семинар. кпзс 6 тема. 1. Сущность законодательной власти и ее носители

• Название: 1. Сущность законодательной власти и ее носители
• Анкор: семинар
• Дата: 15.12.2019
• Размер: 59.49 Kb.
• Имя файла: кпзс 6 тема.docx
• Тип: Документы; #100421
• страница: 1 из 3

1. Сущность законодательной власти и ее носители

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосудар­ственным представительным органом, а в субъектах федерации, в авто­номиях политического характера — местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», кото­рое также используется в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г., Казахстана 1995 г.). Современный парламент — это высший орган народного представи­тельства, выражает суверенную волю народа, регулирует общественные отношения путем при­нятия законов, контролирует деятельность органов ис­полнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, обра­зует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет ам­нистию и т.д. В большинстве му­сульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

Во многих странах парламент не является единственным общегосударст­венным законодательным органом: законы могут издавать и другие орга­ны (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегиро­вания им соответствующих полномочий парламентом или на основе при­надлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные сове­ты после военных переворотов.

В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение:

1. Глава государства (монарха в Великобритании, президента в Индии),

2. Верхняя палата

3. Нижняя палата (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей).

В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понима­ются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре­вышает двух, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата де­путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней, в большин­стве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем ниж­няя и рассмат­ривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взве­шенную оценку законопроекта. Обычно нижняя палата в два раза многочис­леннее верхней.

2.Парламент как орган законодательной власти. Его представительный характер и компетенция в зарубежных странах. 

Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т. е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц). Подобные сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью.Например, согласно ч. 2 ст. 66 Испанской конституции 1978 года, «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть Государства, одобряют его Бюджеты, контролируют деятельность Правительства и имеют иную компетенцию, которой их наделяет Конституция». Однако, в связи с формами правления и государственным режимом, нередко сам парламент находится под контролем правительства или во всяком случае испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие.

Представительный характер означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомоченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.

Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII–XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

• 
  национальное (народное) представительство учреждается конституцией;
  
• 
  нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть (нередко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суверенитет, но это, по крайней мере, неточно);
  
• 
  с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей – депутатов, сенаторов и т.п.;
  
• 
  член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.
  

Считается, что парламент сам точно знает, что хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и иных актах, не будучи в этом отношении никому подконтролен (в рамках, разумеется, конституции, нередко может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа). В этом заключается идея представительного правления.

В действительности дело обстоит сложнее. Прежде всего в ряде стран верхняя палата парламента рассматривается конституциями как орган территориального представительства; особенно это характерно для федеративных государств, но для многих унитарных – тоже. Например, согласно части третьей ст. 24 Конституции Французской Республики 1958 года Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики», а учитывая, что сенаторы избираются по департаментам, можно было бы считать их представителями коллективных интересов жителей департаментов. Однако последние не имеют конституционно-правовых средств постоянного контроля за деятельностью сенаторов и воздействия на них, так что и здесь вполне проявляется действие концепции представительного правления.

Исключение составляет Германия, где Бундесрат – орган, формально не считающийся парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты, – состоит из представителей правительств земель и представители эти обязаны действовать по указанию своих правительств.
Компетенция

Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, образуют вместе с функциями его компетенцию.
В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, можно выделить три ее вида:

1. Неограниченная. Пример – британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает:

• 
  верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти);
  
• 
  право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;
  
• 
  коллективную ответственность Правительства перед Парламентом;
  
• 
  право утверждать судей;
  
• 
  отсутствие других подобных конкурирующих властей.
  

Конституция Японии 1946 года, в ст. 41 установила, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства», данная статья не содержит перечня полномочий этого органа, из чего вытекает неограниченность его компетенции по предмету. Из ст. 59 – 64 Конституции могут быть легко выведены законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия Парламента.

2. Ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным.

Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству.

Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон и др.), бывшие ранее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках.

Например, поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не возбраняемые ею для осуществления Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или за народом». Следовательно, Конгресс США может осуществлять только такие полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению (см., в частности, разд. 8 ст. I) или которые она запретила осуществлять штатам (см., в частности, разд. 10 ст. I)
Кубинская Конституция в ст. 70 устанавливает, что «Национальная Ассамблея Народной Власти является единственным органом, обладающим учредительной и законодательной властью в Республике». Наряду с этим в ст. 75 определены конкретные полномочия Национальной ассамблеи, к которым добавлен пункт, гласящий: осуществлять другие полномочия, предоставляемые настоящей Конституцией». Отсюда следует, что за указанные в Конституции пределы Национальная ассамблея выходить не должна. Но пределы эти не всегда имеют точные очертания. Например, согласно п. «b» ст. 75 Национальная ассамблея одобряет, изменяет или отменяет законы, однако круг предметов, регулируемых законом, не установлен, а следовательно, законодательная компетенция Национальной ассамблеи народной власти – неограниченная.

