2 тема ЮЭНПА. Юридическая экспертиза нормативного правового акта

• Название: Юридическая экспертиза нормативного правового акта
• Дата: 05.03.2023
• Размер: 27.41 Kb.
• Имя файла: 2 тема ЮЭНПА.docx
• Тип: Документы; #970253

1 вопрос. Юридическая экспертиза нормативного акта: понятие, предмет, виды, субъекты. Понятие, цели и задачи юридической экспертизы.

            Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соот­ветствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка про­хождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.

            Юридическая экспертиза – правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, порядок принятия, обнародования (опубликования), содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства, а также требованиям юридической техники государственной регистрации акта Министерством Юстиции РФ.

            Под предметом экспертизы понимают факты и обстоятельства определенного вида, исследуемые с применением специальных знаний и навыков.

            При этом предметом могут быть юридический документ – закон и его характеристики, а также другой материальный носитель информации, имеющие значение для лиц, назначивших экспертизу в различных областях науки и юридической техники.

Юридическая экспертиза проводится вцелях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования, контроля за соответствием издаваемых федеральными органами исполнительной власти, иными органами и организациями, субъектами РФ нормативных правовых актов, Конституции РФ, федеральному законодательству Указам и Распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, международным договорам РФ.

            В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:

- обеспечение единства правового пространства;

- принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;

- подготовка предложений по устранению нарушений, содер­жащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юриди­ческой экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка соответствия того или иного нормативного правово­го акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.

Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколь­ко содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант уст­ранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.

Выделяют два этапа прове­дения правовой экспертизы

- исследовательский этап, направлен­ный на изучение объекта экспертизы,

- и этап составления эксперт­ного заключения.

Юридическая экспертиза предполагает оценку:

- формы нормативного правового акта;

- его целей и задач, предмета правового регулирования;

- компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;

- порядка принятия, обнародования (опубликования) на пред­мет соответствия требованиям законодательства;

- соответствия другим нормативным правовым актам;

- соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) тех­ники.

Под объектом экспертизы понимают любые материальные носители информации, подлинность которых надлежащим образом удостоверена, содержащие исходные фактические данные, необходимые для решения задач экспертизы и представленные эксперту для производства исследования.

Можно выделить следующие составляющие объект экспертного исследования:

 - материальный носитель информации

- источник информации в установлении определенных фактов

- взаимосвязь с предметом экспертного анализа.

Объекты, подлежащие экспертному исследованию в рамках проведения законодательной экспертизы специальным уполномоченным органом государственной или региональной власти, могут быть установлены законодательством РФ.

В соответствии с целями и задачами экспертизы она может выполнять ряд функций, к числу которых относятся оценочная, диагностическая, прогностическая и рекомендательная.

Оценочная функция является основной и осуществляется с целью выявления соответствия оцениваемых характеристик объекта, представленного на экспертизу, характеристикам, выступающим в качестве нормы или отвечающим современным требованиям к объектам подобного рода.

Диагностическая функция направлена на выявление причин возникновения определенного состояния объекта экспертизы по тем параметрам, по которым осуществляется его оценка.

Прогностическая функция заключается в оценке последствий осуществления (или неосуществления) тех или иных действий как для самого оцениваемого объекта, так и для тех объектов, с которыми он будет вступать во взаимодействие.

Рекомендательная функция реализуется как на основании осуществленных экспертных оценок, так и на основании реально сложившейся ситуации.

 

2 вопрос. Виды юридической экспертизы нормативного акта.

Правовые экспертизы классифицируются по различным основаниям.

Экспертизу законопроектов возможно классифицировать по сложности законопроектов. По этому основанию различают комплексную и специализированную экспертизу. Если, например, законопроект касается нескольких сфер правового регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей. Для законопроектов, касающихся какой-либо одной отрасли (сферы) правового регулирования, достаточно проведения специализированной экспертизы.

Виды экспертиз могут различаться в зависимости от этапа, который проходит законопроект, от степени его подготовленности к рассмотрению. Законопроекты, имеющие невысокий уровень подготовки, проходят, как правило, несколько экспертиз, начиная с предварительной, включая повторные, а также и дополнительную экспертизы.

В зависимости от количества экспертов, участвующих в проведении экспертизы, различают индивидуальную и групповую (коллективную) экспертизы. Очевидно, что индивидуальную экспертизу проще организовать, в то же время ей присущ такой недостаток, как субъективность оценки. Групповая экспертиза, компенсируя большинство недостатков, характерных для индивидуальной, оказывается более сложной в организационном плане и требующей, как правило, большого ресурсного обеспечения.

