Курсовая ТГП. КР, ТГП2. Вид работы Курсовая работа Название дисциплины Теория государства и права Тема Государство как управляющая система Фамилия студента Имя студента
 Скачать 170.5 Kb.
|
Основная часть1. Понятие государства как управляющей системы1.1. Становление и развитие теории государственного управления в юридической науке Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности - исполнительной - начало формироваться в юридической науке в XVII в. в рамках так называемых камеральных наук в Германии. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности: технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей. Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления. Исходя из задач государства он делил области управления на две группы. Первая группа касается отношений государства с другими государствами и определяется прежде всего задачей строить мирные отношения с другими государствами (управление через министерство иностранных дел) и гражданами (консульства). Самостоятельность, честь и сила отдельного государства по отношению к другому государству есть предмет управления вооруженной силы (военного министерства). Более подробно Л. Штейн рассматривает управление в военной сфере в своей работе "Учение о военном быте как часть науки о государстве" (СПб., 1875). Во второй группе, касающейся внутренних отношений государственной жизни, Л. Штейн выделяет несколько областей управления. К первой относится хозяйственная жизнь, основу которой составляют финансы. Вторая связана с обеспечением неприкосновенности личности и осуществления гражданами частного права. Стремясь обеспечить наилучшим образом удовлетворение некоторых общественных потребностей, современное государство начинает брать в свои руки ведение разных предприятий. Почта и телеграф уже перешли в руки государства, железные дороги постепенно переходят. Но особенно быстро совершается переход в руки городских управлений таких предприятий, как водоснабжение, канализация, освещение, трамваи и телефоны. Третья область управления именуется Л. Штейном внутренним управлением. Она включает сферы, связанные с обеспечением условий для жизни и деятельности граждан (народонаселение, общественное здоровье, нравы, образование и др.). Штейн писал, что, ставя себе многочисленные задачи, правовое государство привлекает к осуществлению их прежде всего сам народ в лице его представителей. Народные представители намечают те общественные нужды, которые подлежат удовлетворению, и те реформы, которые необходимы для их удовлетворения. В тех же странах, где парламентские порядки получили наибольшее развитие, высшее заведывание задачами управления поручается министрам, назначаемым из наиболее влиятельных политических деятелей и ответственным перед парламентом не только за законность, но и за целесообразность своих действий. Удовлетворение же местных нужд, а также интересов, свойственных какой-либо одной общественной группе, предоставляется в правовом государстве всецело выборным представителям данной местности или группы. Наряду с развитием земского, городского и общинного самоуправления в правовом государстве наблюдается значительное развитие общественной и частной самодеятельности. Исторический опыт доказал, что проявления частной предприимчивости уменьшают запросы, предъявляемые к деятельности государства со стороны частных лиц, значительно облегчая ему в то же время достижение разных культурных задач управления. Вот почему правовое государство не только отменило разного рода формальности, стеснявшие ранее возникновение и деятельность обществ и союзов, но и стало наделять их правами, оказывать им кредит и выдавать ссуды. Но государство не ограничилось одним только поощрением частной самодеятельности: опыт обнаружил, что сколько-нибудь широкая и совершенная удовлетворительная организация некоторых отраслей управления немыслима без содействия частных обществ и добровольных сотрудников. Вот почему при осуществлении таких отраслей городского управления, как народное образование, призрение бедных, санитарное дело, городские управления привлекают к содействию и частные просветительные общества, и добровольных сотрудников. По мнению Штейна, наиболее полезным подобное сотрудничество органов самоуправления с частными обществами и союзами оказалось при организации страхования от безработицы. Попытки некоторых городских управлений организовать эту отрасль страхования собственными силами потерпели неудачу. И лишь там, где городские общины соединились для достижения этой цели с профессиональными союзами рабочих, дело помощи безработным стало успешно развиваться. Таким путем правовое государство объединяет в культурной деятельности представителей государства и частных лиц, управляющих и управляемых, органы самоуправления и частные общества. И если в полицейском государстве удовлетворение нужд государства предоставлялось одним только чиновникам, то в правовом государстве эти нужды получают удовлетворение путем самоуправления и самодеятельности всего народа. Труды Л. Штейна оказали значительное влияние на развитие теории государственного управления, наук государственного и административного права и не потеряли своего методологического значения до настоящего времени. Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX - начала XX в., таких, как А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, М.Н. Коркунова, В.В. Сокольского, М. Рейснера, Н.И. Лазаревского и ряда других. При анализе этих работ необходимо иметь в виду, что все они были написаны в условиях самодержавного строя, когда все функции верховной власти в России, как законодательства, так и управления, находились в руках государя. В связи с этим в теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период делается определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни. А.Д. Градовский, рассматривая категорию государственного управления, отмечал, что в конституционных государствах учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместно главе государства и народному представительству; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в неограниченных монархиях, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия, учение об осуществлении прав как законодательной, так и административной власти может быть соединено. Определяя содержание государственного управления, он анализировал административную деятельность государства и отмечал, что эта деятельность не может состоять только в применении закона. Законодатель дает исполнительной власти и определенные полномочия, указывая цели ее деятельности и порядок использования ее полномочий. Говоря об административных функциях государственной власти, А.Д. Градовский делил их на два больших отдела. Один включает исполнение требований законодательства, направленных на осуществление функций, необходимых для государственной жизни (налоги, безопасность и т.п.). Другой отдел связан с осуществлением задач, которых нельзя достигнуть путем осуществления частной деятельности, таких, как почта, транспорт, телеграф и проч. В своем фундаментальном труде "Начала русского государственного права" А.Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права). Он писал, что учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он отмечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассмотрено с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду, во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям <1>. 