Практика Ершова А.А.. Занятие по теме
 Скачать 293 Kb.
|
|
Задание 2. Дайте характеристику основных положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов как важнейшей мере профилактики коррупции. Ответ: Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является разновидностью экспертизы нормативных правовых актов, наряду с другими видами: правовая, научная, лингвистическая, финансово-экономическая, экологическая и др. В то же время антикоррупционную экспертизу можно рассматривать и как часть (этап) правовой экспертизы, проводимой уполномоченными органами государственной власти. Правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ является федеральное законодательство, действующее на всей территории Российской Федерации, а также региональное законодательство, регулирующее правоотношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правотворческими органами субъекта РФ, разработанное в рамках реализации единой антикоррупционной политики Российской Федерации. Впервые на уровне федерального закона положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов были закреплены статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которой антикоррупционная экспертиза выступает одной из шести мер по предупреждению (профилактике) коррупции. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ действие института антикоррупционной экспертизы распространяется как на федеральные нормативные правовые акты, так и на законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства в сфере организации и проведения экспертной работы во всех исполнительных органах государственной власти процедура проведения антикоррупционной экспертизы урегулирована ведомственными методиками. Профильный Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», установивший правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, определяет данный инструмент противодействия коррупции через его основную цель, а именно выявление коррупциогенных факторов в нормах действующего законодательства (и проектов нормативных правовых актов) и их последующее устранение. Мониторинг регионального законодательства позволяет констатировать, что в субъектах РФ в большей части воспроизводятся нормы ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ, закрепившие основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов), среди которых: обязательность проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов; необходимость проведения оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обеспечение обоснованности, объективности и наличие возможности проверки результатов проведенной антикоррупционной экспертизы; наличие соответствующей компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Важным принципом, реализуемым при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на региональном уровне, выступает институт сотрудничества органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества. Во многих субъектах РФ детализирован перечень нормативных правовых актов субъекта РФ, подлежащих обязательной оценке на коррупциогенность правотворческими органами на стадии разработки проекта. Данный перечень установлен в законах субъектов и других подзаконных актах антикоррупционного законодательства субъекта РФ исходя из принципов и целей проведения экспертного анализа нормативно-правовых актов. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать, что практически во всех регионах антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся интересов физических и юридических лиц, либо рассчитанных на однократное применение, а также договоров, заключаемых органами местного самоуправления, что, вероятно, вполне оправдано. Говоря о нормативном закреплении института антикоррупционной экспертизы, следует отметить, что законодатель не дает прямого определения «антикоррупционной экспертизы» на уровне федерального законодательства, определяя лишь цель ее проведения через процедуру выявление в нормативных правовых актах (и их проектах) коррупциогенных факторов для их последующего устранения (ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ). Системный подход экспертизы нормативного правового акта, по мнению Ю.А. Тихомирова, предполагает оценку связей правовых актов между собой антикоррупционную экспертизу, как по формуле «первичная — вторичная», так и по формуле «совместимости регулирования», что вполне обосновано. Содержательная сторона антикоррупционной экспертизы, отражающая ее основную цель, закрепленную в ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ, антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта на региональном уровне представляет собой деятельность уполномоченных должностных лиц компетентных органов и независимых экспертов, имеющих соответствующую квалификацию и уровень профессиональной подготовки, состоящая в экспертной оценке нормативного правового акта (его проекта), в целях выявления коррупциогенных факторов и выработки рекомендаций по их последующему устранению, по результатам проведенной работы составляется итоговый документ — заключение. Методической основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов) всеми субъектами (органы прокуратуры РФ, Минюст России и его территориальные органы, органы исполнительной власти субъекта РФ, представительные (законодательные) органы субъекта РФ, организации, независимые эксперты) является принятая Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Методика)18. Согласно указанной Методике, антикоррупционной экспертизе необходимо подвергать каждую норму нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта, с чем сложно не согласиться. