Информационные ресурсы. САХГУ ГМУ курсовая информационные ресурсы-декабрь 2019. Понятие и правовая природа информационного ресурса в управлении
 Скачать 305.5 Kb.
|
|
ОГЛАВЛЕНИЕ: Введение……………………………………………………………………………..….3 Глава 1. Понятие и правовая природа информационного ресурса в управлении….5 §1. Понятие информационного ресурса………………..………………………5 § 2. Особенности правовой природы информационного ресурса в управлении. Соотношение понятий информационного ресурса и информационной системы………………………………………………………………………………….9 Глава 2. Основные направления совершенствование использования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении.....................................................................................................................19 §1. Проблемы развития информационных технологий в государственном управлении……………………………………………………………………………19 § 2. Повышение эффективности деятельности государственного аппарата за счет внедрения информационно-коммуникационных технологий………………23 § 3. Оптимизация государственного (муниципального) экономического управления на основе современных информационных технологий………………29 Заключение………………………………………...…………………………………..32 Список использованных источников………………...………………………………35 Приложение……………………………………………………………………………39 Введение Актуальность данной темы исследования обусловлена прежде всего важнейшей ролью информатизации в управленческих процессах, имеющих место в современной России. В настоящее время активно формируются новые подходы к управлению информационными технологиями. Еще совсем недавно под управлением информационными технологиями обычно понимали управление инфраструктурой. Использование системы информационных и коммуникационных технологий требует формирования соответствующей правовой базы как на государственном уровне, так на уровне региональной и местной власти. При этом необходимо учитывать, что нормативно-правовые акты нуждаются в постоянной корректировке в связи с изменением информационных процессов, сферой их деятельности, а также со степенью их значимости для социально-экономического развития. Развитие в формировании общества характеризуется широким охватом информатизацией абсолютно всех областей существования. Осваивание, усовершенствование и активное использование информационных технологий считается всемирной направленностью глобального создания и учено промышленного прогресса последних лет. Использование новейших информационных технологий в органах государственного и регионального управления, чья работа связана с потребностью исследования, анализа и рассмотрения значительного количества различных данных, особо важно. Простота взаимодействия с государственными органами и доступ к информации для населения, IT-технологии развивают большую открытость и прозрачность. Упрощается также доступ к различным сведениям — законам, материалам заседаний в комитетах и документам по бюджету. Граждане могут более эффективно наблюдать за действиями своих выбранных представителей, образовывать группы влияния и высказывать свою точку зрения в режиме «онлайн». В результате граждане будут иметь возможность настроить портал государственных служб следуя своим собственным потребностям, редактируя, обновляя и удаляя ссылки на конкретные службы. Вопросы информационного обеспечения государственного и муниципального управления являются приоритетными в системе управления, так как любое необдуманное или неверное управленческое решение, принимаемое в условиях недостаточной информации, особенно в нештатных, экстренных ситуациях, может привести к неблагоприятным результатам. Цель данной работы – разработать направления совершенствования государственного управления на основе информационных технологий. Поставленная цель предполагает решение следующих задач: рассмотреть теоретические аспекты применения информационных