Нуртдинов А. А. Государственная казна финансовых правоотношениях
 Скачать 23.99 Kb.
|
|
Нуртдинов А.А.  7.5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАЗНА ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ Нуртдинов А.А.- соискатель ВГНА Минфина России Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ современных условиях развития экономики России финансы, денежные фонды, государственная казна становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни. При этом обязательным услови-ем устойчивого развития и нормального функциониро-вания государственной казны является скоординиро-ванная, отражающая реальные процессы в экономике социуме правовая база. Одним из основных начал формирования и функционирования государственной казны Российской Федерации является принцип адек-ватного правового обеспечения. Указанное обстоя-тельство вызывает необходимость определения не только самого понятия государственной казны, но и ее содержания и сущности в системе финансовых право-отношений. соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГК РФ) сред-ства соответствующего бюджета и иное государствен-ное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государ-ственную казну Российской Федерации, казну респуб-лики в составе Российской Федерации, казну края, об-ласти, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Заметим, что в указанной статье дается крайне об-щее юридическое толкование государственной казны: средства соответствующего бюджета и иное государ-ственное имущество, не закрепленное за государст-венными предприятиями и учреждениями составляет государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, авто-номной области, автономного округа. Однако даль-нейшей нормативно-законодательной проработки и конкретизации понятие казны не получило. нормах ст.ст.214, 215, 1069, 1070 ГК РФ определя-ют казну как объект прав, имущество, которое принад-лежит Российской Федерации, ее субъектам, муници-палитетам. Финансовое законодательство не содержит опреде-ления государственной казны, несмотря на то, что каз-на государства упоминается в ст.ст.97, 99, 100 и 242.2 БК РФ. Факт вхождения бюджетных средств в состав казны получил широкое распространение в цивилистической литературе и признается многими цивилистами. Так, М.И. Брагинский считает, что С.Н. Братусь «совершен-но прав, указывая на то, что сюда должны быть отне-сены средства государственного бюджета»1. Как известно, бюджет – необходимый атрибут госу-дарства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответст-вующего государственного или муниципального обра-зования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую осно-ву для осуществления функций государственной вла-сти и местного самоуправления.  См.: Брагинский М.И. Гражданская правосубъектность Союза и союзных республик // Правоведение. 1963. №1.С.52. 144 ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАЗНА  теории финансового права бюджет рассматрива-ется в трех аспектах. В материальном аспекте госу-дарственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. При этом сущность бюдже-та проявляется в тех общественных отношениях, ко-торые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономи-ческой категории. В этом аспекте бюджет представля-ет собой совокупность экономических (денежных) от-ношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществле-ния общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления2. Как считает О.Н. Горбунова, в организационном пла-не бюджет является способом финансового обеспече-ния функций государства и муниципальных образова-ний. Он позволяет учитывать поступающие в адрес государства и муниципальных образований деньги и распределять их между структурными звеньями дан-ного государства и другими получателями денежных средств. По мнению ученого, некоторые люди оши-бочно представляют собой бюджет как некое денеж-ное хранилище. На самом деле бюджет можно пред-ставить как форму оперативного направления денеж-ных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона3. Бюджет – это система императивных денежных от-ношений, в процессе которых образуется и использу-ется бюджетный фонд. Последний является централи-зованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных по-требностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.)4. Таким образом, необходимо обозначить позицию ученых, полагающих, что системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения (то есть бюджет как экономиче-ская категория); как фонд денежных средств, центра-лизуемых органами власти соответствующего уровня (то есть бюджет в материальном смысле); как плано-вый документ, отражающий конкретные доходы и рас-ходы, относящиеся к компетенции органов власти данного уровня (т.е. бюджет как правовая категория). Наибольший интерес для изучения сущности и со-держания государственной казны в финансовых пра-воотношениях представляет собой материальный ас-пект бюджета. Следует при этом отметить, что именно материальный аспект бюджета является дискуссион-ным в части рассмотрения бюджета в составе госу-дарственной казны. Кроме того, в настоящее время существует, по крайней мере, четыре ипостаси, в ко-торых выступает бюджет, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК РФ, напротив, использует понятие бюджета как тождест-венное публичному имуществу, выраженному в де-нежных средствах5. Проводя сравнительный анализ норм гражданского и бюджетного законодательства в отношении «бюджет – закон», Д.Л. Комягин отмечает, что «можно представить бюджет в виде некоего не- См.: Финансовое право. Учебник под ред. О.Н. Горбуно- вой. М., 2001. С.131. См.: Горбунова О.Н. Бюджетное право России. Уч. посо-бие. О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова. М., 2002. С.8. См.: Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевой. М., 2001. С.12. См.: Комягин Д.Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. № 10. 