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства во всех субъектах РФ сформирована региональная нормативная база, обеспечивающая проведение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правотворческими органами, установлен перечень актов, подлежащих экспертной оценке, субъектный состав, порядок проведения, инструментарий экспертизы, что представляется крайне актуальным, практически важным и, по существу, во многом обусловливает качество проведения процедуры. Антикоррупционная экспертиза во многих субъектах РФ представляет собой отдельный вид экспертной оценки, наряду с другими видами экспертизы: финансово-экономической, экологической, лингвистической и др. В то же время в отдельных субъектах РФ в регламентах (правилах) правотворческих органов проведение антикоррупционной экспертизы является неотъемлемым этапом правовой. Вместе с тем, несмотря на достаточно высокий уровень проработанности процедуры антикоррупционной экспертизы на законодательном уровне, практика работы территориальных органов Минюста России показывает, что необходима дальнейшая работа по совершенствованию данного вида экспертной деятельности на региональном и (особенно) на муниципальном уровнях. Так, по итогам работы в 2015 г. из 219 498 рассмотренных документов в 2127 (что составляет 1,0% от общего числа) выявлено 3390 коррупциогенных факторов, в том числе в 1399 нормативных правовых актах субъектов РФ выявлены 2157 коррупциогенных факторов, в 406 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ выявлены 677 коррупциогенных факторов, в 36 уставах муниципальных образований выявлено 99 коррупциогенных факторов, в 13 проектах уставов муниципальных образований выявлено 48 коррупциогенных факторов, в 116 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 196 коррупциогенных факторов, в 157 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 213 коррупциогенных факторов19. В 2015 г. устранено 2049 коррупциогенных факторов в 1266 документах (59,5% от общего числа документов, содержащих коррупциогенные факторы), в том числе в 835 нормативных правовых актах субъектов РФ в 249 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ, в 18 уставах муниципальных образований, в 7 проектах уставов муниципальных образований, в 55 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, в 102 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Как показывает практика, в настоящее время основной проблемой, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), является проблема недостаточного методического обеспечения процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ самими правотворческими органами. Совершенно очевидна необходимость эффективного обеспечения правотворческих органов субъектов РФ (и муниципальных образований) методическими материалами, научными разработками – всем арсеналом современного юридического инструментария. Второй немаловажной проблемой реализации данного вида экспертного анализа законодательства является низкая активность института общественной независимой экспертизы. Закрепление Федеральным законом № 172-ФЗ института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должно, по замыслу законодателя, существенным образом способствовать активному вовлечению институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупциогенным проявлениям в законодательстве. Вместе с тем независимая экспертиза, проводимая аккредитованными в установленном порядке 20 юридическими и физическими лицами, проводится в инициативном порядке, то есть по желанию самих экспертов. Следует констатировать ежегодное увеличение количества аккредитованных Минюстом России независимых экспертов. Так, в 2015 г. Минюстом России рассмотрено 185 заявлений об аккредитации в качестве независимых экспертов, на основании которых аккредитованы 165 физических лиц (в 2014 г. — 135) и 20 юридических лиц (2014 г. — 35). По состоянию на 24.06.2016 количество независимых экспертов составляет 2278, в том числе физических лиц — 1935 чел., юридических лиц — 34321. Вместе с тем, как показывает практика, и на это указывают многие исследователи, активность независимых экспертов достаточно низкая. Одной из главных причин низкой результативности работы независимых экспертов является отсутствие единого (согласованного) механизма правового регулирования ее организации. Низкая активность независимых аккредитованных экспертов может объясняться еще и тем, что данный вид деятельности осуществляется на безвозмездной основе и по собственной инициативе эксперта, более того, заключение эксперта по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, и не всегда воспринимается разработчиком (органом, организацией или должностным лицом), что также снижает мотивацию к проведению экспертной оценки. Таким образом, институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представляет собой признанный инструмент профилактики коррупции в обществе, направленный на выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормах действующего регионального законодательства. Данный вид экспертной оценки законодательства, безусловно, способствует повышению качества нормативных правовых актов субъектов РФ в рамках реализации единой