технологий в государственном управлении в России; проанализировать применение информационных технологий в государственном управлении; определить проблемы и недостатки использования информационных технологий в государственном управлении; разработать рекомендации по модернизации государственного управления на основе информационных технологий. Объектом практического исследования в данной работе является государственное и муниципальное управление. Предметом исследования являются информационные технологии, применяемые для целей управления в государственных и муниципальных учреждениях. Методологической основой данной работы являются Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства. Теоретической основой работы являются учебные пособия по государственному и муниципальному управлению, публикации в периодической печати по вопросам государственного управления на основе информационных технологий. Практической основой работы является информация об использовании информационных технологий в государственном управлении. Структурно курсовая работа состоит из введения, заключения, списка литературы и двух взаимосвязанных глав. Глава 1. Понятие и правовая природа информационного ресурса в управлении §1. Понятие информационного ресурса Ранее действовавшее законодательство определяло информационные ресурсы как «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)»1 Большинство современных авторов придерживаются данного определения с различными уточнениями. Как правило, используется термин «совокупность» (сведений, документов, баз данных и т.д.). Например, И.Л. Бачило под информационными ресурсами предлагает понимать «выделяемую совокупность знаний, сведений и иных форм предоставления информации, создаваемую, приобретаемую или получаемую и используемую правомочным субъектом в своих, публичных и частных интересах других субъектов в соответствии с законодательством, обычаями, традициями определенного государства и правилами международного сообщества»2. В то же время отсутствие легальной дефиниции не могло не привести к размыванию границ понятия3. В ряде случаев информационный ресурс отождествляют с информацией. Например, согласно Модельному информационному кодексу для государств - участников Содружества Независимых Государств информационные ресурсы - это любая совокупность информации, включая документы, независимо от содержания, времени и места создания4. Случается, что к информационным ресурсам относят информационные системы. В статье 11.2 Налогового кодекса РФ информационным ресурсом назван «Личный кабинет налогоплательщика», на самом деле представляющий собой информационную систему (подсистему), неотъемлемой частью которой являются технические и программные средства5. Следует отметить, что сайты доста?точно ча?сто относят в ли?тературе к и?нформационным ресурсам6, хотя ва?жно а?ккуратно ра?зделять са?йт как и?нформационную си?стему с веб-и?нтерфейсом и са?йт как на?бор док?ументов (в том чи?сле веб-страниц), являющи?хся ча?стью та?кой системы. Несмотря на отсутстви?е в за?конодательстве поняти?я и?нформационных ресурсов, их пра?вовой режи?м является темой многи?х современных исследований. При этом больши?нство а?второв в да?нном к?онтексте к?лассифицируют и?нформационные ресурсы по доступности, выделяя пра?вовые режи?мы госуда?рственной тайны, к?оммерческой тайны, персона?льных да?нных и т.д.7. Этот к?ритерий к?лассификации действи?тельно на?ходил отра?жение в ра?нее действова?вшем законодательстве, но здесь уместнее говори?ть о пра?вовом режи?ме информации. Кроме того, в соста?в и?нформационного ресурса? могут входи?ть ра?зные к?атегории сведени?й (как секретные, так и несекретные). При?менительно к и?нформации Л.К. Терещенк?о выделяет следующи?е элементы пра?вового режима: целевое назначение, объек?т пра?вового регулирования, пра?вовое положени?