайных ситуаций”, определяющего правовые основы данной защиты в мирное и военное время, не будет противоречить требованиям Конституции Российской Федерации. Теоретико-правовым обоснованием этого является, во-первых, то, что обеспечение безопасности и защищенности народа (гражданина), общества и государства от ЧС различного характера может быть как предметом исключительного ведения Российской Федерации, так и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение предметов ведения в данной сфере может быть установлено в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой вне пределов полномочий Российской Федерации субъекты Федерации наделяются всей полнотой государственной власти и ответственности для решения возложенных на них задач, в т.ч. в сфере защиты населения от ЧС природного, техногенного и военного характера. Кроме того, следует отметить, что обеспечение безопасности и защита жизненно важных интересов народа (гражданина), общества и государства, согласно требованиям Конституции РФ, осуществляется органами власти и управления всех уровней, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями и гражданами, т.е. всеми субъектами системы обеспечения национальной безопасности. Во-вторых, согласно ст. 59 (ч. 1) Конституции РФ обязанность граждан защищать Отечество понимается не только как вооруженная борьба, но и как защита от любых угроз и опасностей. Поэтому в данном случае объединение упомянутых систем и создание соответствующих профессиональных мобильных аварийно-спасательных формирований с предоставлением права гражданам проходить в них альтернативную службу помимо всего прочего позволило бы реализовать положение ст. 59 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Гуманитарный характер службы в данных формированиях согласуется с убеждениями и вероисповеданием всех граждан России. Кроме того, это не противоречит требованиям норм международного права и, в частности, ст. 65 (ч. 4) Дополнительного Протокола №1 к Женевским Конвенциям о защите жертв войны, предоставляющего право формировать организации гражданской обороны по военному образцу. Кстати, здесь следует сказать, что сейчас находится в стадии переработки ряд нормативно-правовых актов, в которых РСЧС и система ГО определяются составными частями предлагаемой системы. Введение в действие этих документов и практическое выполнение их требований будут соответствовать политике национальной безопасности Российской Федерации, осуществляемой, как указывается в Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, по единому замыслу во всех сферах жизнедеятельности и ответственности государства и направленной на выявление, блокирование, нейтрализацию всех видов внутренних и внешних опасностей и угроз. Это также будет соответствовать мировому опыту строительства систем защиты населения от ЧС природного, техногенного и военного характера. Тем более, как показывает анализ, в промышленно развитых странах мира (США, Германии, Франции, Великобритании, Японии и других) подобного деления таких систем у них нет. Их национальные системы имеют задачи мирного и военного времени. Функционирование этих систем обеспечивается хорошо отработанным и развернутым (по вертикали и горизонтали) соответствующим внутригосударственным законодательством, позволяющим осуществлять подготовку органов власти и управления, объектов экономики, сил и средств, населения всех категорий к действиям в различных условиях обстановки, привлекать людские, финансовые и материальные ресурсы. При этом оно отражает: во-первых, определенное своеобразие и специфику форм правления и государственного устройства, уровня социально-экономического развития этих стран, особенностей их географического положения, а также путей и способов достижения своей национальной безопасности; во-вторых, идентичность по структуре и содержанию, обусловленную корпоративностью взглядов членов военно-политических и экономических сообществ и союзов10. Однако, если говорить о зарубежном опыте, наиболее ценной для нас является не организация реагирования на ЧС или, иными словами, система их ликвидации, — у нас она по многим компонентам превосходит зарубежные, — а система предупреждения каких бы то ни было бедствий. Эффективность этой системы можно видеть на примере стран Европейского Союза, когда своевременное принятие ряда организационно-управленческих и организационно-технических решений позволило в кратчайшие сроки изменить идеологию работы в данной сфере, направить усилия Союза на предотвращение возникновения аварий в промышленности и снизить их число почти в 10 раз11. Одновременно эти решения были подкреплены системой экономических механизмов, которые, исходя из экономической выгоды и целесообразности в условиях “рыночной экономики”, сочетая в себе элементы принуждения (наложения жестких санкций на предприятия и должностных лиц за невыполнение тех или иных норм и требований безопасности), стимулирования и страхования, позволяют обеспечить выполнение возложенных задач и организовать эффективное решение вопросов предупреждения ЧС. Развитию и совершенствованию экономических механизмов, обеспечивающих реализацию задач в сфере защиты населения от ЧС, правительствами зарубежных странах придается особое значение из-за относительно высоких нормативов цены человеческой жизни (более 300 тыс. долл.), которые, по мнению западных специалистов, подлежат пересмотру для более ответственного отношения предприятий и должностных лиц к проблемам промышленной (техногенной) безопасности12. Другим фактором, оказывающим существенное влияние на этот процесс, является то, что относительно небольшие единовременные вложения в превентивные меры могут значительно снизить людские потери и материальный ущерб. По данным Всемирной метеорологической организации (ВМО), затраты на проведение мероприятий по предупреждению ЧС и повышению