2006. С.21. Бизнес в законе 3'2008  прерывного текущего информационного потока о ме-няющихся полномочиях участников бюджетного про-цесса». Вместе с тем следует отметить, что материально-вещественное воплощение бюджетные отношения по-лучают в процессе своей реализации, то есть они (бюджетные отношения) материализуются в бюджет-ном фонде соответствующего территориального уров-ня. Общепринятой является точка зрения, что в мате-риальном смысле бюджет представляет собой цен-трализованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспе-чения функций соответствующих органов власти6. Ма-териальное содержание бюджета имеет сложную ор-ганизационную структуру и находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулированных де-нежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государ-ства, зависит от ряда факторов: уровня развития эко-номики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом за-дач и т.п. Именно материальный аспект бюджета от-ражается в официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия, государст-венного органа, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т.п.7 Бюджет в материальном аспекте рассматривается также как централизованный фонд финансовых ресур-сов, создаваемый для покрытия государственных рас-ходов. В отличие от целевого характера государствен-ных внебюджетных фондов бюджет является универ-сальным денежным фондом, аккумулирующим налоговые и неналоговые доходы и из которого в со-ответствии с бюджетной классификацией финансиру-ются определенные расходы государства8. Отметим, что особенностью финансово-правового статуса госу-дарственных внебюджетных фондов С.Е. Забарчук выделяет их невхождение в состав бюджетов всех уровней и, как следствие, невозможность изъятия вне-бюджетных денежных средств в доход бюджета9. Пра-вовой режим финансовых средств государственных внебюджетных фондов имеет следующие особенно-сти. Они находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы и не подлежат изъятию; правовой режим рас-поряжения денежными средствами со стороны фон-дов определяется как «оперативное управление»; фонды имеют строго целевое назначение; хранятся на счетах Центрального банка России. Сущность бюджета характеризуется особенностью его содержания. Так, наличие внешних заимствований – одно из отличий федерального бюджета; формы го-сударственного долга идентичны для всех государст-венных бюджетов: кредитные соглашения и договоры; государственные займы; договоры и соглашения о по-лучении бюджетных кредитов; договоры о предостав-лении государственных гарантий; договоры и согла-шения о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химиче-вой. М., 1995. С.108;. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С.99; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учебное пособие. М., 1997. С.41.; Общая теория финансов: Учебник / Под ред. Л.А. Дробози- ной. М., 1995. С.44. См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский феде- рализм. М., 2002. С.104. См.: Финансовое право. Учебник. Под ред. С.В. Заполь- ского. М., 2006. С.123. См.: Забарчук. С.Е. Финансово-правовой статус государ-ственных внебюджетных фондов. Автореф. дис….к.ю.н. М., 2006. С.9. позиции бюджетного права бюджет должен рас-сматриваться как имущество, являющееся общест-венным благом, народным достоянием10. Это означа-ет, что бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом. Назначение данного блага - обеспечить публичные интересы. Соответственно этому весь народ вправе претендовать на его спра-ведливое распределение таким образом, чтобы пуб-личные интересы за счет этого блага были удовлетво-рены максимально. Таким образом, с позиций публич-ного права бюджет - это объект публичного интереса. Исходя из этого, народ как носитель народного суве-ренитета наделяет государство как носителя государ-ственного суверенитета (производного от народного суверенитета)11 правом собственности на бюджет как общественное благо. Государство, обладая верховен-ством, самостоятельностью и независимостью власти (как носитель государственного суверенитета), явля-ется, таким образом, единственным субъектом, спо-собным максимально эффективно распорядиться об-щественным благом вне зависимости от чьей-либо иной воли кроме воли народа. Благодаря наличию только у государства суверенных прав оно способно наиболее эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общест-венного блага, как бюджет12. При этом, в данном случае надо учитывать, что пуб-лично-правовой теории имущественных отношений до сих пор не создано, несмотря на то что имуществен-ные отношения регулируются конституционным, фи-нансовым, земельным и другими отраслями публично-го права13. Характер и особенности правоотношений вообще и финансовых правоотношений в частности обусловле-ны предметом и методом правового регулирования. При этом метод оказывает решающее воздействие не только на характер связи элементов непосредственно правоотношении, но и на динамику правоотношения целом. Получая развитие в рамках гипотезы право-вой нормы, метод правового регулирования проявля-ется при возникновении, изменении и прекращении правоотношений. Финансовые правоотношения представляют собой разновидность публично-правовых отношений, скла-дывающихся в области осуществления финансовой деятельности государства и органов местного само-управления. Финансовые правоотношения отличаются тем, что они: возникают в процессе финансовой деятельности госу-дарства; одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является управомоченный орган государства (финан-совый орган) или высший, а также местный орган го-сударственной власти; почти всегда возникают по поводу денег – денежного платежа в доход государства, государственного рас-хода и т.п.14. Именно финансовое правоотношение свидетельст-вует о превращении долженствования в акт конкретно- См: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Кон-ституционные основы. М., 2004. С.166. См: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федера- лизма. М., 2006. С. 54, 55. См.: Карасева М.В. Новое в бюджетном законодательстве бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономи- ка. 2007.№9. См.: Карасева М.В. Деньги – объект имущественных фи-нансовых правоотношений // Государство и право. 2007. №1. С. 52. Финансовое право. Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толсто- пятенко. М., 2003. С.33. 145