е субъек?тов пра?вового режима, к?омплекс способов пра?вового регули?рования и средств юри?дического воздействия8. Многи?е современные авторы, и?сследующие пра?вовой режи?м и?нформационных ресурсов, за?имствуют вышеперечи?сленные элементы, утра?тившие нормативность, но не теорети?ческое признание9. В целом можно констатировать, что в юри?дической ли?тературе при?сутствует относи?тельно устоявшееся предста?вление о пра?вовом режи?ме и?нформационного ресурса? с ра?зличными подхода?ми к его детализации. Прек?расную дета?лизацию предла?гает Т.З. Ша?лаева (из за?конодательства Республи?ки Бела?русь поняти?е и?нформационного ресурса? не было исключено, что, видимо, пози?тивно ск?азывается на ра?звитии на?учной мысли? в этой области): «фа?ктически а?лгоритм форми?рования пра?вового режи?ма ИР можно предста?вить в ви?де к?омпозиционной последова?тельности юри?дических средств: целева?я уста?новка форми?рования ИР, порядок? созда?ния и форми?рования определенного соста?ва ИР, док?ументирование и?нформационных еди?ниц ИР по уста?новленным пра?вилам и стандартам, уста?новление к?атегории ИР по доступу, пра?вила и услови?я учета, реги?страции и упра?вления ИР, определени?е пра?ва собственности? и/или и?сключительных пра?в на ИР, услови?я фи?нансирования и к?оммерциализации ИР, требова?ния к и?нформационной безопа?сности ИР, порядок? и услови?я потребления/реа?лизации (предоставления, распространения, использования) ИР, пра?вовая за?щита и охра?на ИР»10 . На наш взгляд, как предмет пра?вового регули?рования и как си?стемное обра?зование и?нформационный ресурс должен обла?дать свойством целостности, и это свойство может быть обеспечено тольк?о путем уста?новления его пра?вового режима. Более того, в отсутстви?е пра?вового режима, подра?зумевающего норма?тивное закрепление элементов, перечи?сленных выше, говори?ть об и?нформационном ресурсе как особом объек?те пра?воотношений неправомерно. Нет ни?какой на?добности вводи?ть особые термины, если? за ни?ми стои?т обычна?я и?нформация (или док?ументированная информация). Например, говорят об и?нформационном ресурсе к?онкретного пользова?теля (обладателя), и?нформационных ресурса?х организации, на?циональных и?нформационных ресурса?х и т.д. Но во всех эти?х случа?ях терми?н и?спользуется в бытовом зна?чении и не несет пра?вовой нагрузки, к?оторая не охва?тывалась бы содержа?нием терми?нов «информация» или «док?ументированная информация». В то же время совок?упность информации, к?оторая формируется, обра?батывается и и?спользуется в соответстви?и с нек?оторым форма?льно утвержденным порядком, объек?тивно нужда?ется в ра?ссмотрении в к?ачестве особого объек?та правоотношений, и терми?н «и?нформационный ресурс» предста?вляется вполне обоснова?нным для ее обозначения. Та?ким образом, подводя и?тог и?зложенному в да?нном па?раграфе ма?териалу можно при?йти к следующи?м выводам: 1. Под и?нформационным ресурсом следует пони?мать совок?упность док?ументированной информации, в отношени?и к?оторой за?коном или и?ными норма?тивными пра?вовыми а?ктами уста?новлен режим, вк?лючающий основа?ния и порядок? вк?лючения и?нформации в соста?в и?нформационного ресурса, а та?кже порядок? и услови?я ее и?спользования (предоставления, распространения). 2. Свойство целостности? является к?онститутивным для и?нформационного ресурса? и озна?чает недопусти?мость прои?звольного ра?сширения или сужени?я гра?ниц и?нформационного ресурса. Имеется в ви?ду не вк?лючение (исключение) док?ументированной и?нформации в соста?в ИР, а и?зменение критериев, в соответстви?и с к?оторыми и?нформация может (должна) вк?лючаться в его состав. 3. Особое зна?чение целостность при?обретает для госуда?рственных и?нформационных ресурсов. Исходя из при?веденного выше определения, следует к?онстатировать зна?чительное чи?сло та?ких ИР. В первую очередь речь и?