готовности соответствующих сил и средств будут до 15 раз меньше получаемого при этом эффекта от снижения ущерба13. Эти расчеты подтверждаются практикой. По оценкам американских специалистов, 1 доллар затрат на возведение сейсмостойких зданий и укрепление непрочных сооружений в Калифорнии после произошедшего там в 1989 г. землетрясения дал более 6 долларов экономии. По подсчетам наших специалистов, 1 рубль затрат на подобные мероприятия в СССР сберегал от 10 до 15 рублей14. Наконец следует учесть, что в случае возникновения ЧС основная тяжесть по их ликвидации ложится на экономику и население самих пострадавших стран. Международная помощь может лишь частично компенсировать материальные, социальные и иные потери. Ее объем довольно невелик по сравнению с общей суммой понесенных потерь и редко составляет более 10% от всего ущерба, а в большинстве случаев этот показатель значительно меньше. Так, в 1991 г. вся материальная помощь, оказанная ООН и другими международными организациями, фирмами и частными лицами при ликвидации ЧС, составила всего лишь 6,5% от общего объема ущерба15. Поэтому на современном этапе предупреждение ЧС является приоритетным направлением государственной политики как на Западе, так и в России. Ее сущность заключается в установлении соответствующих норм, правил и критериев, определяющих порядок деятельности человека, хозяйствующих субъектов, органов власти и управления и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае возникновения экстремальных ситуаций. Условия и критерии с применением количественно определенных уровней целостной системы требований и показателей безопасности, оформляемых в виде государственных стандартов, санитарных и строительных норм и правил и других соответствующих критериев и показателей социальной защиты, имеют первостепенное значение для документальной и объективной оценки: безопасности технологических процессов любого промышленного производства, надежности любой инженерной системы, т.е. сохранности в течение всего срока эксплуатации целостности ее конструкций, отдельных систем и элементов и выполнения ими своих функций как при нормальной работе объекта, так и при возможных нештатных ситуациях; эффективности функционирования любой организационно-управленческой структуры, действий сил и средств при выполнении ими возложенных задач; состояния общества и темпов движения его социально-экономического развития. Со всей определенностью можно сказать, что ключевой процедурой в организации и осуществлении мероприятий государственного регулирования предупреждения ЧС и смягчения их негативных последствий является стандартизация. Тем более, что на практике стандарты, нормы и правила являются основополагающими нормативно-правовыми документами современной системы технических норм. С их помощью предоставляется возможность эффективно и качественно осуществлять государственный контроль и надзор, проводить государственную экспертизу, лицензирование видов деятельности, декларирование безопасности промышленных объектов и сертификацию, весьма важные с правовой точки зрения, меры обеспечения безопасности населения от ЧС, составляющие, наряду со стандартизацией, организационный блок взаимоувязанных функциональных процедур государственного регулирования их предупреждения. Признавая роль предупреждения чрезвычайных ситуаций важнейшей и отдавая этой системе пальму первенства в повышении безопасности государства, общества и народа (гражданина), в то же время нельзя не развивать систему ликвидации последствий ЧС, не разрабатывать новые методы, способы и технологии ведения аварийно-спасательных работ и их всестороннего обеспечения, в т.ч. и правового. Одной из важнейших задач здесь является определение правового статуса зон ЧС и установление режимов служебной и производственно-хозяйственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественных объединений и граждан на пострадавших территориях. Данная задача стала весьма актуальной из-за резкой общественной реакции на события, связанные с аварией на Чернобыльской АЭС, итогами проведения подземных ядерных взрывов в военных и народнохозяйственных целях, а также некоторыми бедствиями и экстремальными ситуациями, которые за последнее время имели место на территории России. Причем если в военное время либо в случае возникновения какого-либо социально-политического конфликта механизм реализации этих вопросов более или менее ясен — его основой является строжайшая централизация руководства, наделение органов власти и управления полномочиями по принятию необходимых мер в интересах обеспечения безопасности и защиты государства, общества и народа (гражданина) от средств нападения вероятного противника, включая ограничение прав и свобод физических и юридических лиц, а также применение в отношении их жестких санкций за невыполнение или уклонение от установленных обязанностей и повинностей по охране и обороне государства, — то в мирное время этот механизм значительно сложнее. Возникающие в условиях чрезвычайных ситуаций (зонах ЧС) особые отношения требуют сочетания в себе, с одной стороны, строгого соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, установленных нормами внутригосударственного и международного права, а с другой — ограничения этих прав и свобод и наложения на субъектов права дополнительных обязанностей и повинностей в целях сосредоточения главных усилий на оказании помощи пострадавшим и восстановлении безопасных условий их деятельности. Кроме того, требуют своего скорейшего решения вопросы установления правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и социальной защиты) руководителей и сотрудников органов власти и управления всех уровней, обслуживающего персонала предприятий и учреждений (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), членов общественных объединений и граждан, а также полномочий юридических лиц (в т.