национальной антикоррупционной политики нашего государства. Практическое занятие № по теме 2 Законодательное обеспечение противодействия коррупции в истории России. В практическом занятии по теме 2 предполагается проверка качества знаний, полученных после изучения лекционного материала, посредством ответов на поставленные вопросы и выполнения практического задания. Вопросы для фронтального опроса на практическом занятии: В чем заключается национальная стратегия противодействия коррупции? Ответ: Коррупция относится к числу наиболее опасных негативных явлений, которая препятствует социальным преобразованиям, вызывает большую тревогу в обществе, порождает недоверие к власти и, в конечном итоге, отрицательно сказывается на формировании имиджа страны в международных отношениях. В настоящее время в России созданы необходимые условия для проведения успешной антикоррупционной борьбы: ратифицирована Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, приняты базовый Федеральный закон «О противодействии коррупции», Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции, а также ряд иных нормативно-правовых актов, которые заложили основу для системной борьбы с коррупцией. В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции Президент Российской Федерации определил генеральные направления антикоррупционной деятельности современного государства, в числе которых: 1) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, в том числе и посредством внедрения в их деятельность инновационных технологий, обеспечивающих прозрачность и повышающих объективность принимаемых управленческих решений, 2) устранение коррупциогенных факторов в нормативно-правовых актах и их проектах, 3) совершенствование механизмов государственных и муниципальных закупок, 4) расширение системы правового просвещения населения, 5) модернизация законодательства в области противодействия коррупции, 6) совершенствование основ прохождения государственной службы: повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных служащих, качества подготовки кадров, распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательством в целях предупреждения коррупции на лиц, замещающих соответствующие должности, 7) исследование состояния коррупции и оценка эффективности предпринимаемых антикоррупционных мер, 8) привлечение институтов гражданского общества к противодействию коррупции. Основные направления Национальной стратегии противодействия коррупции находят выражение в Национальном плане противодействия коррупции, который утверждается каждые два года и содержит конкретные поручения соответствующим органам государственной власти. При этом следует обратить внимание на то обстоятельство, что содержание Национального плана корректируется с учетом особенностей развития государства на данном конкретном временном отрезке (2 года) и включает в себя целый ряд системных мер, связанных с корректировкой положений действующего антикоррупционного законодательства, созданием экономической мотивации у должностных лиц не совершать коррупционные преступления, а также созданием антикоррупционной модели поведения у населения. Таким образом, представляется, что Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и, которые должны последовательно конкретизироваться с учетом требований времени в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период. Национальный план противодействия коррупции является инструментом претворения в жизнь национальной стратегии противодействия коррупции. В числе важнейших задач при реализации основных направлений антикоррупционной стратегии стоят, по мнению автора, следующие: 1) формирование в обществе атмосферы жесткого неприятия коррупции, 2) осуждение любого проявления коррупции, 3) и, в конечном итоге, коренной перелом общественного сознания в целях ориентации на стереотип «правильного», законопослушного поведения. Решение данных задач возможно, прежде всего, посредством повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной профилактической работой во всех органах государственной власти, а также иных учреждениях и организациях. Как уже было отмечено, правовой основой антикоррупционной политики современного государства является Федеральный закон «О противодействии коррупции», поэтому процесс реализации национальной стратегии должен быть направлен на исполнение положений данного базового нормативного документа, а равно, всех иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, регламентирующих данную сферу. В итоге, следует заключить, что национальная стратегия противодействия коррупции, национальный план противодействия коррупции на соответствующий период образуют динамичную, постоянно обновляемую в соответствии с требованиями времени систему мер по противодействию коррупции. Какова взаимосвязь коррупционных проявлений с экономической безопасностью государства? Назовите причины появления коррупции в государстве. Задание Задание 1. Перечислите правовые средства противодействия коррупции: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Ответ: В настоящее время не существует единых стандартов построения системы антикоррупционных мер в организации. Вместе с тем можно выделить ряд ключевых инструментов, которые организациям рекомендуется внедрять в целях эффективного предупреждения коррупции. Систематическое внедрение в организации антикоррупционных мер связано с определенными расходами, однако