Законотворчество РФ. Законотворчество Российской Федерации
 Скачать 48.97 Kb.
|
|
1.4 Послепарламентская стадия В соответствии с Регламентом СФ принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и принятый федеральный конституционный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликование. Закон РФ о поправке к Конституции направляется Президенту в течение семи дней после его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. После получения принятого федерального конституционного закона, в соответствии с требованием части второй статьи 108 Конституции РФ, Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует его. Те же требования, в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" распространяются на закон РФ о поправке к Конституции. В соответствии со статьей 107 Конституции РФ, Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Однако этой же статьей предусмотрено иное решение Президента относительно поступившего на подпись закона. В отличие от федерального конституционного закона и закона РФ о поправке к Конституции, в отношении федерального закона Президент РФ обладает правом отлагательного вето. Отклонённый федеральный закон направляется Федеральному Собранию для повторного рассмотрения, в ходе которого закон может быть принят в той же редакции, в случае одобрения его Государственной Думой и Советом Федерации большинством в 2/3 голосов. Более подробно процедура преодоления разногласий будет рассмотрена в дальнейшем. После подписания закон передается Президентом для официального опубликования. Под официальным опубликованием понимается первая публикация полного текста закона в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Процедура опубликования законов является важным элементом законотворчества, что ни раз подчёркивалось в юридической литературе. В частности, B.C. Нерсесянц отмечал, что «надлежащее обнаружение закона вовне и общедоступное осведомление о нем являются необходимыми составными частями и чертами того, что называется официальным законом государства: без этого нет и самого закона как такового»19. Частью третьей статьи 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, а не опубликованные законы не применяются. Таким образом официальное опубликование является необходимым условием вступления закона в силу. В соответствии со статьей 6 Федерального закона " О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания " федеральные и федеральные конституционные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлено иное. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции вступает в силу со дня официального опубликования, если самим законом не установлено иное. После вступления закона о поправке в силу, Президент РФ в месячный срок осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесёнными в неё поправками, а также с указанием даты вступления этих поправок в силу. Также следует отметить, что введение нового закона зачастую влечёт необходимость прекращения действия (полного или частичного) иных актов. В этом случае принятые законы нередко сопровождаются законами о порядке вступления соответствующих законов в силу. 2 ПРОЦЕСС ПРЕОДОЛЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ В настоящей главе будут рассмотрены процессы преодоления разногласий между палатами Федерального Собрания, Федеральным Собранием и Президентом РФ, а также порядок работы согласительных комиссий и условия принятия отклонённого закона. Автор, в целях наглядного изложения материала, рассматривает эти процессы в отрыве от конкретных стадий законотворчества, однако следует понимать, что каждый из рассматриваемых процессов может быть отнесён к определённой стадии законотворческого процесса, хоть и является специфическим его этапом в силу своего попятного движения. В ходе разрешения разногласий между палатами Федерального Собрания, между Федеральным Собранием и Президентом РФ могут быть приняты решения: о прекращение рассмотрения законопроекта, его доработке либо принятии закона в отклонённой редакции. Эти решения в конечном счёте направлены на повышение качества закона и защиты его от необоснованного отклонения. Однако существующий порядок преодоления разногласий не лишён недостатков. Принятый Государственной Думой федеральный закон может быть отклонён Советом Федерации и возвращен в нижнюю палату. Регламентом ГД предусмотрено три варианта решений по отклонённому Советом Федерации закону: согласиться с отклонением закона, снять его с дальнейшего рассмотрения; с согласия Совета Федерации создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; принять закон в ранее принятой редакции. Перечисленные выше решения выносятся на рассмотрение Государственной Думой ответственным комитетом. Решение о снятии закона с рассмотрения принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае несогласия Государственной Думы с предложением ответственного комитета о снятии законопроекта с рассмотрения, на голосование ставится вопрос о принятии закона в ранее принятой редакции. Для его принятия необходимо не менее 2/3 голосов депутатов. Повторно принятый закон направляется Председателем ГД непосредственно Президенту РФ для подписания и обнародования, о чём также уведомляется Председатель СФ. Государственной Думой совместно с Советом Федерации и на основании его согласия может быть сформирована согласительная комиссия. Согласительная комиссия формируется на паритетных началах из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации для разрешения возникших разногласий по законопроекту. Депутации палат формируются из депутатов ГД и членов СФ. Каждой из палат избирается сопредседатель согласительной комиссии. Комиссия рассматриваются только те положения законопроекта, по которым у палат возникли разногласия, за исключением