ч. органов власти и управления) при введении режимов функционирования РСЧС в целом либо ее подсистем и звеньев в отдельности, высших степеней готовности, а именно: режимов “повышенной готовности” и “чрезвычайной ситуации”. Все это является архиважным для повышения роли права в деятельности органов исполнительной власти. Особенно для исключения случаев превышения ими своих полномочий и произвола при отнесении к статусу чрезвычайной ситуации “обстоятельств”, хотя и нарушающих нормальные условия жизнедеятельности людей, но никоим образом не связанных по природе своего происхождения с воздействием сил природы, авариями на объектах экономики и инфраструктуры, а также с нарушениями санитарно-эпидемиологических, санитарно-гигиенических и иных правил. Подобного рода случай, в частности, имел место в октябре 1998 года в Чукотском автономном округе, когда окружная Комиссия по чрезвычайным ситуациям в связи с отсутствием энергоносителей у муниципальных котельных для отопления жилых домов объявила в г. Анадырь режим чрезвычайной ситуации. После этого городская администрация, издав соответствующее распоряжение, произвела реквизицию энергоносителей, у лиц, их имевших. Иными словами, окружная и местная администрация, предотвращая социальный конфликт, который мог возникнуть из-за нераспорядительности местного руководства, пользуясь пробельностью законодательства (Гражданским кодексом РФ в ст. 242 перечень “обстоятельств”, при которых может быть произведена реквизиция имущества у собственника, не ограничен и нет четкого определения и понятия так называемого их “чрезвычайного характера”), самопроизвольно, прикрываясь при этом благими намерениями, ограничила права и свободу предпринимательства и право частной собственности, нарушив тем самым требования ст. 8, 35 и 55 Конституции Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время возникла настоятельная необходимость в разработке и принятии нового Федерального закона “О правовом статусе физических и юридических лиц при возникновении чрезвычайных ситуаций”, с более щадящим режимом ограничения прав и свобод физических и юридических лиц по сравнению с Законом “О чрезвычайном положении”16. Тем более, что многие нормы последнего не соответствуют действующему законодательству, а соединение в одном законодательном акте принципиально разных оснований объявления чрезвычайного положения и разных по интенсивности правоограничений представляется недопустимым17. Настоятельность принятия данного закона объясняется еще тем, что в отдельных субъектах Российской Федерации вместо заботы об усилении законности в обеспечении защиты населения от ЧС просматривается увлечение администрированием при решении стоящих задач. Об этом свидетельствует большое количество принятых распоряжений в данной сфере, которые не имеют нормативного характера. При этом следует констатировать тот факт, что на сегодняшний день одним из самых слабых мест в организации защиты населения от ЧС в субъектах Российской Федерации остается как перспективное, так и текущее планирование ими своей нормотворческой деятельности в данной сфере и формирование “культуры безопасности” как системы соответствующих знаний у руководителей и специалистов органов власти и управления, предприятий и учреждений, населения всех категорий18. В силу вышеуказанных и многих других причин, к коим относится также имеющий на сегодняшний день место правовой нигилизм, отдельные нормативно-правовые акты в сфере защиты населения от ЧС, принятые субъектами Российской Федерации, имеют низкое качество. Анализ более чем 30 конкретных нормативно-правовых актов, принятых в различных республиках, краях и областях Российской Федерации в 1995 г., показал, что в них не уделяется необходимое внимание повышению устойчивости функционирования производственно-экономических систем в условиях ЧС, разработке и внедрению новых технологий аварийно-спасательных и других неотложных работ в зонах бедствия и поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, осуществлению эвакуационных и иных мероприятий. Многие из них содержат в себе нормы, противоречащие федеральному законодательству. Такое положение сохранилось и в последующие 1996-1999 годы. Более 14% принятых в этот период в субъектах Российской Федерации нормативно-правовых актов в сфере защиты населения от ЧС различного характера имеют некорректные формулировки определений и терминов, дублируют либо искажают суть норм федерального законодательства и возлагают дополнительные обязанности на граждан. К примеру, в законе Ростовской области “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” искажены основные принципы организации этой защиты и положения ст. 16 и 25 Федерального закона, а в Волгоградской, Смоленской, Нижегородской, Магаданской и Тюменской областях, Чувашской Республике и некоторых других субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты в данной сфере содержат ссылки на уже отмененные правовые акты федерального уровня либо искажают их названия19. Совершенно очевидно, что преодолению такого положения и коренному его изменению в лучшую сторону будет способствовать повышение роли правовой экспертизы как принимаемых, так и всех ранее принятых нормативно-правовых актов, обеспечивающих в той или иной мере реализацию задач в сфере защиты населения от ЧС, поскольку их нормы и требования затрагивают фундаментальные права и конституционные свободы человека и гражданина. В нормотворческой и правоприменительной практике такой порядок установлен Президентом Российской Федерации в качестве основного элемента правового обеспечения в формировании и функционировании российской государственности20. От его неукоснительного соблюдения будет зависеть не только состояние взаимоотношений между субъектами права, возникающих в сфере защиты населения от ЧС, но и дальнейшее развитие и совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы. Стратегической задачей здесь является формирование законодательства о защите населения от ЧС в Российской Федерации, правовые нормы которого по своей идеологии и направленности позволят говорить о такой защите как об общесоциальной функции государства. Теоретическим и практическим обоснованием этого является то, что защита населения от ЧС как государственная система управления, обеспечивающая безопасность всех субъектов права от ЧС природного, техногенного и военного характера, по своему статусу, предназначению и задачам ориентирована на выполнение государством и всеми его институтами как предусмотренных внутренних, так и внешних функций. Первые связаны с защитой населения от поражающих факторов и негативных последствий, имеющих место в результате возникновения аварий в техногенной сфере и стихийных бедствий. Вторые — с защитой от опасностей и угроз, возникающих в результате военных действий и вооруженных конфликтов. Другим важным обоснованием является принцип равного распределения между всеми субъектами права результатов деятельности органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, общественных объединений и граждан, направленной на защиту жизненно важных интересов государства, общества и народа от ЧС и их негативных последствий (в т.ч. отдаленных). При этом должны быть изменены подходы к последующему развитию и совершенствованию системы права в Российской Федерации и его отраслей (конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного, финансового и др.), правовые нормы которых должны быть увязаны с задачами обеспечения эффективной защиты государства и всего общества, всех его членов и будущих поколений от ЧС природного, техногенного и военного характера. Первоочередным и важнейшим в решении этой задачи является исключение, причем самое безотлагательное, пока еще остающейся двойственности в распределении полномочий и ответственности между системами ГО и РСЧС. Одновременно следует добиться: качественного изменения правового статуса органов управления, уполномоченных на решение задач в сфере предупреждения и ликвидации ЧС различного характера; определения главного направления в их деятельности, связанного с формированием соответствующего законодательства и осуществлением нормативного регулирования, а также выполнения специальных, надзорных, контрольных и разрешительных функций; возложения непосредственного руководства и персональной ответственности за выполнение мероприятий в сфере защиты населения от ЧС различного характера на руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (президента, губернатора, главу администрации), органов местного самоуправления (мэра, префекта, главу администрации), а также предприятий и учреждений (независимо от их организационно-правовой формы и вида собственности); упразднения комиссий по чрезвычайным ситуациям на всех уровнях; установления в законодательном порядке перечня функциональных процедур государственного регулирования предупреждения ЧС различного характера, а также административно-управленческих процедур (действий), связанных с разработкой, пересмотром и утверждением нормативно-правовых, нормативно-технических, организационных и методических актов и последующим надзором за их исполнением. В целом процесс правового регулирования в решении задач в сфере защиты населения от ЧС различного характера наиболее целесообразно проводить по следующим направлениям. Первое — проведение систематизации нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, в той или иной мере касающихся вопросов предупреждения и ликвидации ЧС, а также подведение итогов нормотворческой деятельности в данной сфере. Второе — выявление и устранение пробелов и противоречий в действующем законодательстве, иными словами, согласование, гармонизация действующих нормативно-правовых актов на всех уровнях от федерального до местного, а также ликвидация отставания отдельных субъектов Российской Федерации в формировании законодательства о защите населения от ЧС. Третье — определение приоритетности разработки, принятия и реализации новых нормативно-правовых актов. Четвертое — координация законотворческой деятельности государств-участников СНГ и удержание Российской Федерацией своего доминирующего положения в разработке новых нормативно-правовых актов в данной сфере. Пятое — согласование национального законодательства с международным в рамках деятельности ООН, ВОЗ и других международных организаций. Конечно, на практике перечисленные направления не являются исчерпывающими. Тем не менее предлагаемый методологический подход к формированию в Российской Федерации законодательства о защите населения от ЧС соответствует подходам по созданию такого законодательства в промышленно развитых странах мира. Одновременно с этим предстоит решать важнейшую задачу в сфере защиты населения от ЧС различного характера, а именно: нормы и требования вновь вводимых правовых актов, наряду с требованиями ответственности за факты их нарушения, должны создавать атмосферу, благоприятствующую для осуществления превентивных, предупредительных мероприятий, т.