Законотворчество РФ. Законотворчество Российской Федерации
 Скачать 48.97 Kb.
|
|
1.2 Парламентская стадия (Государственная Дума) Парламентскую стадию логично разделить на две составляющие. Прохождение законопроекта в Государственной Думе является первой из них. Этот этап также состоит из нескольких структурных элементов: предварительное рассмотрение законопроекта; чтения законопроекта; принятие (одобрение) законопроекта и направление его в Совет Федерации либо отклонение законопроекта. Согласно статье 107 Регламента ГД, подготовленный законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя ГД. Поступивший законопроект и прилагающиеся к нему материалы, предусмотренные статьей 105 Регламента ГД, проходят процесс регистрации в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. После этого законопроект направляется в профильный комитет, в ведении которого находится предметная область законопроекта, для установления его соответствия статье 104 Конституции РФ и статье 105 Регламента ГД. С этого момента начинается предварительное рассмотрение законопроекта. В случае соответствия внесенного законопроекта требованиям вышеназванных статей, Совет ГД, по предложению профильного комитета, принимает законопроект к рассмотрению Государственной Думой, им назначается ответственный комитет и принимается решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной деятельности. При необходимости назначается комитет-соисполнитель. В случае несоответствия законопроекта предъявленным требованиям, профильный комитет возвращает его инициатору для выполнения указанных требований. Следует отметить, что в соответствии с частью 3.1 статьи 107 Регламента ГД, такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. Если профильный комитет не определил свою позицию по законопроекту, то законопроект вносится на рассмотрение в Совет ГД. Для дальнейшей подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой, ответственный комитет может создать рабочую группу, состоящую из членов данного комитета, а также других лиц, определенных частью четвертой статьи 111 Регламента ГД. Подготовка законопроекта состоит во всестороннем и тщательном исследовании законопроекта ответственным комитетом, установление необходимости законодательного регулирования соответствующих общественных отношений, оценивании последствий предлагаемого регулирования и полезности принятия закона в целом, проведении научной экспертизы законопроекта. «Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, представителя комитета-соисполнителя (представителей комитетов-соисполнителей) и может освещаться в средствах массовой информации»16, – гласит часть первая статьи 113 Регламента ГД. Итогом подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении является заключение ответственного комитета, содержащее мотивированное обоснование необходимости принятия (отклонения) законопроекта либо необходимости изменения текста законопроекта. Законопроект, подготовленный к рассмотрению направляется ответственным комитетом Совету ГД для внесения на рассмотрение Государственной Думой. Целью первого чтения является обсуждение концепции законопроекта. В ходе первого чтения происходит разрешение вопросов о целесообразности принятия закона, его практической значимости. Оценивается соответствие законопроекта с существующему законодательству и его согласованность с другими законами. В случае внесение законопроекта по тому же вопросу, в ходе первого чтения производится выбор между альтернативными законопроектами. Первое чтение, согласно статье 118 Регламента ГД начинается с доклада инициатора законопроекта, или его представителя, к в котором обосновывается необходимость принятия закона. Представитель ответственного комитета в своём содокладе излагает позицию ответственного комитета по законопроекту, позицию комитета-соисполнителя, а также информирует депутатов о проведенных экспертизах и представленных заключениях по законопроекту. В ходе обсуждения право изложить свою позицию по законопроекту представляется представителям фракций, другим депутатам, полномочным представителям Президента РФ, Правительства РФ в Государственной Думе, представителям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении законопроекта. По окончании обсуждения инициатору предоставляется заключительное слово. Результатом рассмотрения законопроекта в первом чтении является: принятие или одобрение законопроекта, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов; принятие или одобрения его в первом чтении и продолжение работы над ним с учётом предложенных поправок; отклонение законопроекта. Соответствующее решение принимается по итогам голосования. Если законопроект в ходе голосования не набрал большинства голосов для федеральных законов или 2/3 голосов для федеральных конституционных законов, он считается отклонённым и возвращается субъекту права законодательной инициативы. В случае наличия альтернативных законопроектов они рассматриваются в первом чтении совместно. Решение о принятии или одобрении законопроекта принимается посредством рейтингового голосования. Принятым считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если ни один из них не набрал необходимого для принятия или одобрения числа голосов, то набравший наибольшее число голосов законопроект ставится на голосование. Решение о принятие или одобрении законопроекта в первом чтении, либо о его отклонении оформляется соответствующим постановлением ГД. Кроме того, Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (часть шестая статьи 119 Регламента ГД). В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, или одобрения законопроекта в первом чтении, по инициативе ответственного комитета, председательствующий может поставить на голосование вопрос о принятии или одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата ГД, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз. В принятый или одобренный в первом чтении законопроект субъектами права законодательной инициативы вносятся поправки в виде изменения редакции статей, дополнения конкретными статьями, либо в виде предложения исключения из текста законопроекта конкретных слов, пунктов, частей или статей. Ответственный комитет изучает и обобщает поступающие предложения и при необходимости проводит независимую правовую и лингвистическую экспертизы. Названные действия составляют подготовку законопроекта к обсуждению во втором чтении. Итогом этой подготовки является разработка таблиц поправок: 1) рекомендуемых к принятию; 2) рекомендованных к отклонению; 3) поправок, по которым не было принято решение. Также могут быть выделены поправки, которые, по мнению ответственного комитета, изменяют концепцию законопроекта. Таблицы поправок, текст законопроекта (с учётом рекомендуемых к принятию поправок), постановления по законопроекту и другие документы, перечисленные в части первой статьи 122 Регламента ГД, направляются ответственным комитетом в Совет ГД для дальнейшего представления на рассмотрение Государственной Думой. Сущность второго чтения составляет интеграция в начальный текст законопроекта предложенных поправок. Происходит детальное рассмотрение и постатейная корректировка законопроекта. Начинается второе чтение с выступления представителя ответственного комитета. После чего слово может быть предоставлено полномочным представителям Президента РФ, Правительства РФ, инициатору законопроекта, а также другим лицам, перечисленным в части второй статьи 123 Регламента ГД. После выступлений председательствующий выясняет имеются ли возражение по поправкам, рекомендованным к принятию ответственным комитетом, у фракций, депутатов или приглашенных представителей субъектов права законодательной инициативы. Если возражений не имеется, председательствующий выносит на голосование вопрос о принятии всей таблицы поправок, рекомендованных ответственным комитетом. Если возражения по поправкам имеются, устанавливается перечень таких поправок. Возражающий называет конкретную поправку или перечень поправок, с которыми он не согласен. В этом случае председательствующий сначала ставит на голосование те поправки, рекомендуемые к принятию, против которых возражений не имеется, а затем по отдельности каждую поправку, мнения по которой разделились. Если в результате голосования по таблице поправок, рекомендуемых к принятию, депутаты не соглашаются с мнением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование по отдельности каждую поправку. После рассмотрения рекомендованных к принятию поправок, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендованных к отклонению. Председательствующий устанавливает имеются ли возражения у авторов поправок в связи с мнением ответственного комитета. Если возражений не имеется, таблица ставится на голосование целиком, при наличии возражений на голосования ставятся поправки, по которым нет разногласий. Если возражение имеется хотя бы по одной поправке, включенной в блок взаимосвязанных поправок, на голосование не ставится весь блок. После голосования по поправкам, не имеющим возражений, на голосование ставится по отдельности каждая поправка, по которой имеются возражения автора, после чего на голосование выносится блок поправок, по которому имеются возражения. В случае рассмотрения таблицы поправок, которые по мнению ответственного комитета изменяют концепцию законопроекта, председательствующий ставит на голосование для отклонения всю таблицу поправок. Если в результате голосование не набирается достаточное количество голосов, определяются поправки, по которым имеются возражения, после чего оставшиеся поправки ставятся на голосование для отклонения. Поправки, по которым имеются возражения ставятся на голосование. Конечным этапом рассмотрения законопроекта во втором чтении является голосование по нему с учётом всех принятых поправок. Решение о принятии или одобрении законопроекта оформляется соответствующим постановлением ГД. Если законопроект во втором чтении не набирает необходимого количества голосов, он направляется на доработку в ответственный комитет. После доработки законопроект повторно рассматривается Государственной Думой во втором чтении. В случае повторной нехватки голосов