случаев, когда это обусловлено новой редакцией законопроекта. Если Совет Федерации не предложил или не дал согласия на создание согласительной комиссии, закон считается отклонённым верхней палатой. В этом случае Государственная Дума принимает решение о снятии законопроекта с рассмотрения либо принятия его в ранее принятой редакции. Каждое возражение Совета Федерации рассматривается согласительной комиссией в отдельности. Решение по каждому вопросу принимается открытым (если согласительной комиссией не установлено иное) раздельным голосованием депутации ГД и депутации СФ и считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Если в ходе работы согласительная комиссия пришла к выводу о невозможности преодоления разногласий этим составом Совет Федерации вправе: изменить предложения по редакции отдельных положений; изменить состав своей депутации; отказаться от участия в работе согласительной комиссии. В случае отказа Совета Федерации от продолжения работы в составе согласительной комиссии Государственная Дума принимает решение о снятии законопроекта с дальнейшего рассмотрения либо о его принятии в отклонённой Советом Федерации редакции. Те же решение принимаются при наличии хотя бы одного неразрешенного разногласия. Закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов, в противном случае председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии закона в ранее принятой редакции. Если при голосовании не было набрано 2/3 голосов, закон считается отклонённым и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Стоит отметить, что в России сложилась ситуация, при которой количество отклонённых Советом Федерации законов составляет малую долю от их общего числа. Так в архиве I созыва Государственной Думы находится 9 отклонённых Советом Федерации законов, в архиве II созыва – 193 закона, III созыва – 127. В IV созыве их количество сократилось в два раза и составило 60 отклонённых законов, в V созыве ещё в три раза до 20 законов, VI созыв – 22 законопроекта, VII созыв – всего 10 законов. Причём сокращение количества отклонённых законов происходит на фоне роста общего числа внесённых законопроектов: VII созыв – 4795; VI созыв – 6382; V созыв – 4704; IV созыв – 4830; III созыв – 4808; II созыв – 2211; I созыв – 2420. С одной стороны, это может объясняться большей проработкой законопроектов на этапе рассмотрения Государственной Думой, но с другой стороны, игнорированием большинства поступающих законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, ввиду повышения их количества. Кроме того, несмотря на непартийный принцип формирования верхней палаты, стоит принять во внимание, что партийная принадлежность, тем не менее, может оказывать влияние на решения членов Совета Федерации. Похожую позицию высказывал экс-член Совета Федерации В.Н. Лихачев (заместитель председателя Комитета СФ по международным делам 2004-2010 гг.): «Подавляющее большинство членов Совета Федерации являются представителями разных партий, поэтому при принятии решений они ориентируются и на партийные установки». Правом отклонения федерального закона также обладает Президент РФ. Закон отклоняется целиком, даже в случае несогласия с его отдельными положениями. Отклонённый Президентом закон вновь рассматривается Государственной Думой. Закон передается Советом ГД в ответственный комитет, который в течение десяти дней изучает мотивы решения Президента и его предложения относительного данного законопроекта. По итогу рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение в Государственную Думу проект постановления, в котором предлагает: согласиться с позицией Президента и снять закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон в редакции Президента; создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста с учётом его предложений; одобрить закон в ранее принятой редакции. Постановления о согласии с решением Президента РФ об отклонении федерального закона, о принятии его в редакции президента, о создании специальной комиссии принимаются большинством голосов от числа депутатов ГД. В случае несогласия Государственной Думы с предложенной Президентом РФ редакцией закона либо с его решением об отклонении закона, председательствующий выносит на голосование вопрос об одобрение федерального закона в ранее принятой редакции. В случае несогласия Президента с созданием специальной комиссии, председательствующий ставит на голосование вопрос о снятии законопроекта с рассмотрения либо о его одобрении в ранее принятой редакции. Решение о создании специальной комиссии принимается большинством голосов от числа депутатов. Решение об участии Совета Федерации в работе специальной комиссии принимается на заседании верхней палаты большинством голосов от общего числа членов СФ. При принятии решений специальная комиссия руководствуется принципом «одна сторона – один голос», при этом члены депутаций принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если сторонами достигнуто единое мнение по каждому предложению Президента РФ. По окончании работы специальной комиссии, сопредседатель от Государственной Думы вносит законопроект в редакции комиссии на рассмотрение Государственной Думой. Если сторонам не удалось прийти к единому мнению хотя бы по одному предложению Президента, комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о снятии законопроекта с рассмотрения либо о его принятии в ранее принятой редакции. Принятый закон в редакции специальной комиссии рассматривается Советом Федерации в обычном порядке, предусмотренным для федеральных законов. Для преодоления отлагательного вето Президента РФ, т.