указанная работа в среднесрочной и долгосрочной перспективе может принести организации ряд значимых преимуществ. В частности, приверженность организации закону и высоким этическим стандартам в деловых отношениях способствуют укреплению ее репутации среди других компаний и клиентов. При этом репутация организации может до некоторой степени служить защитой от коррупционных посягательств со стороны недобросовестных представителей других компаний, государственных органов и органов местного самоуправления: последние могут воздерживаться от предложения или вымогательства незаконного вознаграждения, поскольку будут знать, что такое предложение будет отвергнуто. Кроме того, реализация мер по предупреждению коррупции существенно снижает риски применения в отношении организации мер ответственности за подкуп должностных лиц, в том числе и иностранных. Особо следует отметить, что профилактика коррупции при выборе деловых партнеров и выстраивании отношений с ними снижает вероятность наложения на организацию санкций за недолжные действия посредников и партнеров. Отказ организации от участия в коррупционных сделках и профилактика коррупции также способствуют добросовестному поведению ее сотрудников по отношению друг к другу и к самой организации. И наоборот - лояльное отношение организации к незаконному и неэтичному поведению в отношении деловых партнеров может привести к появлению у сотрудников ощущения, что такое поведение приемлемо и в отношении своего работодателя и коллег. Деятельность по предупреждению коррупции в организации должна носить системный и последовательный характер. Для этого рекомендуется, прежде всего, разработать и принять антикоррупционную политику организации. Содержание антикоррупционной политики конкретной организации определяется особенностями деятельности организации. При этом антикоррупционную политику целесообразно изложить в доступной форме и обеспечить ее доведение до работников и контрагентов организации, в том числе посредством размещения на официальном сайте организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при наличии). В антикоррупционной политике организации могут быть отражены: - цели и задачи антикоррупционной политики; - используемые понятия и определения; - область применения политики и круг лиц, попадающих под ее действие; - обязанности руководителей и работников, связанные с предупреждением коррупции; - ответственность работников за несоблюдение положений антикоррупционной политики; - порядок пересмотра и внесения изменений в антикоррупционную политику организации; - используемые в организации антикоррупционные инструменты. При этом необходимые детализированные процедуры применения отдельных антикоррупционных инструментов (методика оценки коррупционных рисков, порядок регулирования конфликта интересов, стандарты и кодексы поведения и т.д.) могут быть включены в антикоррупционную политику организации в качестве приложений либо быть утверждены в форме отдельных локальных нормативных актов. При разработке антикоррупционной политики организации необходимо учитывать форму собственности, организационно-правовую форму, отраслевую принадлежность, размер, структуру, географию деятельности, модель управления, специфику внутренних операций организации (закупки, маркетинг, продажи т.д.) и иные особенности. Разработчиком антикоррупционной политики организации может выступать работник или структурное подразделение организации, на которых планируется возложить функции по предупреждению коррупции. Крупным и средним предприятиям, располагающими достаточными финансовыми ресурсами, к разработке и последующей реализации соответствующей антикоррупционной политики могут привлекаться внешние эксперты. Помимо лиц, непосредственно ответственных за разработку проекта антикоррупционной политики, рекомендуется активно привлекать к его обсуждению широкий круг работников организации. Для этого необходимо обеспечить информирование работников о возможности участия в подготовке проекта антикоррупционной политики. В частности, проект политики может быть размещен на официальном сайте организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Также полезно проведение очных обсуждений и консультаций. Антикоррупционную политику и другие документы организации, регулирующие вопросы предупреждения коррупции, рекомендуется утверждать локальными нормативными актами, что позволит обеспечить обязательность их выполнения всеми работниками организации. Принятие антикоррупционной политики организации должно сопровождаться информированием работников об установленных ею подходах к противодействию коррупции и разъяснением важности их соблюдения; желательным также является привлечение к информированию руководства организации. Всех работников организации рекомендуется ознакомить с антикоррупционной политикой под роспись. Обязанность соблюдать антикоррупционную политику организации также рекомендуется включать в трудовые договоры работников. При разработке и внедрении системы антикоррупционных мер важным этапом является обеспечение распределения функций по предупреждению коррупции внутри организации. В первую очередь, это касается целесообразности назначения отдельных лиц или подразделений, ответственных за антикоррупционную работу. Функции, возлагаемые на такие подразделения или сотрудников, могут включать: - разработку проектов локальных нормативных актов по вопросам предупреждения