Гос. управление в сфере экологии. Государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды

• Название: Государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды
• Дата: 24.12.2021
• Размер: 38.16 Kb.
• Имя файла: Гос. управление в сфере экологии.docx
• Тип: Руководство; #316815

Государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды
1. Система и структура органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

2. Экологический контроль. Государственный экологический надзор

3. Производственный, общественный экологический контроль
1. В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Речь идёт о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении их рационального использования и воспроизводства, сохранении или восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, соблюдении, а также защите экологических прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление. Государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

Все государственные органы в этой сфере можно разделить на два вида: органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции состоит в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач - развитие экономики, социальной сферы, обороны, культуры и др. К органам общей компетенции относятся Федеральное Собрание РФ, Президент России, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ.

Роль Федерального Собрания в данной сфере заключается в принятии экологических законов, бюджета, в котором имеются статьи, касающиеся государственного финансирования охраны окружающей среды. Кроме того, парламент вправе принимать решения об объявлении зоны экологического бедствия. Контроль за исполнением бюджета, в том числе по статьям об охране окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания.

Важнейшие функции Президента России в природоохранной деятельности - это:

- определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства;

- гарантии соблюдения прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды;

- согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти в данной сфере.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 18 Закона Правительство России:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ;

- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Деятельность органов общей компетенции на уровне субъектов Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативно-правовыми актами субъектов РФ. С поправкой на масштабы их деятельности они выполняют аналогичные функции. В частности, эти органы обеспечивают планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов РФ осуществление государственного надзора в области природопользования и охраны окружающей среды и др.

Органы специальной компетенции в экологическом управлении - это органы, созданные только для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования распространяется на все отрасли экономики и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

Действующая в настоящее время система федеральных органов исполнительных власти была создана Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этим указом были упразднены большинство существовавших министерств и создана новая, трехступенчатая система указанных органов, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Большинство служб и агентств находятся в ведении министерств, за исключением тех, руководство которыми осуществляют Президент и Правительство РФ.

Суть реформы – разделение правоустанавливающих, контрольно-надзорных функций и функций оказания государственных услуг.

В ведение министерстввходят осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования во вверенной им сфере.

Федеральные службы осуществляют государственный надзор за исполнением всеми гражданами и юридическими лицами требований, установленных законом. Также в их обязанности входит регистрация прав и выдача лицензий.

Федеральные агентства оказывают государственные услуги и управляют федеральным имуществом, находящимся в ведении головного министерства, а также выступают заказчиком по федеральным целевым программам и финансируют подведомственные учреждения.

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 января 2021 г. № 21. Назовем органы, выполняющие ключевые функции в сфере природопользования и охраны окружающей среды – министерства, подчиненные им службы и агентства.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральная служба по гидрометеорологии и охране окружающей среды

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство сельского хозяйства РФ

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство по рыболовству

Ниже рассмотрим более подробно основные направления деятельности некоторых наиболее значимых природоохранных ведомств.

В настоящее время главным по объёму полномочий и количеству сфер управления является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в следующих сферах:

1) изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания;

2) земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории;

3) в области лесных отношений, в области охоты;

4) в сфере гидрометеорологии, мониторинга окружающей природной среды, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга;

5) а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности, находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и охране окружающей среды, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства водных ресурсов.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Роспрпироднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Еще одним министерством, в чьем ведении находятся отдельные сферы природопользования, является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России). Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере:

1) охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации;

2) в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства по рыболовству.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации;

по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.

2. Экологический контроль. Государственный экологический надзор

Экологическое управление невозможно без эффектив­ного экологического контроля (надзора). Одним из основных принципов охраны окружающей среды назван принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» экологический контроль понимается как система мер, направ­ленная на предотвращение, выявление и пресечение нару­шения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил в области охраны окружающей среды.

В Законе об охране окружающей среды выделяются три вида экологического контроля (надзора): государственный экологический контроль (надзор), обще­ственный, производственный экологический контроль. В юридической литера­туре приводятся классификации экологического контроля и по иным основаниям. В зависимости от стадии контроль­ной деятельности выделяются предупредительный, теку­щий, последующий экологический контроль.

Предупредительный экологический контроль (над­зор) заключается в контроле на стадии, предшествующей хозяйственной или иной деятельности. Его осуществляют путем согласования проектной документации, получения разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления. Теку­щий экологический контроль (надзор) проводят в процессе хозяйственной и иной деятельности, как правило, в про­цессе производственного экологического контроля. Однако текущий экологический контроль может осуществляться контролирующими субъектами в процессе инспекционного контроля (надзора). Последующий экологический контроль (надзор) осуществляется за результатами, итогами хозяй­ственной и иной деятельности. Его проводят путем анализа отчетов, статистических данных, ответов на запросы и иных данных, содержащих информацию об охране окружающей среды и природопользовании.

Государственному экологическому контролю посвящена гл. X Закона об охране окружающей среды. Феде­ральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» были внесены изменения в большой перечень законодательных актов, в том числе, в экологическое законодательство.