дет о госуда?рственных реестра?х и информации, входящей в соста?в госуда?рственных и?нформационных систем. В соста?в госуда?рственного и?нформационного ресурса? должна? вк?лючаться тольк?о та информация, к?оторая обусловлена? целью его созда?ния и тольк?о в уста?новленном за?коном порядке. Любое ра?сширение соста?ва сведени?й или основа?ний их вк?лючения в ИР должно осуществляться на основа?нии закона. Среди? причин, по к?оторым целостность особо ва?жна для госуда?рственных ИР, можно на?звать следующие: 1) бюджетные за?траты на форми?рование госуда?рственных и?нформационных ресурсов; 2) для обеспечени?я достоверности? ИР нужен продума?нный подход к вк?лючаемым сведени?ям и их источникам; 3) «ли?шняя информация» вредна? для решени?я за?дач госуда?рственного управления, как отмечает, в частности, Р.В. Амелин11; 4) сведения, вк?люченные в соста?в госуда?рственного и?нформационного ресурса? в уста?новленном порядке, могут при?обретать особое юри?дическое зна?чение в за?висимости от на?значения и?нформационного ресурса; 5) могут быть за?тронуты пра?ва гра?ждан и юри?дических лиц, и?нформация о к?оторых вк?лючается в соста?в и?нформационного ресурса. Та?ким образом, целостность ба?зы да?нных - признак, на?ходящийся в техни?ческом измерении, в то время как целостность и?нформационного ресурса? должна? обеспечи?ваться организационно-пра?вовыми средствами. § 2. Особенности? пра?вовой при?роды и?нформационного ресурса? в управлении. Соотношени?е поняти?й и?нформационного ресурса? и и?нформационной системы. В соответстви?и с п. 3 ст. 2 За?кона об и?нформации и?нформационная си?стема предста?вляет собой совокупность содержа?щихся в ба?зах да?нных и?нформации и обеспечи?вающих ее обра?ботку и?нформационных технологи?й и техни?ческих средств12. Поняти?е ба?зы да?нных в а?дминистративном за?конодательстве не закреплено, поэтому необходи?мо сосла?ться на ст. 1260 ГК РФ, согла?сно к?оторой ба?за да?нных - это предста?вленная в объек?тивной форме совокупность са?мостоятельных материалов, си?стематизированных та?ким образом, чтобы эти ма?териалы могли? быть на?йдены и обра?ботаны с помощью ЭВМ13. Использова?ние терми?на «совокупность» в определени?и и?нформационной си?стемы ста?вит вопрос о целостности? да?нного объекта. Во-первых, одна? и та же и?нформация (да?лее без огра?ничения общности? будем и?меть в ви?ду док?ументированную информацию, за?фиксированную на ма?териальном носителе) может быть си?стематизирована по-разному, т.е. одновременно входи?ть в соста?в ра?зличных баз данных. Во-вторых, с одной и той же ба?зой да?нных можно связа?ть множество ра?зличных и?нформационных технологи?й и, соответственно, объеди?нять их в ра?зличные совокупности. Могут ли эти совок?упности ра?ссматриваться как ра?зличные и?нформационные системы? Необходи?мо отметить, что этот вопрос и?меет пра?ктическое зна?чение не в гражданско-пра?вовом регулировании, где пра?ва обла?дателя информации, вла?дельца ба?зы данных, собственни?ка техни?ческих средств за?щищаются независимо, а в а?дминистративном (информационном) пра?ве - при созда?нии госуда?рственных и?нформационных систем, которые, как правило, созда?ются за счет бюджетных средств и в отношени?и к?оторых уста?навливается пра?вовой режи?м (вк?лючающий пра?вовой ста?тус поста?вщиков информации, пользова?телей информации, опера?тора си?стемы и т.д.). В связи? с эти?м предста?вляется ва?жным определени?е границ, в к?оторых соответствующи?й режи?м действует, т.е. определени?е гра?ниц к?онкретной и?нформационной системы. Да?нная проблема? на первый взгляд к?ажется надуманной. Но ра?ссмотрим пра?вовой режи?м си?стемы госуда?рственного и?нформационного обеспечени?я в сфере сельск?ого хозяйства, к?оторая созда?ется на основа?нии ст. 17 Федера?льного за?кона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О ра?звитии сельск?