коррупции и соответствующих методических материалов; - участие в проведении в организации оценки коррупционных рисков; - сбор и анализ деклараций и уведомлений, представляемых работниками в целях противодействия коррупции (например, декларации интересов); - выявление ситуаций конфликта интересов, признаков нарушений антикоррупционных мер, принятых в организации, коррупционных правонарушений; - проведение проверок на основании информации о возможном конфликте интересов и (или) коррупционных правонарушениях; - взаимодействие с правоохранительными и иными государственными органами при проведении мероприятий по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, проверок и расследований; - участие в согласовании определенных кадровых решений, сделок; - проверку добросовестности контрагентов; - информирование, консультирование и обучение работников по вопросам противодействия коррупции; - мониторинг изменений российского и применимого к организации зарубежного антикоррупционного законодательства, релевантной судебной практики; - обеспечение участия организации в коллективных соглашениях по вопросам противодействия коррупции; - регулярный мониторинг реализации мер противодействия коррупции в организации, подготовка соответствующих отчетных материалов и предложений для руководства. Определять структурное подразделение или отдельных сотрудников, ответственных за предупреждение коррупции, организации следует исходя из своих потребностей, задач, специфики деятельности, штатной численности, организационной структуры, имеющихся ресурсов и иных особенностей. Так, в крупном предприятии может создаваться отдельное подразделение, численность которого может определяться пропорционально численности работников организации. В качестве альтернативного подхода - когда создание отдельного подразделения может быть нецелесообразным (например, для средних и особенно для малых предприятий) - функции по предупреждению коррупции могут распределяться между или быть полностью возложены на сотрудников одного из следующих структурных подразделений: - подразделение комплаенса; - подразделение внутреннего контроля и безопасности; - юридическая служба; - кадровое подразделение - подразделение внутреннего аудита и др. Микропредприятия, малые и средние предприятия не всегда имеют возможность создать указанное структурное подразделение организации и (или) нанять отдельного сотрудника, возложив на него полномочия по проведению антикоррупционной работы. В этой связи целесообразно в таких ситуациях соответствующими полномочиями (с учетом специфики деятельности) наделить руководителя организации или заместителя руководителя. При этом следует учитывать, что дополнительное возложение функций в сфере предупреждения коррупции на сотрудников, уже исполняющих иные должностные обязанности, может стать препятствием для эффективной организации антикоррупционной работы. В этой связи рекомендуется, когда это позволяет штатная численность организации, назначать сотрудников, ответственных исключительно за деятельность по предупреждению коррупции в организации. Для эффективного функционирования подразделений (сотрудников), ответственных за предупреждение коррупции, следует также обеспечить выполнение следующих условий: 1) четкая регламентация задач, функций и полномочий. Функционал подразделений (сотрудников) может быть установлен: - в положении о подразделении, ответственном за предупреждение коррупции (при наличии отдельного подразделения); - в антикоррупционной политике организации и иных локальных нормативных актах, устанавливающих антикоррупционные меры; - в трудовых договорах и должностных инструкциях ответственных работников; 2) надлежащая квалификация и опыт ответственных сотрудников. Для реализации антикоррупционных мер рекомендуется привлекать специалистов, обладающих знаниями и опытом в сфере предупреждения коррупции, комплаенса, внутренней (экономической) безопасности, правоохранительной деятельности. Вместе с тем следует помнить, что для реализации антикоррупционных мер в организации таким сотрудникам требуется не только наличие опыта проведения расследований, проверок, аудита, но и навыки подготовки локальных нормативных актов, а также работы с персоналом, включая консультирование. Рекомендуется также обеспечивать регулярное обучение и повышение квалификации сотрудников, ответственных за предупреждение коррупции; 3) наличие прямого доступа к руководству и функциональная независимость от подразделений (должностных лиц), отвечающих за основные направления деятельности организации. В частности, рекомендуется утвердить порядок проведения подразделением проверок соблюдения принятых в организации антикоррупционных мер, в соответствии с которым доклады об их результатах направляются подразделением непосредственно руководителю организации. Кроме того, целесообразно внедрить систему регулярных докладов подразделения руководителю или органам управления организации о состоянии дел по предупреждению коррупции в организации; 4) обеспечение надлежащими ресурсами (материальными, кадровыми и иными) и наделение полномочиями, достаточными для проведения антикоррупционных мероприятий в отношении всех работников организации, в том числе лиц, занимающих руководящие должности. Такое обеспечение должно реализовываться, в том числе путем: - назначения достаточного количества сотрудников, ответственных за предупреждение коррупции, с учетом общей штатной численности организации и объема реализуемых ими функций; - установления заработной платы таких сотрудников на уровне заработной платы сотрудников подразделений, отвечающих за основные направления деятельности организации; - формирования условий, позволяющих получать доступ к необходимой информации - установления необходимости оказания содействия сотрудниками всех структурных подразделений в предоставлении документов, иных сведений, обеспечения доступа к внутриорганизационным базам данных, программному обеспечению и т.