Законотворчество РФ. Законотворчество Российской Федерации
 Скачать 48.97 Kb.
|
|
МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования АМУРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ФГБОУ ВО «АмГ») Факультет юридический Кафедра теории и истории государства и права Направление подготовки 40.03.01 – Юриспруденция КУРСОВАЯ РАБОТА ТЕМА: Законотворчество Российской Федерации
Благовещенск 2020 РЕФЕРАТ Курсовая работа содержит 43 с., 29 источников ЗАКОНОТВОРЧСТВО, ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС, СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА, ПАРЛАМЕНТ, СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ. Целью данной работы является изучение законотворческого процесса на примере Российской Федерации, выявление его особенностей. Задачи работы: определение понятия законотворчества; выявление основных этапов законотворческого процесса; оценка участия в законотворческой деятельности её субъектов; изучение согласительных процедур и иных способов преодоления разногласий между участниками законотворческого процесса; выявление особенностей современного российского законотворческого процесса. Предметом данной работы выступают те понятия, принципы, механизмы, внешние и внутренние факторы, средства и методы, определяющие сущность и содержание законотворческого процесса. Объектом работы выступает российское законотворчество на федеральном уровне. СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ Актуальность данного исследования прежде всего связана с непрерывным развитием законотворческого процесса, динамикой внешних факторов, оказывающих влияние на законотворчество. Кроме того, рассмотрения законотворчества, в рамках теории государства и права, и на примере Российской Федерации, имеет значение в виду сложившегося в России доминирования одной политической силы, которое приводит к смещению баланса во власти в целом и в законотворчестве в частности. Кроме того, в исследовании приводятся актуальные статистически данные деятельности участников законотворческого процесса. С этой позиции наиболее полно рассмотрена деятельность субъектов права законодательной инициативы, а также статистика отклонения законов. Степень научной разработанности вопросов, связанных с законотворчеством, нельзя назвать низкой, однако немногие из работ отражают современное состояние законотворчества в России, что, в том числе, связано с сокращением количества исследований по данному вопросу в конце XX – начале XXI веков. Целью настоящего исследования является изучение законотворческого процесса на примере Российской Федерации, выявление его особенностей. В соответствии с поставленной целью задачами настоящего исследования являются: определение понятия законотворчества; выявление основных этапов законотворческого процесса; оценка участия в законотворческой деятельности её субъектов; изучение согласительных процедур и иных способов преодоления разногласий между участниками законотворческого процесса; выявление особенностей современного российского законотворческого процесса. Объектом данного исследования выступает российское законотворчество на федеральном уровне. Однако в данной работе автор не рассматривает такие проблемы как уровень юридической техники в современном законотворчестве, лаконичность изложения материала и другие проблемы, связанные с разработкой законопроекта. Внимание автора сосредоточено на процессе законотворчества, его структурных элементах и особенностях. Таким образом предметом настоящего исследования выступают те понятия, принципы, механизмы, внешние и внутренние факторы, средства и методы, определяющие сущность и содержание законотворческого процесса. Теоретическая основа сформирована с учётом работ как советских, так и российских учёных, однако особое внимание автор уделяет работам последнего десятилетия. Правовую основу настоящей работы составили прежде всего Конституция Российской Федерации и Регламенты палат Федерального собрания, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие разработку и процесс принятия законов. 1 ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО И ЕГО СТАДИИ В современной юридической науке не сложился единый подход к соотношению понятий законотворческой и законодательной деятельности. Ряд авторов определяет законотворчество, как деятельность высших законодательных органов по рассмотрению и принятию законов1, противники такой позиции включают в определение законотворчества стадию написания законопроекта2. Однако сложно представить творческий процесс, каковым является законотворчество, без стадии, в которой главным образом реализуется творческое начало – стадии определения концепции и подготовки текста будущего законопроекта. Также, по мнению автора, не обосновано исключение из понятий законодательной деятельности и законотворчества дальнейшей деятельности (подписания и обнародования закона), направленной на достижения конечной цели законотворчества – вступления закона в силу. В связи с этим автор допускает толкование законотворчества в узком и в широком смыслах. В первом случае определение законотворческой деятельности совпадает с определением законодательной деятельности, т.