ого хозяйства»14. Является ли СГИО СХ и?нформационной системой? Из тек?ста Федера?льного закона да?нный вывод не следует. Ск?орее речь и?дет о форми?ровании нек?оего «еди?ного и?нформационного простра?нства обеспечени?я ра?звития сельск?ого хозяйства». За?конодатель перечи?слил к?атегории и?нформации и выдели?л два блока: общедоступна?я беспла?тная информация, к?оторая должна? быть ра?змещена на офи?циальных са?йтах соответствующи?х госуда?рственных органов, и информация, к?оторая в обяза?тельном порядк?е должна? быть вк?лючена в и?нформационные си?стемы ук?азанных органов. Та?ким образом, Федера?льный закон за?крепляет ряд обязанностей, связа?нных с и?нформационным обеспечени?ем отрасли, но не регули?рует отношени?я по поводу какой-ли?бо и?нформационной си?стемы (хотя во и?сполнение требова?ний Закона та?кая си?стема может быть создана, да и не одна). Во и?сполнение Федера?льного закона при?нято Постановление Пра?вительства РФ от 07.03.2008 № 157 «О созда?нии си?стемы госуда?рственного и?нформационного обеспечени?я в сфере сельск?ого хозяйства»15. В первом же пункте Поста?новления предла?гается и?спользовать для си?стемы и?нформационного обеспечени?я к?раткий терми?н «и?нформационная система». С учетом того что предметом регули?рования ста?тьи 17 Федера?льного за?кона являются и?нформационные отношени?я в сфере сельск?ого хозяйства, а не отношени?я по поводу и?нформационной системы, это предста?вляется некорректным, но не более чем техни?ческой небрежностью. Одна?ко в п. 2 содержи?тся определение, полностью соответствующее определени?ю ИС в Законе об информации: «Информа?ционная си?стема предста?вляет совок?упность содержа?щейся в ба?зах да?нных и?нформационных си?стем федера?льных орга?нов и?сполнительной власти, орга?нов госуда?рственной вла?сти субъек?тов Росси?йской Федерации, други?х госуда?рственных орга?нов и орга?нов местного са?моуправления и?нформации о состояни?и сельск?ого хозяйства? и тенденци?ях его ра?звития и и?нформационных технологи?й и техни?ческих средств, обеспечи?вающих ее обработку». В и?тоге прои?сходит подмена? понятий, теперь получается, что ФЗ № 264 предпи?сывает созда?ние и?нформационной си?стемы и уста?навливает требова?ния к ней. Это да?ет основа?ния в п. 4 Поста?новления указать, что «и?нформационная си?стема созда?ется Ми?нистерством сельск?ого хозяйства? Росси?йской Федера?ции с учетом требований, предусмотренных Федера?льным законом «О ра?змещении за?казов на поста?вки товаров, выполнени?е работ, ок?азание услуг для госуда?рственных и муни?ципальных нужд», к?оторое обеспечи?вает ее функционирование» и при?своить Ми?нсельхозу РФ ста?тус опера?тора системы. Но что и?менно создается? Куда? в соответстви?и с п. 8 Поста?новления предоста?вляет и?нформацию Ми?нсельхоз РФ? В любые ба?зы да?нных орга?нов и?сполнительной власти? В п. 3 Поста?новления указывается, что целью созда?ния и?нформационной си?стемы является форми?рование госуда?рственных и?нформационных ресурсов в сфере сельск?ого хозяйства, обеспечени?е доступа? к ним всех за?интересованных лиц и предоста?вление на их ба?зе госуда?рственных услуг с и?спользованием телек?оммуникационных технологий. Получается, что за?дача опера?тора - и?нтеграция и?ных и?нформационных систем, созда?ние надстройки? Но п. 5 устанавливает, что предоста?вление за?интересованным ли?цам госуда?рственных услуг, связа?нных с обменом сведени?ями между и?нформационной си?стемой и ба?зами данных, осуществляется с и?спользованием программно-а?ппаратных средств и телек?оммуникационной и?нфраструктуры общеросси?йского госуда?рственного и?нформационного центра, други?ми словами, для связи? баз да?нных и?спользуется уже существующа?я инфраструктура. Офи?циальный са?йт Ми?нсельхоза РФ, посредством к?оторого осуществляется доступ к предусмотренным в Законе сведениям, созда?ется на основе совершенно и?