1.2. Принципы и формы деятельности аппарата государства Формирование и функционирование механизма (аппарата) государства осуществляется на ряде идей, требований, отправных начал, в науке обычно именуемых принципами. Их классификация по степени охвата возможна на две категории - общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, все составляющим его государственным органам, и частные, действие которых распространяется лишь на действие некоторых звеньев государственного механизма, отдельных органов, или групп органов. Принципы правового государства не действуют сами по себе, а находятся в тесной связи друг с другом. В своей совокупности принципы правового государства образуют систему, в которой можно различить некоторое основополагающее начало. Поскольку содержание принципов правового государства в конечном счете обусловливает организацию и деятельность правового государства, постольку выделение смыслообразующего принципа правового государства с теоретико-правовой позиции имеет большое значение. Основные функции государственного управления - такие виды управленческой деятельности, которые органически связаны с сущностью государственного управления и его содержанием. Они, в свою очередь, подразделяются на общие и специальные. Общие функции управления объективно присутствуют в любом процессе управляющего воздействия; с их помощью решаются задачи, имеющие отношение ко всем участникам управленческих отношений. В силу этого они свойственны любому органу государственного управления. К ним относятся: 1) информационно-аналитическая деятельность; 2) планирование и прогнозирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами и т.п.); 3) организация (формирование структуры системы управления, назначение работников, определение порядка их взаимоотношений и т.п.); 4) руководство (установление правил и нормативов, координация и т.п.); 5) регулирование (оперативное распорядительство); 6) контроль (изучение и оценка действий в сфере управления); 7) учет и оценка эффективности. Специальные функции управления отражают специфические особенности данного субъекта государственного управления (например, техническое и методическое руководство, технический контроль, специальные виды надзора и т.п.). Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают управляющее воздействие, а предназначены для обслуживания процесса управления в рамках общих и специальных функций (например, делопроизводство, юридическое обслуживание и т.п.). Функции государственного управления практически реализуются в формах и методах управленческой деятельности. 10. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции (правоохранении). Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона. Таковы существенные черты и особенности государственного управления как вида государственной деятельности. В юридической литературе наиболее четко выделяются два элемента ее характеристики, позволяющие получить ответ на вопрос о целях (исполнение) и средствах достижения (распоряжение). Это послужило базой для определения государственного управления как исполнительной и распорядительной деятельности. Таким образом, с одной стороны, государственное управление носит исполнительный характер, а с другой - юридически-властный (распорядительный). Это связано с тем, что исполнительная деятельность - это административная деятельность, предусматривающая подчинение объекта управленческих отношений их субъекту. Управленческие отношения - это отношения субординационные, властно-организационные и распорядительные. Распорядительный характер государственного управления также предопределяется природой исполнительней власти, поскольку без необходимых государственно-властных (распорядительных) полномочий невозможно обеспечить исполнение законов. Государственное управление представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены. Следовательно, государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью. Субъекты государственного управления наделены необходимым объемом распорядительных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление. Административное правотворчество осуществляется в исполнительных целях, т.е. оно конкретизирует и детализирует требования закона, а также актов Президента РФ, Правительства РФ и других вышестоящих органов исполнительной власти. В силу этого субъекты управления могут выполнять только такие задачи, осуществлять функции и полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданными на его основе нормативными актами. Государственное управление реализует требования закона в различных вариантах: исполнение прямых велений закона путем правоприменительной деятельности - юридических предписаний, обеспечиваемых государственным принуждением; основанное на законе установление юридически обязательных правил поведения - правотворческая деятельность. В качестве примера законодательного регулирования вопросов государственного управления можно привести ст. 216 "Государственное управление охраной труда" Трудового кодекса РФ. Согласно данной статье государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В целях государственного управления охраной труда Правительство РФ, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти: обеспечивают разработку нормативных правовых актов, определяющих основы государственного управления охраной труда; разрабатывают федеральные целевые программы улучшения условий и охраны труда и обеспечивают контроль за их выполнением; устанавливают порядок организации и проведения обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также порядок организации и проведения обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте; устанавливают порядок осуществления государственной экспертизы условий труда, порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядок подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; разрабатывают меры экономического стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда; обеспечивают взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов и их объединений по вопросам реализации государственной политики в области охраны труда; координируют научно-исследовательские работы в области охраны труда и обеспечивают распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда; организуют международное сотрудничество в области охраны труда; исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В целях государственного управления охраной труда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда: обеспечивают реализацию на территории субъекта Российской Федерации государственной политики в области охраны труда и федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда; разрабатывают и утверждают территориальные целевые программы улучшения условий и охраны труда и обеспечивают контроль за их выполнением; организуют проведение на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, и работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также проведение обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте; осуществляют на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке государственную экспертизу условий труда, организуют проведение аттестации рабочих мест по условиям труда и проведение подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; организуют сбор и обработку информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации; исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда, не отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. С учетом изложенного государственное управление как юридическая категория может быть определено как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически-властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и иными государственными органами и состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полномочий. Государственное управление является содержанием и основной формой реализации исполнительной власти. |