По объекту экспертизы ее можно классифицировать на экспертизу проектов конституций (уставов) и экспертизу проектов иных нормативных правовых актов.

Экспертизы бывают однотуровые и многотуровые, с обменом информацией между экспертами и без него, анонимные и открытые.

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 21 окт. 2013 г.) данный вид экспертизы проводится прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.

Регламентом Государственной думы предусматривается проведение юридико-технической, лингвистической, научной, общественной, независимой, финансовой экспертиз законопроектов, а также экспертизы в рамках Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной думы.

Регламент Совета Федерации закрепляет следующие виды экспертиз законопроектов: юридическая (правовая), лингвистическая, общественная, антикоррупционная, независимая, социально-экономическая. Их может проводить Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации.

Регламент Правительства Российской Федерации закрепляет следующие виды экспертиз, осуществляемых в отношении законопроектов, инициированных правительством как субъектом законодательной инициативы: независимая антикоррупционная, правовая, антикоррупционная экспертизы, которые проводит Министерство юстиции России; экспертиза в рамках Экспертного совета при Правительстве России, экспертиза отдельных категорий законопроектов в государственных органах при Президенте России, педагогическая экспертиза, экспертиза в Аппарате Правительства России.

- общественная экспертиза - проводится Общественной палатой и направлена на выявление степени учета и согласования в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества;

- юридическая экспертиза - проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции, правовые управления обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, юридические службы федеральных органов исполнительной власти и другие, и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечения системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики;

- научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов;

- лингвистическая экспертиза проводится Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов;

- финансовая экспертиза проводится Счетной палатой Российской Федерации;

-экологическая экспертиза может быть государственной, организуемой и проводимой федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и общественной, организуемой и проводимой по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления;

- антикоррупционная экспертиза осуществляется прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, аккредитованными на проведение экспертизы Министерством юстиции Российской Федерации.

Также виды экспертиз законопроектов можно разделить на несколько критериев:

1) по объекту – универсальные и специальные. При этом к универсальным можно отнести только правовую и лингвистическую экспертизы законопроектов. Все остальные виды экспертиз законопроектов будут специальными;

2) по субъекту – экспертизы законопроектов, проводимые субъектами законодательной инициативы, высшим законодательным органом, иными органами государственной власти (Счетной палатой, Прокуратурой), экспертными организациями и экспертами, аккредитованными в Министерстве юстиции России, учебными заведениями, научно-исследовательскими институтами, отдельными учеными, международными организациями;

3) по критерию обязательности проведения – обязательные и необязательные экспертизы законопроектов. К обязательным можно отнести правовую, лингвистическую, антикоррупционную, независимую антикоррупционную экспертизы законопроектов, научную экспертизу правительственных законопроектов, проводимую Институтом законодательства и сравнительного правоведения, финансовую экспертизу, проводимую Счетной палатой, и др. Педагогическая, социально-экономическая экспертизы законопроектов и другие – являются необязательными;

4) в зависимости от стадии законотворческого процесса – экспертизу законопроектов, проводимую на предварительной стадии – до внесения законопроекта в Государственную думу; экспертизу внесенных в Госдуму законопроектов – в комитетах и комиссиях ГД РФ; экспертизу законопроектов, принятых в 1-м, 2-м чтениях ГД РФ; экспертизу законопроекта в случае отклонения его Советом Федерации или президентом и создания, соответственно, согласительной или специальной комиссии; экспертизу принятых Государственной думой федеральных законов и одобренных федеральных конституционных законов в Совете Федерации;

5) в зависимости от юридической силы экспертных заключений – экспертизы, экспертные заключения по результатам которых носят обязательный характер (правовая, лингвистическая экспертизы, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проводимая прокуратурой) либо рекомендательный характер (общественная экспертиза, педагогическая экспертиза, независимая антикоррупционная экспертиза и т.д.).

Научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов. Выделяя данный вид экспертизы проектов нормативных правовых актов, стоит отметить, что в структуру федеральных органов исполнительной власти входят и образовательные учреждения, на которые как раз и возлагается обязанность в случае необходимости дать заключение на разработанный проект нормативного правового акта.

 

3 вопрос. Субъекты проведения юридической экспертизы нормативных актов: понятие и виды.

            Субъектами экспертизы являются юридические и физические лица, принимающие на себя функции: заказчика экспертизы и (или) лица, принимающего решения на основе экспертного заключения; организатора экспертизы; эксперта; представителя и (или) разработчика законопроекта, представленного на экспертизу.