го поведения. Налоги, сборы, пошлины, порядок их по-ступления в бюджетные и внебюджетные фонды не могут иметь место в государстве, не будучи облечен - ными в правовую форму и вне правовых отношений15. Субъект финансового правоотношения – реальный участник конкретных правоотношений16. В теории фи-нансового права выделяют три основные группы субъ-ектов: общественно-территориальные образования; коллективные субъект; индивидуальные субъекты. Заметим, что содержание предоставленных прав ор-ганам казначейства свидетельствует о том, что основ-ным «рычагом» управления государства в рамках фе-дерального бюджета и государственной казны явля-ются органы Федерального казначейства. Статус органов Федерального казначейства закреплен нор-мами законодательства, регулирующего отношения в области государственной власти и управления, а так-же нормами финансового законодательства. Указан-ные нормы содержатся в большом числе разнообраз-ных правовых актов, прямо или опосредовано регули-рующих деятельность органов Федерального казначейства. Нормами бюджетного законодательства установлены главные задачи Казначейства России, их полномочия и ответственность. Объект финансового правоотношения суть объект интересов его субъектов17. Не углубляясь в теорию права и не цитируя ученых, исследовавших институт объекта правоотношения, напомним, что объектом финансового правоотношения следует понимать то, на что направлено поведение его участников, детерми-нированное их интересами в рамках принадлежащих им субъективных права и обязанностей. Все объекты финансовых правоотношений могут быть подразделены на две группы: отделимые и неот-делимые от материального содержания правоотноше-ния. Отделимые объекты – это такие, которые с той или иной степенью конкретности зафиксированы или вытекают из анализа финансово-правовых норм и су-ществуют как явления (предметы) окружающего нас мира. Неотделимые объекты – это то, которые не за-фиксированы в финансово-правовых нормах, а могут быть выделены лишь в процессе научной абстракции представляют собой результат деятельности субъ-ектов финансового правоотношения, неотделимый от его материального содержания.18 Общепринятая характеристика объектов финансово-го правоотношения сводится к тому, что к указанным объектам, зафиксированным или вытекающим из ана-лиза финансово-правовых норм, принято относить прежде всего финансовые ресурсы: налоги, сборы, неналоговые платежи, бюджетные кредиты, дотации, трансферты, штрафы, пени, проекты бюджетов, бюд-жеты (как законы, постановления органов местного самоуправления и плановые акты) и т.д. Следовательно, «казна – бюджет» как финансовые ресурсы, является тем отделимым объектом финансо-вых правоотношений, на который направлен интерес и поведение субъектов финансовых правоотношений. Содержание финансового правоотношения как спо-соба реализации норм финансового права в финансо-вой деятельности выражается в следующих функциях: финансовое правоотношение детализирует круг лиц, на которых распространяет свое действие финан-сово-правовая норма; таким образом в финансовом правоотношении участвуют не абстрактные субъекты, индивидуально определенные лица; оно переводит абстрактные права и обязанности в плоскость финансово-правового статуса конкретных субъектов; при этом возможна конкретизация или до-полнение состава финансового правоотношения с учетом определенных условий его осуществления; финансовое правоотношение создает конкретные ситуации для реализации мер государственного при-нуждения и финансово-правовых санкций в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения субъ-ектами своих обязанностей19. Анализ структуры финансового правоотношения по-зволяет сделать вывод, что в сущности категории «го-сударственная казна» возможно отразить права и обя-занности субъекта финансового правоотношения (от имени государства- казны выступает федеральное ка-значейство), а также собственно механизм функцио-нирования финансового правоотношения через его содержание. Государственная казна в финансовых правоотношениях является особым объектом, позво-ляющим субъектам, участвующим в финансовой дея-тельности государства вступать в соответствующие правоотношения по образованию, распределению и использованию денежных фондов. При этом связь субъектов в финансовых правоотношениях происходит посредством взаимных субъективных прав и обязан-ностей, установленных финансово-правовыми норма-ми. Все сказанное позволяет сделать вывод, что госу-дарство не может осуществлять функцию сбора нало-гов, формировать бюджет, распределять финансовые ресурсы, обеспечить функционирование государст-венной казны без его правовой регламентации. Государственную казну необходимо рассматривать с финансово-правовой позиции, поскольку казна в пуб-личных отношениях выступает объектом финансовых правоотношений через материальную составляющую бюджета. Следует особо выделить, что именно бюд-жетные средства в составе казны позволяют послед-ний отнести к категории финансового права. Следова-тельно, государственная казна предполагает в своей сути финансово-правовое содержание и является объектом правоотношений (в том числе финансовых), состоящим из финансовых ресурсов и имущества, принадлежащих государству и муниципальным обра-зованиям на праве собственности, позволяющий орга-нам государственной власти от имени государства и муниципальных образований вступать в соответст-вующие правоотношения в целях финансового и ма-териального обеспечения жизнедеятельности госу-дарства и муниципальных образований.
146 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||