е. совокупности нормативно закрепленных процедур по разработке, принятию и вступлению в силу законов. В широком смысле, определение законотворчества включает в себя также этап разработки законопроекта, т.е. законотворчество – это деятельность компетентных органов и лиц по формированию текста законопроекта, его рассмотрению, принятию закона и вступления его в законную силу. Также, как было сказано ранее, несмотря на то, что учёные обращают внимание на важность рассмотрения федерального и регионального законодательного процесса комплексно3, в этой работе рассматривается законотворческий процесс исключительно на федеральном уровне. В науке теории права, как и науке конституционного права, не сложилось единого мнения относительно содержания и структуры законотворческого процесса. Некоторые ученые дают исчерпывающий перечень действий, составляющих процесс законотворчества, выделяются различные стадии законотворческой деятельности. В свою очередь А.В. Хамуков утверждает, что выделение начального и конечного этапов законотворчества носит весьма условный характер в следствие творческого начала всего процесса создания законов, отмечая, что этот процесс «непрерывен и, по сути, бесконечен».4 Весьма распространенно деление законотворческого процесса на следующие стадии: разработка законопроекта; официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации; рассмотрение и одобрение законопроекта Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование5. По мнению Е.Н. Трубецкого «каждый закон должен пройти через четыре стадии: законодательная инициатива или почин обсуждение закона утверждение закона и обнародование закона»6. Т.А. Золотухина предлагает более обобщенное деление, выделяя предпарламентскую, парламентскую и послепарламентскую стадии. В настоящей работе автор придерживается трехступенчатой структуры законотворческого процесса, предложенной Т.А. Золотухиной, которые подразделяет на структурные элементы: предпарламенсткая стадия; разработка законопроекта; законодательная инициатива; парламентская стадия; 2.1) прохождение законопроекта в Государственной Думе; 2.2) прохождение законопроекта в Совете Федерации; послепарламентская стадия; 3.1) подписание закона; 3.2) обнародование закона; 3.3) вступление закона в силу. 1.1 Предпарламентская стадия Первая стадия законотворческого процесса состоит из двух основных элементов: разработки законопроекта и законодательной инициативы. Разработка законопроекта подразумевает выявление общественных отношений, нуждающихся в регулировании, разработку концепции законопроекта, подготовку текста закона. При этом текст должен соответствовать существующему законодательству, юридико-техническим требованиям, нормам современного русского литературного языка. Соответствие этим требованиям устанавливается в дальнейшем в ходе проведения правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз. Законодательная инициатива состоит во внесении субъектом права законодательной инициативы законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно Регламенту ГД, проекты, внесённые в нижнюю палату Федерального Собрания, представляют собой подготовленный текст федерального конституционного закона или федерального закона, проекта изменений в действующие законы Российской Федерации или признание их утратившими силу, а также поправки к законопроектам. Согласно статье 104 Конституции РФ (и проистекающей из неё статье 103 Регламента ГД) субъектами законодательной инициативы выступают Президент РФ (1), Совет Федерации (1), члены Совета Федерации (170), депутаты Государственной Думы (450), Правительство РФ (1), а также законодательные (представительные) органы субъектов РФ (85). Кроме того, правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения обладают Конституционный суд РФ и Верховный суд РФ. Итого, правом законодательной инициативы в РФ обладает более 710 субъектов (710 субъектов без учёта представителей РФ в Совете Федерации назначаемых Президентом, численность которых не должна превышать 10% от общего числа членов Совета Федерации). Предложения вышеперечисленных субъектов должны быть в обязательном порядке рассмотрены Государственной Думой, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей статьи 104 Конституции РФ, устанавливающей перечень законопроектов, для внесения которых требуется заключение Правительства РФ (законопроекты о введении и отмене налогов, освобождение от их уплаты и другие законопроекты, предполагающие расходы, покрываемые за счёт средств федерального