для принятия, законопроект считается отклонённым. После принятия законопроекта во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который совместно с Правовым управлением Государственной Думы для доработки конечного текста законопроекта, необходимость в которой может возникнуть в связи с принятием поправок, после чего направляется в Совет ГД, который в свою очередь передает его на рассмотрение Государственной Думы в третьем чтении. В ходе третьего чтения не допускается внесение каких-либо изменений или возвращение к обсуждению законопроекта. Его цель – принятие или одобрение соответствующего законопроекта либо его отклонение Государственной Думой. Начинается процедура чтения с доклада представителя ответственного комитета, который информирует участников обсуждения о проведенной подготовке законопроекта к рассмотрению в третьем чтении. После этого председательствующий выносит на голосование вопрос о принятии федерального закона либо об одобрении федерального конституционного закона. Если законопроект не набирает необходимого количества голосов, он считается отклонённым. В исключительных случаях по требованию фракций, составляющих парламентское большинство, может быть принято решение о возвращении законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Решение о принятии федерального закона или одобрении федерального конституционного закона оформляется в виде соответствующего постановления ГД. После этого принятый (одобренный) закон в течении пяти дней передаётся на рассмотрение Совета Федерации. 1.3 Парламентская стадия (Совет Федерации) Прохождение законопроекта в Совете Федерации является второй составляющей парламентской стадии. Согласно части второй статьи 126 Регламента ГД принятый федеральный или одобренный федеральный конституционный закон в пятидневный срок передается на рассмотрение в Совет Федерации вместе с сопроводительными документами. Поступивший закон регистрируется в Совете Федерации. После этого зарегистрированный закон передаётся в ответственный комитет для прохождения процедуры предварительного рассмотрения, по итогу которого ответственный комитет принимает заключение: рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, одобрить федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой; рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, отклонить федеральный конституционный закон, принятый Государственной Думой. Следует принять во внимание, что не все федеральные законы, принятые Государственной Думы, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Согласно статье 106 Конституции РФ, обязательному рассмотрению подлежать федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира. Федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению Советом Федерации по истечении четырнадцати дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, о чём также уведомляется Государственная Дума. Рассмотрение федеральных и федеральных конституционных законов проходит на заседаниях Совета Федерации. Открывает заседания доклад представителя ответственного комитета, который информирует участников заседания о позиции комитета. Также с докладом могут выступить представители комитета-соисполнителя, Правительства РФ. Если законопроект был внесен в Государственную Думу членом Совета Федерации, то ему может быть предоставлено право открыть заседание. После этого, в случае с федеральным законом, Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить закон, отклонить его без обсуждения, либо обсудить закон на заседании палаты. По результатам обсуждения принимается решение о принятии либо отклонении закона. Если четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению, истекает до очередного заседания Совета Федерации, совет палаты вправе: поручить Председателю СФ направить Президенту РФ для подписания и обнародования, считающийся одобренным, федеральный закон; поручить Председателю СФ назначить внеочередное заседание СФ. При рассмотрении федеральных конституционных законов и федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, в случаях недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении закона, оно может быть перенесено на следующее заседание палаты, на котором должно быть принято решение о принятии или отклонении закона. По результатам рассмотрения закона председательствующий выносит его на голосование. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало большинство от общего числа членов верхней палаты, также автоматически одобренным считается федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, если он не был рассмотрен в течении четырнадцати дней со дня регистрации. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за него проголосовало не менее 3/4 членов Совета Федерации. Решение о принятии либо отклонении соответствующего закона оформляется в виде постановления СФ. В случае отклонения федерального закона в тексте постановления могут содержаться: предложения о создании согласительной комиссии; поручение ответственному комитету Совета Федерации о подготовке поправок к отклонённому закону и направлении их в Государственную Думу. Обоснование решения об отклонении федерального закона может содержаться в пояснительной записке. В случае отклонения федерального конституционного закона в тексте постановления, согласно статье 126 Регламента СФ, могут содержаться: перечень структурных единиц федерального конституционного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия; предлагаемая редакция этих структурных единиц; обоснование решения об отклонении; предложение Государственной Думе согласовать способ и процедуру возникших разногласий. Постановление об отклонении федерального либо федерального конституционного закона вместе с соответствующим законом в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется в Государственную Думу. Принятый федеральный либо федеральный конституционный закон в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Президенту РФ для подписания и обнародования закона. По схожей, но имеющей ряд отличий схеме проходит рассмотрение Советом Федерации закона РФ о поправке к Конституции. Одобренный Государственной Думой закон поступает в Совет Федерации в срок, определенный Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и подлежит обязательному рассмотрению. После поступления в Совет Федерации проект закона проходит процедуру регистрации. Для предварительного рассмотрения законопроект направляется в комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, который подготавливает заключение, в котором рекомендует отклонить либо одобрить закон. С оглашения заключения начинается рассмотрения проекта закона на заседании Совета Федерации. По результатам обсуждения закон ставится на голосование. Для одобрения закона РФ о поправке к Конституции необходимо не менее 3/4 голосов членов Совета Федерации. Если необходимого числа голосов получено не было, закон считается отклонённым. Решение о принятии или отклонении оформляется соответствующим постановлением СФ. Ранее уже отмечалась особая роль законодательных (представительных) органов субъектов РФ в законотворческой деятельности. Так не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции, он направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Ими принимается решение по данному закону и направляется в Совет Федерации. Для одобрения закона о поправке к Конституции субъектами РФ необходимо одобрение не менее 2/3 из них, в противном случае рассмотрение закона прекращается. Закон, одобренный законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, в семидневный срок направляется Президенту РФ для его подписания и официального опубликования. Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о неравнозначности ролей палат Федерального Собрания в законотворческом процессе. Золотухина Т.А. со ссылкой на других учёных следующим образом отмечает роль каждой из них в законотворчестве: «В процессе принятия федеральных законов роль палат Федерального Собрания неравнозначна. Государственная Дума – ключевая палата, принимающая федеральные законы, а Совет Федерации – палата, осуществляющая роль «фильтра», обладающего ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы, в том числе исправлять допущенные ею законотворческие ошибки, и одновременно обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении. Лишь при принятии федеральных конституционных законов и законов о поправках к главам 3–8 Конституции России палаты Федерального Собрания играют в основном равнозначную роль. Хотя эти законы также вносятся только в Государственную Думу, но считаются принятыми, если их последовательно одобрило большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (статьи 108, 136 Конституции России)»17. Несмотря на более значительную роль Совета Федерации при рассмотрении федеральных конституционных законов и законов о поправках, по сравнению с процессом рассмотрения федеральных законов, участие в нём Совета Федерации, как в процессе творческом, значительно ограничено. Полноценно осуществлять творческую составляющую законодательной деятельности Совет Федерации начинает только в случае отклонения закона и создания согласительной комиссии, в которой члены Совета Федерации работают на паритетных началах с депутатами Государственной Думой. Кроме того, по мнению автора, в настоящее время Совет Федерации неполноценно реализует свои задачи в роли «фильтра». С конца 2003 года в России сложилась ситуация, при которой большинство мест в Государственной Думе принадлежит одной партии, которая, кроме того, с 2003 года и по настоящее время поддерживает Президента РФ. В условиях такой взаимосвязи Президента и Государственной Думы, Совет Федерации остался единственным «фильтром» принимаемых законов. Но не смотря на возросшую ответственность мы видим, как сокращается количество отклонённых законов с течением времени. Так в архиве II созыва Государственной Думы находится 193 закона, отклонённых Советом Федерации; в архиве III созыва – 127 законов; в IV созыве их количество сократилось в два раза и составило 60 отклонённых законов; в V созыве ещё в три раза до 20 законов; VI созыв – 22 законопроекта; VII созыв – всего 10 законов18. |