п. При выстраивании эффективной антикоррупционной политики критически важным является понимание того, какие коррупционные правонарушения могут быть совершены работниками данной конкретной организации с учетом специфики ее деятельности, в рамках каких бизнес-процессов такие правонарушения наиболее вероятны, каковы возможные способы или схемы их совершения и к каким последствиям они могут привести. Понимание ответов на эти вопросы необходимо по ряду причин. Во-первых, это позволит обеспечить адресность принимаемых организацией антикоррупционных мер. Будет заложена основа для противодействия не коррупции в целом, а отдельным коррупционным практикам, которые реально могут возникнуть в ходе функционирования данной конкретной организации. Тем самым увеличивается действенность антикоррупционных мер, повышается эффективность использования выделяемых на них кадровых, финансовых и иных ресурсов. Во-вторых, систематизированная информация о возможных коррупционных практиках и способах их реализации сотрудниками организации дает основания для формирования перечня должностей работников, которые требуют более пристального внимания в силу реализации функций, связанных с коррупционными рисками. Это позволит избежать возложения избыточных антикоррупционных стандартов на работников, полномочия которых не дают им реальных возможностей для совершения коррупционных правонарушений, и, в то же время, учесть те случаи, когда отдельные работники, занимающие не самые высокие должности в организации, могут играть существенную роль в совершении отдельных коррупционных правонарушений. В этой связи основополагающим элементом системного и последовательного подхода к предупреждению коррупции в организации является оценка коррупционных рисков, и именно с нее рекомендуется, по возможности, начинать процесс внедрения антикоррупционных мер. Примерный порядок оценки коррупционных рисков в организации представлен на Рисунке 1. В зависимости от специфики конкретной организации процедура оценки коррупционных рисков может иметь свои особенности. Вместе с тем рекомендуется включать в нее, как минимум, три ключевых составляющих: 1) идентификация коррупционных рисков - определение коррупционных правонарушений, которые могут быть совершены работниками данной организации, и обнаружение тех бизнес-процессов и составляющих их подпроцессов ("критических точек"), в ходе которых возможно совершение таких неправомерных действий. Приоритетное внимание рекомендуется уделять преступлениям, связанным с получением и дачей взятки, коммерческим подкупом, а также, особенно для организаций с государственным участием, неправомерным использованием работником своих полномочий в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или иных лиц либо в целях нанесения вреда другим лицам; 2) анализ коррупционных рисков - определение возможных способов совершения коррупционного правонарушения с учетом особенностей реализации бизнес-процессов в организации ("коррупционных схем"), круга лиц, которые могут быть вовлечены в совершение коррупционного правонарушения, уязвимостей бизнес-процессов, то есть тех особенностей их организации, которые способствуют или не препятствуют совершению коррупционного правонарушения; 3) ранжирование (определение значимости) коррупционных рисков - оценка вероятности совершения коррупционного правонарушения на определенном этапе того или иного бизнес-процесса и возможного вреда, наносимого организации и обществу в целом, в случае совершения работником (работниками) организации коррупционного правонарушения. Выявление, анализ и ранжирование коррупционных рисков закладывают основания для последующего управления ими: принятия мер по минимизации коррупционных рисков, мониторинга эффективности и, при необходимости, корректировки принимаемых мер. Организации, планирующей проводить оценку коррупционных рисков, рекомендуется разработать и утвердить приказом руководителя организации собственный порядок (методику) оценки коррупционных рисков, учитывающий специфику данной организации: сферу ее деятельности и уставные цели, характер взаимодействия с государственными органами и иными регулирующими инстанциями, наличие или отсутствие внешнеэкономической деятельности и иные факторы. При проведении оценки коррупционных рисков рекомендуется руководствоваться следующими основными принципами: 1) анализировать бизнес-процессы, а не личностные качества. В качестве предмета оценки рекомендуется определить риски, связанные с природой реализуемых организацией целей (направлений деятельности), а также с особенностями построения отдельных бизнес-процессов и подпроцессов организации - то есть с объективными возможностями для совершения коррупционных правонарушений. Оценка коррупционных рисков не должна быть направлена на проведение личностной диагностики работников организации и выявление субъективных качеств, повышающих вероятность совершения кем-либо из них коррупционных правонарушений. 