е. иметь упреждающий характер. К примеру, стандарты и методики, устанавливающие требования к проектированию, размещению и строительству производственных объектов и жилых зданий, должны в обязательном порядке содержать указания (в настоящее время таковые отсутствуют) по учету последствий опасных природных явлений как факторов, способных вызвать цепную реакцию аварий в техногенной сфере21. Надо сказать, что определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Они изложены в федеральной целевой программе “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года”22, проекте Федерального закона “О стихийных бедствиях”, а также в представленных в Правительство Российской Федерации проектах концепций “Предупреждение чрезвычайных ситуаций природного характера”, “Безопасность территорий”, “Государственная политика Российской Федерации в области промышленной безопасности, защиты населения и окружающей среды от техногенных чрезвычайных ситуаций”, “Система государственного контроля в Российской Федерации”. В конечном итоге реализация намеченного позволит устранить пробелы и коллизии в нормативно-правовом обеспечении защиты населения от ЧС различного характера и иметь в России эффективную систему их предупреждения и ликвидации. Роль государства в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Человечество еще на заре своего существования пришло к выводу, что различным опасностям, в том числе разрушительным силам природы, лучше всего противостоять только объединившись в коллективы и сообщества. Более того, можно утверждать, что данное обстоятельство в какой-то мере явилось одной из причин возникновения государств. Рассматривая эту проблему в историческом плане, нетрудно заметить тенденцию, заключающуюся в том, что по мере развития цивилизации, технического прогресса роль и влияние государства в обеспечении защиты населения и территорий от стихийных бедствий, аварий, природных, техногенных и экологических катастроф неуклонно возрастало. В конце ХХ века во многих государствах мира пришли к выводу, что для успешной борьбы с опасными природными явлениями, техногенными и экологическими катастрофами нужна целенаправленная государственная политика. Одной из первых на этот путь встала Россия. Еще уроки Чернобыльской катастрофы 1986 г. подвели Россию к пониманию необходимости решения вопросов предотвращения катастроф и ликвидации их последствий на государственном уровне. Трагедия землетрясения в г.Спитак в 1988 г. (в Армении) заставила форсировать принятие решений по данному вопросу. В связи с этим в ст.72 Конституции Российской Федерации (1993 г.) было записано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий". В Федеральном законе Российской Федерации "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", принятом после этого (1994 г.), целью которого являлось создание правовых основ в области предупреждения катастроф, снижения размеров ущерба и потерь от них, а также ликвидации их последствий, были расписаны полномочия органов государственной власти всех уровней, в том числе Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера. Это свидетельствует о том, что в России вопросы защиты человека при катастрофах природного и техногенного характера были подняты на уровень государственной политики. Какова же роль государства в обеспечении безопасности своих граждан от природных, техногенных и других опасностей и угроз? Прежде всего, она состоит в создании системы соответствующих организационных структур. В России на всех уровнях образованы органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Решениями Правительства Российской Федерации (постановления от 15 апреля 1992 г и от 5 ноября 1995 г. № 1113) создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Важная роль принадлежит государству в деле создания специальных сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций. Постановлением Правительства Российской Федерации (от 3 августа 1996 г. № 924) определен перечень сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, часть из которых предназначена для наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях, другая часть - это силы ликвидации чрезвычайных ситуаций. В рамках государственной политики создана и продолжает совершенствоваться законодательная, нормативная правовая и методическая база, регламентирующая вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, функционирования РСЧС и др. Особое внимание государство в современных условиях уделяет проведению активной научно-технической политики. В настоящее время принят и выполняется ряд важных целевых научно-технических программ. Одной из таких программ является Государственная научно-техническая программа "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" (ГНТП "Безопасность"). С каждым годом усиливается материальная и финансовая поддержка мероприятий в области природной и техногенной безопасности со стороны государства. При этом речь идет не только о государственной помощи пострадавшему населению и районам бедствия, что само по себе крайне важно, но и о средствах, направляемых на предупреждение чрезвычайных ситуаций и уменьшение их масштабов. Вместе с тем следует отметить, что в современных условиях для реализации всех необходимых мероприятий одних только государственных средств не хватает. В связи с этим важное значение приобретают вопросы внедрения экономических механизмов, обеспечивающих привлечение необходимых сил и средств. Усиливается роль государства по расширению международного сотрудничества в области защиты населения и территорий от катастроф природного и техногенного характера. Открытость нашего государства позволяет осуществлять целенаправленную интеграцию РСЧС в складывающиеся в Европе и мире системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Сотрудничество организуется путем заключения договоров и иных международных актов, создания совместной правовой базы по вопросам взаимной или коллективной заинтересованности, участия в работе крупнейших специализированных международных организаций. Какой будет роль государства в области природно-техногенной безопасности в ХХI веке? Можно предполагать, что на государственном уровне начнется активная реализация общегосударственных стратегических программ, направленных на уменьшение рисков возникновения природных и техногенных катастроф и их масштабов, которые обеспечат устойчивое гармоничное развитие общества. Необходимость таких программ обусловливается не только вероятностью традиционных аварий и катастроф, но и появлением глобальных проблем, несущих угрозу всему человечеству. На