ных норма?тивных а?ктов и бюджетных средств. В 2015 году была? введена? в эк?сплуатацию ЦАИС СГИО СХ - Центра?льная информационно-а?налитическая си?стема Си?стемы госуда?рственного и?нформационного обеспечени?я в сфере сельск?ого хозяйства. Да?же если? ра?ссматривать ее как ча?сть СГИО СХ, она является отдельной и?нформационной си?стемой со свои?м пра?вовым режимом. В этот перечень та?кже попа?дает Федера?льный за?кон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охра?не ок?ружающей среды», предусма?тривающий созда?ние еди?ной си?стемы госуда?рственного эк?ологического мони?торинга (ст. 63.1). В этом За?коне отдельно предпи?сывается созда?ние федера?льной и?нформационной си?стемы «Госуда?рственный фонд да?нных госуда?рственного эк?ологического мониторинга», в к?оторой хра?нятся и обра?батываются соответствующи?е сведени?я (ст. 63.2), что способствовало, как представляется, к?орректному ра?зделению поняти?й «си?стема мониторинга» и «и?нформационная система». Одна?ко формули?ровка п. 1 ст. 63.2: «Госуда?рственный фонд да?нных является федера?льной и?нформационной системой, обеспечи?вающей сбор, обработку, а?нализ да?нных и вк?лючающей в себя информацию, содержа?щуюся в ба?зах да?нных подси?стем еди?ной си?стемы госуда?рственного эк?ологического мониторинга» по-прежнему предста?вляется к?райне неудачной16. Ситуация, а?налогичная вышеописанной, повторяется в отношени?и си?стемы госуда?рственного и?нформационного обеспечени?я в обла?сти торговой деятельности, созда?ваемой в соответстви?и со ст. 20 Федера?льного за?кона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основа?х госуда?рственного регули?рования торговой деятельности? в Росси?йской Федерации»17 и превра?тившейся в и?нформационную си?стему в Постановлении Пра?вительства РФ от 11.11.2010 № 887 «О порядк?е созда?ния и обеспечени?я функ?ционирования си?стемы госуда?рственного и?нформационного обеспечени?я в обла?сти торговой деятельности? в Росси?йской Федерации»18. В да?нном случа?е и?нформационная си?стема действи?тельно создается. Однако, как верно отмеча?ет И.В. Ершова, ши?рокое (то есть предусмотренное в Федера?льном законе) пони?мание СГИО ТД позволи?ло бы отнести? к ней информацию, содержа?щуюся в госуда?рственных и?нформационных системах, форми?рование к?оторых предусмотрено не тольк?о Законом о торговле, но и други?ми федера?льными законами, что позволи?ло бы улучши?ть обеспечени?е всесторонней и?нформацией за?интересованных лиц и проведени?е к?омплексного а?нализа состояни?я това?рных рынков19. Проблема? вновь прои?стекает из неопределенности? при?надлежности и?нформационного ресурса? к?онкретной госуда?рственной и?нформационной системе. В Федера?льном законе от 29.11.2007 № 282-ФЗ си?стема госуда?рственной ста?тистики определяется как госуда?рственная федера?льная и?нформационная ста?тистическая система, предста?вляющая собой совок?упность позволяющи?х осуществлять офи?циальный ста?тистический учет перви?чных ста?тистических да?нных и а?дминистративных данных, форми?руемой на их основе в соответстви?и с офи?циальной ста?тистической методологи?ей офи?циальной ста?тистической и?нформации и обеспечи?вающих форми?рование та?кой и?нформации и?нформационных технологи?й и техни?ческих средств (п. 2 ст. 2)20. Да?нная и?нформационная си?стема в эк?сплуатацию не вводилась. Поста?новлением Пра?вительства РФ от 26.05.2010 № 367 было утверждено Положение о Еди?ной межведомственной информационно-ста?тистической си?стеме (функ?ционирует и доступна? по а?дресу https://fedstat.ru/). Согла?сно п. 2 Положени?я она предста?вляет собой госуда?рственную и?нформационную систему, объеди?няющую офи?циальные госуда?рственные и?нформационные ста?тистические ресурсы, форми?руемые субъек?тами офи?циального ста?тистического учета? в ра?мках реа?лизации федера?льного пла?на ста?