3. Однопалатная и двухпалатная структура парламента. 

Структура парламента указывает на то, сколько палат входит в состав парламента, а также включаются ли в его состав другие органы государственной власти. Например, в Великобритании в состав Парламента входит нижняя палата (Палата общин), верхняя палата (Палата лордов) и монарх.

Парламенты, состоящие из одной палаты, традиционно именуют "уникамеральными", а все остальные парламенты – "мультикамеральными". В современном мире не существует парламентов, в состав которых входило бы более двух палат. Тем не менее, в прошлом функционировали трехпалатные (трикамеральные, во Франции в конце XVIII в., в Боливии в начале XIX в., в Китае и в Югославии в XX в.), и даже четырехпалатные парламенты (тетракамеральные, в Швеции, в Финляндии в Средние века). Исторически первыми появились мультикамеральные парламенты. В Европе однопалатный парламент впервые был сформирован на основании норм Конституции Франции 1791 г.

Численность парламентов и их палат отражает некоторые закономерности. Количественный состав нижних палат практически всегда больше, чем верхних. Численность нижних палат в определенной мере отвечает количеству населения той или иной страны. Наибольшая численность однопалатного парламента в Китае (не может превышать 3 000). Нижние палаты парламентов: США – 435, Японии – 512, Великобритании – 650 депутатов. Верхние палаты парламентов составляют, например, в Японии–252, в Италии – 315, во Франции – 319 депутатов.

В настоящее время большинство парламентов являются однопалатными – например, В Азербайджане, Болгарии, Дании, Грузии, Греции, и др. Основное преимущество таких парламентов – возможность достичь относительно высокой степени внутренней централизации, что повышает скорость принятия согласованного решения. Благодаря этому однопалатный парламент может при необходимости сбалансировать широкие полномочия других органов (преимущественно главы государства, правительства). Кроме того, в однопалатном парламенте повышается эффективность законодательного процесса и уменьшаются сроки принятия законов.

По мнению исследователей, однопалатные парламенты существуют в том случае, если нет предпосылок для создания многопалатного органа законодательной власти. К таким предпосылкам относятся:

– необходимость в представительстве интересов наиболее крупных административно-территориальных единиц в органе, законодательной власти децентрализованного унитарного государства;

– необходимость раздельного представительства интересов разных слоев общества (в историческом прошлом, сейчас такие парламенты сохраняют двухпалатную структуру как дань традиции);

– необходимость в представительстве интересов субъектов федерации в органе законодательной власти федеративного государства.

В отношении последней предпосылки – представительства интересов субъектов федерации в органе законодательной власти федеративного государства – Т. А. Васильева отмечает: "существуют два подхода к определению количественного состава субъектов федерации в верхней палате парламента: арифметический, предусматривающий равное представительство составных частей федерации (Швейцария, США, Аргентина, Бразилия, Австралия, Нигерия) и геометрический, который устанавливает зависимость между количеством представителей и численностью населения и/или размером территории соответствующих субъектов (ФРГ, Австрия, Индия)".

Верхняя и нижняя палаты в большинстве случаев заседают раздельно. В связи с этим основным преимуществом двухпалатных парламентов традиционно считается наличие своеобразной системы взаимных "сдержек и противовесов" внутри самого парламента. Так, Ш. Л. Монтескье считал основным предназначением верхней палаты "ограничение власти единой палаты" (т. е. нижней палаты).

4.Причины создания и виды двухпалатных парламентов. 

В основу классификации современных парламентов могут быть положены следующие существенные признаки:структура парламен­та и объем компетенции.

1. Классификация парламентов по структуре.

Традиционной системой построения парламентов был бикамерализм (двухпалатность).

По мнению многих ученых, в том числе проф. Я.М. Бельсона, вторая или верхняя палата была введена, во-первых, для представи­тельства аристократии и, во-вторых, для сдерживания нижней пала­ты, которая представлялась более демократической («фильтр»).

Вторая палата, по мнению современных ученых, необходима как интегральная часть парламента.

Особенно важна роль верхней палаты в федеративном государст­ве, где она представляет интересы субъектов федерации. В то же время среди молодых освободившихся государств были федерации (Камерун, Пакистан) с однопалатными парламентами.

Любопытным исключением из традиционных одно- или двухпа­латных систем являлся трехпалатный «парламент», введенный в ЮАР в соответствии с Конституцией 1984 г.

2. Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция определяет правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, взаимоотношение с другими высшими органами государственной власти.

По тому как конституции определяют компетенцию парламен­тов, эти учреждения можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для ко­торых конституции устанавливают точный перечень вопросов, яв­ляющихся объектом их законодательной деятельности. Такие пар­ламенты не имеют права переступать границы их полномочий, так
как в противном случае суды отменят принятые им нормативные акты. Наиболее типичным примером подобного рода является Кон­гресс США. Так, разд. 8 ст. 1 Конституции США содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение опреде­ленных действий. Разд. 9 ст. 1 дает перечень того, чего Конгресс не может делать - это дополнительное ограничение. Так Конституцией
США определена четкая сфера деятельности Конгресса.

2) Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу.

3) Парламенты с относительно определенной компетенцией. Здесь наблюдается подвижность границ, в пределах которых компе­тентны парламенты, например, Индийский парламент. 

5. Формирование парламентских палат в зарубежных странах. 

Зарубежные парламенты могут иметь однопалатную или двухпалатную структуру. Однопалатные парламенты существуют, например, в Скандинавских странах, Турции, Греции, Португалии, Литве, Латвии, Китае, двухпалатные (бикамеральные) — в США, Швейцарии, Франции, Испании, Италии, Нидерландах, Индии. При этом верхние палаты в двухпалатных парламентах представляют, как правило, либо субъекты федерации (США, Бразилия, Мексика, Австралия), либо политико-административные территориальные единицы (Италия, Испания, Франция, Япония). Иногда помимо палат в состав парламента может входить глава государства (в Великобритании — монарх, в Ирландии, Индии, Гайане — президенты этих стран).

Порядок формирования однопалатных парламентов или нижних палат в двухпалатных парламентах различается. В этой связи можно выделить следующие способы формирования однопалатных парламентов или нижних палат в двухпалатных парламентах:

1) формирование путем всеобщих и прямых выборов (Швеция, Норвегия, Дания, Германия, США, Мексика);

2) формирование путем косвенных выборов: в Китае парламент страны — Всекитайское собрание народных представителей — избирается собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, а также собраниями представителей военнослужащих;

3) формирование смешанным способом, при котором часть депутатов избирается путем всеобщих выборов, а часть назначается высшим должностным лицом государства: в Индии президент страны может назначать в нижнюю палату парламента (Народную палату) 12 членов, имеющих выдающиеся заслуги в области искусства, литературы, науки, общественной деятельности. В однопалатном парламенте Катара — Совете шуры — из 45 парламентариев 15 депутатов назначаются эмиром из состава министров или других лиц.

Что касается образования верхних палат, то здесь также наблюдается значительное многообразие, позволяющее выделить следующие модели формирования верхних палат:

1) путем всеобщих прямых выборов (сенаты — в США, Бразилии, Парагвае, Польше; Совет кантонов — в Швейцарии; первая палата Генеральных штатов - в Нидерландах);

2) путем косвенных выборов (Сенат Франции, Федеральный совет Австрии): для избрания членов сената Франции в каждом французском департаменте образуется избирательная коллегия, в которую входят все генеральные советники (члены представительного органа департамента), избранные в данном департаменте депутаты Национального собрания (нижней палаты французского парламента), а также региональные советники и делегаты, избранные муниципальными советами. Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами (парламентами) австрийских земель на срок своих полномочий на основе принципа пропорционального представительства, при этом члены Федерального совета не должны входить в состав ландтага;

3) формирование смешанным образом, когда часть членов избирается, а часть назначается различными способами (сенаты в Испании, Италии, Ирландии, Бельгии): в Испании король назначает 43 сенатора в дополнение к 208 избираемым посредством всеобщих прямых выборов; в Италии президент назначает 5 сенаторов в дополнение к 315 избираемым гражданами путем всеобщих выборов; в Ирландии из 60 сенаторов 49 являются избираемыми (3 сенатора избираются Государственным университетом Ирландии, 3 — Университетом Дублина, 43 сенатора избираются из разных списков кандидатов в различных сферах: культуры и образования, труда, промышленности и торговли, управления), а 11 сенаторов назначаются премьер-министром; в Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами в провинциях, другая часть избирается провинциальными советами, третья часть назначается избранными сенаторами;

4) путем назначения (Палата лордов Великобритании, Бундесрат Германии): в Палату'лордов Великобритании назначаются монархом по представлению премьер-министра несколько категорий лордов: во-первых, пожизненные пэры, которым монарх даровал этот титул за выдающиеся заслуги перед государством с предоставлением титула барона или баронессы, который тем не менее не может передаваться по наследству; во-вторых, 26 духовных лорда, к которым относятся 2 архиепископа (Йоркский и Кентерберийский), и 24 епископа Англиканской церкви^[1].

Путем назначения формируется Бундесрат Германии, который, хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковой Основным законом страны не признается. Бундесрат состоит из членов правительств германских земель. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате. Каждая земля располагает в Бундесрате числом мест пропорционально количеству проживающего в ней населения: земли с населением до двух миллионов жителей имеют 3 голоса; земли с населением свыше двух миллионов жителей — 4 голоса; земли с населением свыше шести миллионов жителей — 5 голосов; земли с населением свыше семи миллионов жителей — 6 голосов. Каждая земля может послать в Бундесрат столько членов, сколько она имеет голосов в нем. В настоящее время в Бундесрате 69 членов.