современном этапе основной целью государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства в пределах научно-обоснованных критериев приемлемого риска. Формирование и реализация этой политики осуществляется с соблюдением следующих основных принципов: - защите от чрезвычайных ситуаций подлежит все население Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории страны; - подготовка и реализация мероприятий по защите от чрезвычайных ситуаций осуществляются с учетом разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; - при возникновении чрезвычайных ситуаций обеспечивается приоритетность задач по спасению жизни и сохранению здоровья людей; - мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера планируются и осуществляются в строгом соответствии с международными договорами и соглашениями Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; - основной объем мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводится заблаговременно; планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера; - объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера определяются, исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств; - ликвидация чрезвычайных ситуаций различного характера осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств, в установленном законодательством Российской Федерации порядке, привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти, а также, при необходимости, силы и средства других субъектов Российской Федерации. Реализация государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется на основе соответствующих законов и нормативных правовых актов через разработку и реализацию федеральных и региональных целевых программ, научно-технических программ, планов развития и совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех уровнях, а также с помощью комплекса мер организационного, инженерно-технического, экономического и административного характера. Финансирование мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Как отмечалось выше, для организации реализации государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на всех уровнях создаются специальные органы управления, уполномоченные решать эти проблемы. В целях улучшения работы по защите населения и территорий в России при чрезвычайных ситуациях, придания этой работе общенациональной значимости, возведения ее на уровень государственной политики еще в 1990 г. был создан Российский корпус спасателей на правах Государственного комитета Российской Федерации, который после ряда преобразований (1994 г.) превратился в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности, а также координирующим деятельность федеральных органов исполнительной власти в указанной области. Основными задачами МЧС являются: 1) реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности; 2) осуществление по решению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации мер по организации и ведению гражданской обороны, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также мер по чрезвычайному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации; 3) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативного регулирования, специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России; 4) осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанной области; 5) осуществление в установленном порядке сбора и обработки информации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также обмена это информацией. Как упоминалось выше, в апреле 1992 г. для реализации государственной политики по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций постановлением Правительства Российской Федерации была образована Российская служба спасения - Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, преобразованная в 1995 г. в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная цель создания этой системы - объединение усилий центральных органов федеральной исполнительной власти, органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций, учреждений и предприятий, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основными задачами, решаемыми РСЧС, являются: - разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспечением защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; - осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также подведомственных им объектов производственного и социального назначения в чрезвычайных ситуациях; - обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; - подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях; - прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций; - создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; - осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; - ликвидация чрезвычайных ситуаций; - осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций; - реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, в том числе лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации; - международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. РСЧС строится по территориально-производственному принципу и включает в себя территориальные и функциональные подсистемы и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. Ее структура показана на рис.1.3.1. Рис. 1.3.1 Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах Российской Федерации в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Каждая территориальная подсистема предназначена для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подведомственной территории. Она включает в себя руководящий орган - комиссию по чрезвычайным ситуациям, орган повседневного управления, специально уполномоченный для решения задач в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (министерства, главные управления, управления, отделы ГОЧС), собственные силы и средства территории, в том числе финансовые, продовольственные, медицинские и материально-технические ресурсы, системы связи, оповещения, информационного обеспечения, защитные сооружения, а также специальные учебные заведения. Конкретные структуры территориальных подсистем и их звеньев определяются соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом, как правило, каждая территориальная система имеет собственную иерархию, включающую городские, районные и объектовые комиссии по чрезвычайным ситуациям, соответствующие органы повседневного управления, силы и средства. Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики. Организация, состав сил и средств, порядок деятельности функциональных подсистем РСЧС определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МЧС России. Функциональных подсистем насчитывается более трех десятков: подсистема наблюдения и контроля за стихийными гидрометеорологическими и гелиофизическими явлениями и состоянием окружающей среды; подсистема охраны лесов от пожаров; подсистема контроля обстановки на потенциально опасных объектах; подсистема сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений и др., создаваемые на базе соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации. Если говорить об уровнях РСЧС, то к федеральному уровню относятся органы управления, силы и средства центрального подчинения, действия и использование которых непосредственно координирует МЧС России, а также органы управления, силы и средства, непосредственно подчиненные федеральным органам исполнительной власти. Региональный уровень РСЧС образован путем районирования России по шести регионам. В составе РСЧС образованы Центральный (г.Москва), Северо-Западный (г.Санкт-Петербург), Южный (г.Ростов-на-Дону), Приволжско-Уральский (г.Екатеринбург), Сибирский (г.Красноярск) и Дальневосточный (г.Хабаровск) регионы. Каждый регион охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации. Его границы совпадают с границами военных округов. Основным органом управления, ответственным за функционирование сил и средств подсистем РСЧС на территории региона, является соответствующий региональный центр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Основное предназначение регионального центра - координация деятельности территориальных органов исполнительной власти, входящих в состав региона, организация их взаимодействия при работах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, руководство силами и средствами МЧС России, дислоцирующимися на территории региона. К территориальному уровню относятся органы исполнительной власти, силы и средства территориальных подсистем РСЧС с элементами функциональных подсистем, дислоцированных на этих территориях. Местный уровень охватывает территорию муниципальных образований (района, города, района в городе), а объектовый - территорию предприятия, учреждения и организации. Основным органом управления, ответственным за противодействие чрезвычайным ситуациям на соответствующей территории, является комиссия по чрезвычайным ситуациям соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления). Комиссия как коллегиальный орган объединяет в себе ответственных представителей местных ведомств, что позволяет заблаговременно реализовывать меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций, а в чрезвычайных условиях - оперативно мобилизовывать ресурсы соответствующей территории и эффективно ликвидировать чрезвычайные ситуации. Комиссии возглавляются заместителями руководителей органов исполнительной власти. Рабочими органами этих комиссий являются министерства, главные управления, управления, отделы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. Следует отметить, что эти органы, являющиеся основными органами повседневного управления, функционируют на всех уровнях, вплоть до сельского района включительно. На федеральном уровне создана и функционирует Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В ее состав включены представители федеральных министерств и ведомств в ранге заместителей министров, в компетенцию которых входит решение вопросов, связанных с защитой населения и территорий от катастроф природного и техногенного характера. Основными задачами, решаемыми этой комиссией, являются: - формирование и проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями, катастрофами, стихийными и иными бедствиями; - координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов законодательных актов и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ее компетенции, а также рассмотрение и представление в установленном порядке проектов указанных документов в Правительство Российской Федерации; - подготовка предложений по формированию системы экономических, организационно-технических и иных мер, направленных на обеспечение безопасности и защиту населения, территории страны от чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями катастрофами, стихийными и иными бедствиями; - определение основных направлений совершенствования и дальнейшего развития РСЧС; организация разработки проектов федеральных целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, защиту населения и территории страны от чрезвычайных ситуаций и координация работ по выполнению этих программ; - координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при ликвидации чрезвычайных ситуаций по вопросам социально-экономической и правовой защиты, медицинской реабилитации граждан, пострадавших в результате аварий, катастроф, стихийных и иных бедствий, а также лиц, принимавших участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций; - определение основных направлений международного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Решения этой комиссии обязательны для исполнения всеми федеральными министерствами и ведомствами, входящими в состав Межведомственной комиссии, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию). Важнейшей составной частью единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются ее силы и средства. Они подразделяются на силы и средства наблюдения и контроля и силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций. Силы и средства наблюдения и контроля включают те органы, службы и учреждения, которые осуществляют государственный надзор, инспектирование, мониторинг, контроль состояния природной среды, хода природных процессов и явлений, потенциально опасных объектов, продуктов питания, фуража, веществ, материалов, здоровья людей и т.