бюджета), при отсутствии которого Государственная Дума не должна принимать законопроект к своему рассмотрению до предоставления соответствующего заключения. Наиболее активными субъектами права законодательной инициативы являются депутаты Государственной Думы. За всё время работы и по состоянию на 30 января 2020 года (12.12.1993 – 30.01.2020) в Государственную Думу был внесен 28881 законопроект. Из них 13292 были внесены депутатами, что составляет 48%. За 2019 год из 1133 внесённых законопроектов депутатами было внесено 552 законопроекта, что приблизительно равно 49%7. Значительная, но заметно меньшая доля приходится на членов Совета Федерации. Количество внесенных ими в Государственную Думу законопроектов составило 2402 (примерно 8%), а за 2019 год – 140 (чуть больше 12%). Непосредственно Совет Федерации, как субъект законодательной инициативы, за всё время внёс 205 законопроектов8. Помимо Совета Федерации и его членов, депутатов Государственной Думы участниками законотворческой деятельности, в рамках законодательной инициативы, выступают и не относящиеся к законодательной ветви власти субъекты. А. Г. Путятина совершенно справедливо обосновывает это существованием «пересекающихся» сфер общественных отношений, где взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти ориентировано на достижение единых конституционно значимых целей9. Одним из таких субъектов является Правительство РФ. Оно, реализуя право законодательной инициативы, занимает вторую позицию по активности после депутатов ГД. За всё время Правительством РФ было внесено 4629 законопроектов (16%). Следует также отметить, что его законотворческая активность в последние годы значительно увеличилась. Количество внесенных законопроектов в рамках работы VI созыва ГД увеличилось почти в 2 раза по отношению к V созыву и в настоящее время продолжает расти. Так в 2019 году доля внесенных законопроектов составила 28% (323 законопроекта)10. Деятельность Правительства РФ в законотворческой сфере определена Конституцией РФ, федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также другими федеральными законами и Регламентами палата Федерального Собрания и состоит в следующих полномочиях: праве законодательной инициативы (часть 1 статьи 104 Конституции РФ); представлении проекта федерального бюджета (часть 1 статьи 114 Конституции РФ); даче заключения на законопроекты связанных с вопросами, перечисленными в части 3 статьи 104 Конституции РФ; внесении проектов международных связанных с ратификацией, прекращением или приостановлением действия международных договоров (часть 1 статьи 16 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации; статья 189 Регламента ГД); внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции (статья 134 Конституции РФ); внесении поправок к законопроектам в соответствии с Регламентом Государственной Думы (статья 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»); направлении в палаты Федерального Собрания официальных отзывов на рассматриваемые законопроекты (статья 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации); участии в работе палат Федерального Собрания. Особенности участия Правительства РФ в законотворческой деятельности обоснованы прежде всего тем, что Правительство выступает звеном, объединяющим органы исполнительной власти, которые осуществляют свою деятельность в различных сферах общественных отношений. Каждое отдельно взятое ведомство в состоянии, в пределах своего ведения, оценить существующее законодательство, выявить пробелы и недостатки в нём. Располагая такими данными Правительство РФ имеет возможность подойти к подготовке законопроекта комплексно, удовлетворяя потребности государственных органов и, в идеале, реализуя интересы народа. И поэтому процесс подготовки его законопроектов носит, как правило, сложный, многоступенчатый характер, выражающийся в сложности, например, согласования разнообразных, часто прямо конкурирующих законодательных интересов различных ведомств и должностных лиц11. Кроме того, необходимо учитывать, что полномочия исполнительных органов определяются законами, принимаемыми органами законодательной власти. В связи с этим дополнительно обуславливается необходимость предоставления права законодательной инициативы Правительству РФ, а также необходимость в диалоге между двумя ветвями власти. Ещё одним важным субъектом законодательной инициативы является Президент РФ. Несмотря на то, что количественные показатели его участия, как субъекта права законодательной инициативы, не высоки (чуть больше 3% или 978 внесенных законопроектов), ему отведена одна из ключевых ролей в законодательном процессе в целом. Его полномочия составляют: право законодательной инициативы (часть 1 статьи 104 Конституции РФ); право на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции (статья 134 Конституции РФ); право подписывать и обнародовать федеральные законы (часть 2 статьи 107 Конституции РФ); право отклонить федеральный закон (часть 3 статьи 107 Конституции РФ); подписание федеральных конституционных законов; участие в работе палат Федерального Собрания. Как можно увидеть из перечисленных полномочий, Президент РФ имеет существенное влияние на законотворческий процесс. Более подробно, выходящие за рамки законотворческой инициативы, полномочия будут раскрыты в последующем. Но в целом все перечисленные полномочия обусловлены прежде всего тем, что, в соответствии с частью 3 статьи 80 Конституции РФ, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые нуждаются в законодательном закреплении. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ участвуют в законотворчестве не только через представителей в Совете Федерации, но и непосредственно, реализуя право законодательной инициативы, предоставленное им Конституцией, а также право на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Это нацелено, в первую очередь, на решение проблем, с которыми сталкивается конкретный субъект, но разрешение которых проецируется и на государство в целом. Также полномочие субъектов РФ составляет представление отзывов (органами законодательной и высшими органами исполнительной власти субъектов) на законопроекты по предметам совместного ведения, принятые к рассмотрению Государственной Думой (статья 109 Регламента ГД). Участие законодательных (представительных) органов субъектов РФ в законодательном процессе не ограничено только предпарламентской стадией. Им также отведена особая роль в принятии поправок к Конституции, для принятия которых необходимо одобрение не менее 2/3 субъектов РФ (статья 136 Конституции РФ). Перечисленные выше субъекты могут полноценно реализовывать право законодательной инициативы, но это право также предоставлено высшим судебным органам в пределах вопросов их ведения. «Так, системами общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущаются недостатки и проблемы законодательства, чем и объясняется предоставление их высшей инстанции – Верховному Суду права законотворческой инициативы, а также его активность в этой области»12, – выражает свою позицию Золотухина Т.А. Но фактически участие Верховного Суда в законодательной деятельности невысоко, хотя и имеет место. Так с момента образования Государственной Думы, Верховным Судом было внесено 167 законопроектов, в течение 2019 года – 7 законопроектов13. Иначе обстоит ситуация с Конституционным Судом. Из всех субъектов права законодательной инициативы Конституционный Суд является самым пассивным его представителем. Столь скромное участие объясняется охранительной направленностью его деятельности. Не вполне логичной представляется ситуация, в которой орган конституционного контроля выступает с законодательной инициативой, как и возможная ситуация, когда Конституционный Суд проверял бы конституционность закона, принятие которого сам инициировал. С аналогичной позицией выступает И.А. Дубов. Им отмечено: «Основная задача Конституционного Суда – выступать хранителем Конституции государства, обеспечивать соответствие законов и иных нормативных актов Основному закону, не вмешиваться непосредственно в законотворческую деятельность»14. Таким образом, несмотря на предоставленное право, Конституционный Суд вполне оправдано воздерживается от его реализации. «Кроме того, в практике Конституционного Суда в настоящее время встречаются адресованные непосредственно законодателю обращения с указанием на необходимость принятия тех или иных законодательных положений. Такие обращения не являются формой реализации права законотворческой инициативы, но становятся поводом для законотворческих инициатив депутатов Государственной Думы, а также для внесения изменений в законопроекты, уже обсуждаемые в Федеральном Собрании»15, – отмечает Золотухина Т.А. Перечисляя полномочия субъектов права законодательной инициативы автором уже было упомянуто право на внесение предложений о поправке и пересмотре положений Конституции РФ. К таким предложениям предъявляются иные требования по сравнению с федеральными и федеральными конституционными законами в виду особой значимости регулируемых Конституцией общественных отношений. Правом внесения предложения о поправке или пересмотре Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Открытым остаётся вопрос о возможности расширения перечня субъектов права законодательной инициативы или исключения из него отдельных субъектов, например, Конституционного Суда в виду его безучастия в законотворчестве посредством предусмотренной процедуры законодательной инициативы. Несмотря на то, что расширение перечня может привести к необоснованному росту законопроектов, автор не исключает возможности предоставления права законодательной инициативы самым активным субъектов «лоббирования». |