Задачи и функции субъектов экспертизы должны быть направлены на получение приемлемого решения на основе экспертных заключений.

При Министерстве юстиции Российской Федерации образован Научно-экспертный совет по законопроектной деятельности, который в числе прочего проводит научно-экспертную оценку наиболее значимых проектов федеральных законов.

Реализация всевозможных этапов и процедур экспертной деятельности осуществляется ее субъектами.

Правовая экспертиза должна проводится в отношении всех принимаемых нормативных актов и проектов нормативных правовых актов как федерального уровня, так актов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов. 

Основные субъекты  проведения  правовой  экспертизы нормативных актов – это Минюст РФ и его территориальные органы, органы прокуратуры, правовое управление ГосДумой, аппарат Полномочного представителя Президента в соответствующем федеральном округе, а также представительные органы субъектов РФ в отношении принимаемых ими НПА, но только на этапе подготовки проекта НПА.

Проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами.

Такая деятельность обычно проистекает в правовых управлениях соответствующего законодательного органа. Также правовая экспертиза нормативных актов может проводиться и в органах исполнительной власти всех уровней, но тоже только на этапе подготовки проекта нормативных правовых актов.

Вопросами  проведения  правовой  экспертизы  занимаются также специализированные  экспертные  учреждения,  группы экспертов,  научно-исследовательских  институтов, например институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых в соответствии с программами законопроектных работ Правительства РФ, и иных наиболее важных проектов федеральных законов в обязательном порядке участвуют:

Министерство юстиции РФ

Министерство финансов РФ

Министерство иностранных дел РФ

Совет по вопросам подготовки приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации

Экспертный совет при правительстве Российской Федерации

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

В проведении юридической экспертизы Постановлений и Распоряжений Правительства участвует - юридическая служба Аппарата Правительства РФ.

Субъекты общественной экспертизы:

Общественная экспертиза проводится общественными объединениями за счет их средств по их собственной инициативе, а также по инициативе отдельных граждан, групп граждан, других коммерческих и некоммерческих организаций

Общественная палата

Ст. 2 п. 3 проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления

Статья 18. Общественная экспертиза

1. Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

2. По решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:

1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;

2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

3. Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе:

1) привлекать экспертов;

2) рекомендовать Общественной палате направить в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы;

3) предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы;

4) предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы.

4. Проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вместе со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами направляются в Общественную палату в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Проекты иных указанных в пункте 3 части 3 статьи 16 настоящего Федерального закона актов вместе с документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы, передаются Общественной палате Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по запросу Общественной палаты.

5. При проведении экспертизы проектов законов, указанных в части 2 настоящей статьи и касающихся применения государством ограничения или лишения свободы граждан, ареста, изъятия или конфискации имущества в связи с совершением преступлений либо административных правонарушений, Общественная палата вправе направить в государственные органы, государственные и иные организации и (или) их должностным лицам в соответствии с их компетенцией запрос о предоставлении ей на соответствующий проект закона заключения, основанного на результатах проведенных проверок, исследований и иных данных, которыми располагают эти органы, организации и (или) их должностные лица. Указанное заключение направляется в Общественную палату не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса. Расходы, связанные с подготовкой указанных заключений государственными органами и организациями, несут эти органы и организации. Расходы, связанные с подготовкой указанных заключений иными организациями, возмещаются за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на обеспечение деятельности Общественной палаты.

Статья 19. Заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы

1. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления носят рекомендательный характер и направляются соответственно Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

2. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному рассмотрению соответственно на заседаниях Правительства Российской Федерации, коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

4. При рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов на пленарные заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты.

5. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

6. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов правовых актов органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами местного самоуправления.

Положение, посвященные экспертизе законопроектов содержаться в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре Российской Федерации». В соответствии с п.3 ст.37 в число субъектов которые наделены правом участия проведении экспертизы законопроектов входит совет Федеральной палаты адвокатов, который уполномочен участвовать в оценке лишь тех проектов федеральных законов, которые относятся к адвокатской деятельности.

 

На каждом этапе и в каждой процедуре субъект наделяется своей долей прав и ответственности в зависимости от своей функциональной роли в процессе получения экспертного заключения.

Ответственность субъектов экспертизы предполагает:

— ответственность экспертов как за свои заключения, так и за использование конфиденциальной информации, полученной ими при проведении экспертизы;

— ответственность заказчика экспертизы за то, что результаты экспертизы не были учтены при принятии решения (в случае, когда оно повлекло материальный или иной ущерб).