е. для принятия федерального закона в ранее принятой редакции, необходимо одобрение федерального закона обеими палатами Федерального Собрания. Ранее отклонённый федеральный закон считается одобренным Государственной Думой, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов, Советом Федерации, если за него проголосовало не менее 2/3 членов Совета Федерации. Одобренный Государственной Думой закон в течении пяти дней направляется в Совет Федерации. При повторном рассмотрении Совет Федерации вправе обсудить закон либо поставить на голосование вопрос об одобрении без обсуждения. Как и при рассмотрении федерального закона в обычном порядке, Совет Федерации вправе перенести рассмотрение закона на следующее заседание, при недостаточной подготовленности вопроса о его одобрении. В этом случае на следующем заседании должно быть принято решение об одобрении либо отклонении закона. Решение о переносе принимается большинством голосов, но не менее 1/4 от общего числа Совета Федерации. В случае одобрения Советом Федерации ранее одобренного Государственной Думой закона, он считается принятым и в пятидневный срок направляется Президенту РФ и подлежит обязательному подписанию. Однако стоит отметить, что помимо предусмотренных Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания механизмов по разрешению противоречий между Президентом РФ и палатами Федерального Собрания, в Российской Федерации закрепилась практика возвращения Президентом федерального закона в парламент без рассмотрения. Такое действие не влечет за собой никаких правовых последствий, т.е. закон может быть в дальнейшем направлен Президенту в обычном порядке. Позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу гласит: «Согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом вето в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия»21. По оценке Т.А. Золотухиной, возвращение закона без рассмотрения, во избежание наступления последствий недописания закона, является недопустимым, несмотря на отсутствие такого запрета в Конституции РФ. Его возвращение возможно только в случае нарушения законодательным органом процедурных вопросов принятия законов22. Такой же позиции придерживается Конституционный Суд РФ: «Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения»23. «Такие нарушения, по обоснованной оценке А. И. Абрамовой, обнаруживаются, когда не соблюден принцип личного участия в голосовании; голосование проведено при отсутствии необходимого кворума; законопроект рассмотрен только одной палатой в случае, когда рассмотрение его другой палатой является обязательным; после принятия закона внесены изменения в его текст и т.п.»24, – комментирует изречение А.И. Абрамовой в своей диссертации Т.А. Золотухина. Также стоит обратить внимание на отклонение законов Президентом РФ. Существует чёткая зависимость количества отклонённых Президентом законов от расстановки сил в Государственной Думе. Так за время работы I созыва Президентом было отклонено 20 законов, II созыва – 243 законов25. Столь значительное число отклонённых законов связано прежде всего с нестабильной политической ситуацией в России и «пёстростью» Государственной Думы. Во время работы Государственной Думы III созыва значительную часть в ней занимали фракции, на основе которых позднее была создана партия «Единая Россия». В архиве III созыва находится 118 закон отклонённый Президентом РФ26. В Государственной Думе IV созыва впервые установилось абсолютное парламентское большинство. Количество депутататов-единороссов составляло более 67% (квалифицированное большинство) от общего числа депутатов (после присоединения к ней независимых депутатов и «перебежчиков» из других партий). Также стоит отметить, что в это же время было объявлено о взаимной поддержке доминирующей партии и Президента РФ. За время работы Государственной Думы IV созыва Президентом было отклонено 32 закона27. Время работы Государственной Думы V созыва в значительной части совпало с нахождением на посту члена доминирующей партии. В период работы V созыва Президент РФ отклонил 13 законов. За время работы VI созыва Президентом РФ был отклонён лишь 1 закон28. В Государственной Думе VII созыва снова установилось конституционное большинство. Доминирующая партия заняла 3/4 мест29. По состоянию на 5 марта 2020 года Президентом РФ отклонено 3 закона30. В условиях такой взаимосвязи Президента и доминирующей политической партии, последняя получает возможность не просто проводить собственную линию в Государственной Думе, не считаясь с мнением оппозиции, её решения проходят красной нитью через весь процесс законотворчества. В сложившейся ситуации Совет Федерации остаётся единственным «фильтром» принимаемых законов, в связи с чем автор считает недопустимым умаление его роли в законотворчестве. В связи с этим видятся необоснованными положения Регламента ГД о возможности принятия федерального закона, отклонённого Советом Федерации, без дальнейшего участия в его рассмотрении верхней палаты. С одной стороны, это положение является механизмом принятия необоснованно отклонённого закона, но с другой стороны, может стать причиной дисбаланса во власти. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации, Государственная Дума имеет право принять закон в ранее принятой редакции квалифицированным большинством, после чего закон направляется непосредственно Президенту РФ. То есть исключается возможность препятствования в принятии закона со стороны Совета Федерации, который, в условиях обозначенной взаимосвязи Президента РФ и Государственной Думы, остается единственной надпартийной стороной в процессе законотворчества. В связи с этим также представляется недопустимым формирование Совета Федерации на партийной основе или создания внутри него фракций. Кроме того, в случае оформления в Государственной Думе конституционного большинства такой порядок, предоставляет доминирующей партии монополию на законотворчество, в части касающейся федеральных законов. |