д. К этим силам и средствам относятся силы и средства органов государственного надзора, гидрометеослужбы, ветеринарной службы и др. Благодаря их деятельности предупреждается определенная часть катастроф, прогнозируется их возможное возникновение, об их угрозе оповещаются органы управления и население. Силы ликвидации чрезвычайных ситуаций включают: - войска гражданской обороны; - поисково-спасательную службу МЧС России; - Государственную противопожарную службу МЧС России; - соединения и воинские части Вооруженных Сил, предназначенные для ликвидации последствий катастроф; - противопожарные, аварийно-спасательные, аварийно-восстановительные формирования министерств, ведомств и различных организаций; - учреждения и формирования служб экстренной медицинской помощи и многие другие. Как правило, ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами того звена РСЧС, той территориальной или функциональной подсистемы, на территории или объектах которых они возникли. Если масштабы чрезвычайной ситуации таковы, что территориальная или ведомственная комиссия по чрезвычайным ситуациям не может самостоятельно справиться с ее локализацией и ликвидацией, она обращается за помощью к вышестоящей комиссии по чрезвычайным ситуациям. Финансирование РСЧС, ее подсистем и звеньев осуществляется за счет специальных фондов, выделяемых соответственно из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Распорядителями указанных фондов являются МЧС России и соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям. В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации предусмотрено три режима функционирования РСЧС, вводимых решением соответствующих органов исполнительной власти в пределах конкретной территории. 1. Режим повседневной деятельности: функционирование системы при нормальной производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотий и эпифитотий, ведении долгосрочных работ по ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных и иных бедствий. 2. Режим повышенной готовности: функционирование системы при ухудшении производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановки, при получении прогноза о возможности возникновения чрезвычайных ситуаций. 3. Чрезвычайный режим: функционирование системы при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обобщая изложенное, можно констатировать, что РСЧС, решая задачи защиты населения и территорий, обеспечения устойчивости экономики, поддержания и восстановления безопасности жизнедеятельности личности, общества и государства в чрезвычайных ситуациях, является одним из важных элементов, составной частью системы национальной безопасности России. Причем эффективность функционирования РСЧС зависит от эффективности работы каждой из ее подсистем, каждого звена. Это обуславливает необходимость принятия на каждом уровне системы мер по совершенствованию деятельности органов управления, сил и средств в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций, повышения готовности к действиям по их ликвидации. Функционирование системы "человек - машина - производствен-ная среда Трудовой процесс в сельскохозяйственном производстве реализуется.сис-темой Человек - Машина - Производственная среда (ЧМПС). Машиной называется совокупность технических средств, используемых человеком в процессе своей деятельности. Управление машиной осуществляет оператор. Важнейшим условием нормального функционирования системы ЧМПС является безопасность, которая определяется надежностью элементов, входящих в систему. При этом ведущая роль принадлежит человеческому фак-тору. Надежность деятельности человека (оператора) - это способность безот-казно осуществлять свою деятельность при заданных условиях. При этом глав-ное значение имеют психофизиологические возможности человека. Устойчи-вость функционирования человеческого организма обусловлена явлением го-меостаза - относительным динамическим постоянством состава и свойств внутренней среды организма при значительных изменениях внешних условий. При решении проблемы безопасности необходим учет психологических осо-бенностей человека, ограниченности его адаптационных возможностей, изме-нений физиологических функций, проявления утомления и возможности оши-бочных действий. Надежность действий оператора зависит также от его про-фессиональной подготовки, уровня соблюдения технологической дисциплины, а также индивидуальных особенностей поведения человека в неблагоприятной ситуации. Важными факторами устойчивости выступают психологическая со-вместимость, обусловленная особенностями психики индивида и информаци-онная совместимость, связанная с его способностью оперативно анализировать информацию и принимать решения. Безопасное функционирование элемента "машина" определяется ее конст-рукцией, качеством изготовления, эксплуатационной надежностью узлов и ме-ханизмов, наличием защитных устройств и систем активной безопасности. Производственная среда - это пространство, в котором совершается про-изводственная деятельность человека. Она характеризуется рядом параметров, важнейшими из которых для человека является санитарно-гигиенические (ос-вещенность, температура, запыленность, качество воздуха), для машины - фи-зико-химические параметры.
Начало формы Конец формы 1 2 |