В соответствии со ст. 65 Закона об охране окружающей среды государственный экологический контроль (надзор) осуществляется посредством:

федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации;

регионального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом государственного экологического контроля (надзора) является соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды

В ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» указаны объекты федерального государственного экологического контроля. К ним относятся различные виды водных объектов, включая поверхностные водные объекты, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

водные объекты или их части, находящиеся на землях обороны и безопасности, а также используемые для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

особо охраняемые водные объекты и водные объекты, расположенные полностью или частично в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения;

водные объекты для нужд городов с численностью населения 100 тысяч человек и более и др.

Кроме того, федеральный государственный экологический контроль осуществляется в отношении различных видов производственных объектов, к которым, в частности, относятся:

производственные объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к объектам I категории; к объектам II категории, на которые выдано комплексное экологическое разрешение;

производственные объекты, являющиеся объектами трубопроводного транспорта, предназначенными для транспортировки газа, нефти и продуктов их переработки;

объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта;

объекты, на которых осуществляется деятельность по хранению и (или) уничтожению химического оружия;

производственные объекты, на которых эксплуатируются ядерные установки, в том числе атомные станции, установки по добыче и переработке урановых руд и др.

В состав государственного экологического контроля также включается государственный контроль за охраной и использованием отдельных природных ресурсов (земель, лесов и растительности, вод и водных объектов, недр, объ­ектов животного мира). Данные виды государственного экологического надзора также регулируются природоресурсным законодательством: Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, федеральными законами «О животном мире», «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов», Законом РФ «О недрах», а также при­родоресурсным законодательством субъектов РФ.

Государственный экологический контроль носит надве-домственный характер, осуществляется за всеми объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от их орга­низационно-правовой формы и подчинения.

Государствен­ный экологический надзор осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правитель­ством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1096 утверждено Положение
о федеральном государственном экологическом контроле Согласно этому положению федеральный государственный экологи­ческий контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором) и его территориальными органами.

Региональный государственный экологический контроль проводится уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ за объектами хозяйственной и иной деятельности, находя­щимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов, подлежа­щих федеральному государственному экологическому контролю. В Орловской области органами регионального государственного экологического надзора являются Департамент надзорной и контрольной деятельности Орловской области и Управление лесамиОрловской области.

При осуществлении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому контролю (надзору), в отношении всех таких объектов и таких юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществляется федеральный государственный экологический контроль (надзор).

Должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного экологического контроля являются государственные инспекторы в области охраны окружающей среды, их полномочия установлены в ст. 66 Закона об охране окружа­ющей среды. При осуществлении государственного экологического контроля они принимают меры по предупреждению, выявлению и устра­нению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае обнаружении эколо­гического правонарушения государственный инспектор составляет протокол об экологическом правонарушении.

На основании протокола он принимает решение о применении к нарушителю одной или одновременно нескольких мер воздействия в зависимости от тяжести совершенного эко­логического правонарушения, например дает предписание об устранении экологического правонарушения; выносит постановление о наложении штрафа за административное правонарушение; выносит постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

Организация и осуществление государственного экологического контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", за исключением федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
3. Производственный, общественный экологический контроль
Помимо государственного экологического надзора глава XI ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает два вида экологического контроля – производственный и общественный.

В соответствии со ст. 67 Закона производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Субъектами производственного экологического контроля являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий. Они разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют этот контроль соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

П. 3 ст. 67 определяет сведения, которые должна содержать программа производственного экологического контроля. Это, в частности, сведения:

- об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;

- об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;

- об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;

- о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля;

- о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.

Субъекты производственного экологического контроля обязаны представлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах IV категории производственный экологический контроль не осуществляют.

Общественный экологический контроль является одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст. 42 Кон­ституции РФ права каждого на благоприятную окружаю­щую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или иму­ществу экологическим правонарушением.

В соответствии со ст. 68 Закона об охране окружающей среды целями общественного экологического контроля являются реализация права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушения законо­дательства в области охраны окружающей среды.

Общественный экологический контроль осуществляют общественные и иные некоммерческие объединения в соот­ветствии с их уставами и граждане согласно законода­тельству.

Граждане, изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе, могут осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Общественные инспекторы по охране окружающей среды при осуществлении указанной деятельности взаимодействуют с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора. Общественным инспекторам по охране окружающей среды выдаются удостоверения.

Общественные инспекторы по охране окружающей среды имеют право:

а) фиксировать, в том числе с помощью фото- и видеосъемки, правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и направлять соответствующие материалы, содержащие данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, в органы государственного надзора;

б) принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений;

в) сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды;

г) содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;

д) обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной информации о состоянии окружающей среды, необходимой для осуществления общественного экологического контроля; о принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, представленные в органы госу­дарственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

В 2002 г. в Законе об охране окружающей среды был предусмотрен муниципальный экологический контроль как отдельный вид экологического контроля. Он осуществлялся на территории муниципального образова­ния органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Однако в настоящее время указанные нормы признаны утратившими силу, поэтому правовая база для осуществления муниципального экологического контроля на федеральном уровне практически упразднена.

В то же время законодательство предусматривает отдельные вид муниципального контроля в сфере природопользования. К ним следует отнести муниципальный земельный контроль (ст. 72 ЗК РФ) и муниципальный лесной контроль и надзор (ст. 98 ЛК РФ).

Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории муниципаль­ного образования органами местного самоуправления городских округов, городских поселений, муниципальных районов. Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства в отношении земельных участков, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность.

На территории муниципального образования муниципальный лесной контроль осущест­вляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».