2) проверять на наличие коррупционных рисков все бизнес-процессы. Коррупционные риски могут возникать при реализации практически любого направления деятельности и бизнес-процесса организации. В связи с этим необходимо учитывать, что применение подхода, при котором из всех направлений деятельности и бизнес-процессов организации заранее выделяется перечень наиболее коррупционноемких, которые впоследствии становятся предметом оценки, имеет определенные недостатки. С одной стороны, значительно увеличивается вероятность того, что отдельные бизнес-процессы, связанные с коррупционными рисками, не получат необходимого внимания только потому, что они направлены на реализацию направлений деятельности, изначально не признанных коррупционно опасными. С другой стороны, возникает опасность того, что на всех работников организации, вовлеченных в реализацию направления деятельности (бизнес-процесса), признанного коррупционно опасным, будут предусмотрены антикоррупционные стандарты вне зависимости от того, присутствуют ли коррупционные риски именно в их деятельности (в рамках отдельных подпроцессов). В связи с этим при наличии необходимых ресурсов объектом анализа должны стать все бизнес-процессы организации. 3) рационально распределять ресурсы. Оценку коррупционных рисков рекомендуется проводить применительно ко всем бизнес-процессам организации, однако при этом следует учитывать, что полномасштабная оценка коррупционных рисков в крупных предприятиях зачастую требует значительных кадровых и финансовых ресурсов. В этой связи одним из возможных подходов может стать предварительное ранжирование функций организации по степени коррупционной опасности и выстраивание графика оценки коррупционных рисков, при котором ежегодно детальная оценка коррупционных рисков проводится в отношении части направлений деятельности (бизнес-процессов) организации, начиная с наиболее коррупционно опасных. Например, в первый год предметом оценки коррупционных рисков становятся три направления деятельности или бизнес-процесса организации, в следующий - еще три, и так далее пока не будут проанализированы все направления деятельности (бизнес-процессы). 4) обеспечивать сочетание беспристрастности лиц, проводящих оценку, и понимания ими особенностей рассматриваемого бизнес-процесса. С одной стороны, оценку коррупционных рисков, возникающих при реализации какого-либо бизнес-процесса, не рекомендуется поручать исключительно владельцу этого бизнес-процесса. В определенных обстоятельствах структурное подразделение, ответственное за реализацию конкретного бизнес-процесса, может быть заинтересовано в сокрытии недостатков, присущих его организации, в том числе коррупционных рисков. С другой стороны, возложение обязанностей по проведению оценки исключительно на внешних по отношению к рассматриваемому бизнес-процессу субъектов также оказывается нецелесообразным. В частности, подразделения, ответственные за реализацию мер по противодействию коррупции в организации, могут быть в достаточной мере беспристрастными, но при этом не обладать необходимыми техническими и иными знаниями особенностей организации оцениваемого бизнес-процесса. Это может не позволить им провести достаточно детальную оценку и выявить все имеющиеся коррупционные риски. Оптимальным представляется поручать оценку коррупционных рисков коллегиальному органу (рабочей группе, комиссии), в которую будут включены методологи и, возможно, непосредственные исполнители оцениваемых бизнес-процессов, работники, ответственные за реализацию мер по предупреждению коррупции в организации, а также, при необходимости, представители иных структурных подразделений (юридического, внутренней безопасности, внутреннего аудита и т.д.). Крупным и средним предприятиям, при наличии необходимых ресурсов, также рекомендуется привлекать к проведению оценки коррупционных рисков квалифицированных внешних экспертов. 5) максимально конкретизировать описание коррупционных рисков. Оценка коррупционных рисков не должна сводиться лишь к общему обозначению бизнес-процессов организации, при реализации которых возможно совершение коррупционных правонарушений. Целесообразно определить состав потенциальных коррупционных правонарушений и насколько возможно полно проанализировать вероятные способы их совершения (коррупционные схемы). Такой подход позволит в дальнейшем разработать более эффективные меры предупреждения коррупции в организации. 6) обеспечивать взаимосвязь результатов оценки коррупционных рисков с проводимыми в организации антикоррупционными мероприятиями. Оценка коррупционных рисков должна быть нацелена на конкретный практически значимый результат. Она необходима, прежде всего, для того, чтобы выявить уязвимости бизнес-процессов и слабые места в существующей в организации системе мер предупреждения коррупции и указать направления для повышения ее эффективности. Оценка коррупционных рисков сама по себе не является мерой противодействия коррупции, она закладывает фундамент для принятия таких мер. Соответственно, результаты оценки коррупционных рисков должны быть основой при планировании антикоррупционных мер в организации и разработке соответствующих локальных нормативных актов. Внедрение в организации любых антикоррупционных механизмов и выбор способа их применения должны основываться на четком понимании того, минимизации каких коррупционных рисков и устранению каких потенциальных коррупционных схем они будут способствовать. 7) проводить оценку коррупционных рисков регулярно. Результаты оценки коррупционных рисков должны актуализироваться на регулярной основе, поскольку бизнес-процессы организации, распределение полномочий по их реализации между структурными подразделениями, процедуры внутреннего контроля и иные обстоятельства, имеющие принципиальное значение с точки зрения оценки коррупционных рисков, меняются с течением времени. В этой связи оценку коррупционных рисков рекомендуется проводить: 1. непосредственно перед первоначальным внедрением системы мер предупреждения коррупции в организации; 2. в дальнейшем на регулярной основе: - либо в форме полной оценки коррупционных рисков в организации через определенные промежутки времени (например, каждые два - три года) - такая форма в большей степени подходит для малых и средних предприятий; - либо в форме более длительных циклов (например, каждый год оценка коррупционных рисков проводится применительно к нескольким направлениям деятельности (бизнес-процессам) организации, после завершения оценки всех направлений деятельности (бизнес-процессов) цикл повторяется) - такая форма в большей степени подходит для крупных предприятий; 3. при изменении существенных обстоятельств, таких как: - масштабные изменения целей и задач организации и (или) ее организационно-штатной структуры; - выявление случаев совершения коррупционных правонарушений; - изменение антикоррупционного законодательства в странах, где компания осуществляет свою деятельность; - изменение бизнес-процессов. Одним из важнейших инструментов предупреждения коррупции в организации является выявление и урегулирование конфликта интересов. Организациям, особенно с государственным участием, рекомендуется уделять данному инструменту пристальное внимание в ходе выстраивания системы антикоррупционных мер; для частных организаций регулирование конфликта интересов также становится актуальным в рамках противодействия корпоративному мошенничеству. Конфликт интересов не всегда приводит к негативным последствиям для организации, но такая ситуация несет в себе большое количество рисков для организации. Даже в случае принятия решения, которое привело к положительным последствиям для организации, при наличии конфликта интересов такая ситуация может привести к сомнениям в объективности со стороны работников организации, подорвать корпоративную культуру. В этой связи организациям рекомендуется разработать соответствующие политики, связанные с порядком предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Перед организацией, желающей принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стоит сложная задача соблюдения баланса между интересами организации как единого целого и личной заинтересованности работников организации. С одной стороны, работники организации имеют право в свободное от основной работы время заниматься иной трудовой, предпринимательской и политической деятельностью, вступать в имущественные отношения. С другой стороны, такая частная деятельность работников, а также имеющиеся у работников семейные и иные личные отношения могут вступить в противоречие с интересами организации. Основной задачей деятельности организации по предотвращению и урегулированию конфликта интересов является ограничение влияния личной заинтересованности работников на реализуемые ими трудовые функции, принимаемые деловые решения. Высокая значимость данного инструмента обусловлена тем, что его использование позволяет выявить ситуацию, непосредственно предшествующую совершению коррупционного правонарушения, и своевременно принять надлежащие меры реагирования. Объектом регулирования в данном случае является ситуация, при которой работник получает возможность использовать предоставленные ему организацией полномочия и ресурсы не для выполнения своих трудовых обязанностей и способствования достижению целей организации, а для получения непредусмотренной выгоды для себя или для лиц, связанных с ним родственными, имущественными или иными отношениями. Особенно подвержены такого рода рискам ситуации, когда в рамках исполнения своих трудовых обязанностей работник наделен полномочиями выбора того, в чью пользу распределяется та или иная ограниченная выгода. Когда работник встает перед выбором между предоставлением такого "блага" связанным с ним лицам или лицам, являющимся для работника "посторонними", он может поддаться соблазну, потерять объективность, перестать руководствоваться критериями, предписанными ему работодателем, и пойти на ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей. При этом следует понимать, что сам по себе конфликт интересов не является правонарушением и тем более не тождественен коррупции: даже при наличии возможности реализовать свой личный интерес работник может отказаться от возможной выгоды и продолжить исполнять свои обязанности должным образом. Тем не менее, поскольку конфликты интересов легко могут перерасти в коррупционные правонарушения, организациям рекомендуется принимать меры по выявлению и урегулированию таких ситуаций. При внедрении в организациях механизмов регулирования конфликта интересов следует учитывать, что в настоящее время в законодательстве закреплены различные определения понятия конфликт интересов и процедуры его урегулирования. |