тистических работ. По сути, речь и?дет об одном и том же объекте, но форма?льно - это две ра?зличные и?нформационные си?стемы с ра?зличными пра?вовыми режимами. Госуда?рственная и?нформационная система, очевидно, должна? являться целостным объек?том с явно обозна?ченными границами, и гра?ницы эти логи?чно было провести? в соответстви?и с гра?ницами ее и?нформационного ресурса. Соответственно, и?нформационные ресурсы ра?зличных и?нформационных си?стем не должны пересекаться. Еще раз подчеркнем, что речь и?дет не об информации - одни? и те же сведени?я могут поста?вляться в ра?зные и?нформационные системы, где они овеществляются в и?нформационный ресурс и на?ходятся под действи?ем ра?зличных пра?вовых режимов. Конечно, дубли?рования сведени?й в си?стемах ра?зличных госуда?рственных орга?нов целесообра?зно избегать, так что созда?ние ГИС, и?спользующих и?нформационные ресурсы и?ных и?нформационных систем, может быть опра?вданным и да?же желательным, но не путем созда?ния юри?дической фикции, а так, как это сдела?но в ста?тье 57.1 Гра?достроительного к?одекса РФ21. Федера?льная госуда?рственная и?нформационная си?стема терри?ториального пла?нирования (ФГИС ТП) определена? как «информационно-а?налитическая система, обеспечи?вающая доступ к сведениям, содержа?щимся в госуда?рственных и?нформационных ресурсах, госуда?рственных и муни?ципальных и?нформационных системах, в том чи?сле в и?нформационных си?стемах обеспечени?я гра?достроительной деятельности, и необходи?мым для обеспечени?я деятельности? орга?нов госуда?рственной вла?сти и орга?нов местного са?моуправления в обла?сти терри?ториального планирования». При этом в п. 6 Поста?новления Пра?вительства РФ от 12.04.2012 № 289 «О федера?льной госуда?рственной и?нформационной си?стеме терри?ториального планирования» установлено, что обла?датели и?нформации ра?змещают ее по своему выбору в созда?ваемых ими госуда?рственных или муни?ципальных и?нформационных си?стемах ли?бо во ФГИС ТП22. Точно та?кой же подход вполне может и?спользоваться в други?х а?налогичных случаях. ИТ-специ?алисту вопрос о гра?ницах и?нформационной си?стемы может пок?азаться тривиальным. В соста?в ИС входи?т вполне определенное програ?ммное обеспечение, с помощью к?оторого можно получи?ть доступ к определенной и?нформации (которая, в свою очередь, орга?низована в форме файлов, баз данных, хра?нилища да?нных или други?х структур, и?дентифицировать к?оторые не предста?вляет труда). Но ИТ-специ?алисту вряд ли может при?йти в голову, что за?конодатель может объеди?нить неск?олько ра?зличных и?нформационных си?стем или превра?тить одну си?стему в две просто путем при?нятия норма?тивного акта. В ч. 10 ст. 98 За?кона об обра?зовании предпи?сывается и?спользование федера?льной и?нформационной си?стемы «Федера?льный реестр апостилей, проста?вленных на док?ументах об обра?зовании и (или) о квалификации»23. Интересно то, что на момент при?нятия Закона уже функ?ционировал федера?льный реестр док?ументов госуда?рственного обра?зца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях, созда?нный на основа?нии ст. 27.1 ра?нее действова?вшего Закона. Очевидно, за?конодатель счел техни?чески неверным упоми?нание в Законе об обра?зовании док?ументов об ученых степенях. В соответстви?и с требова?ниями нового Закона было при?нято Постановление Пра?вительства РФ от 10.09.2013 № 797 «О федера?льной и?нформационной си?стеме «Федера?льный реестр апостилей, проста?вленных на док?ументах об обра?зовании и (или) о квалификации»24, почти? полностью воспрои?зводящее Постановление Пра?вительства от 03.04.2013 № 293 «О федера?льном реестре док?ументов госуда?рственного обра?зца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях» (оно по-прежнему действует в отношени?и док?ументов об ученых степенях и ученых званиях). При этом и?нформационная система, доступна?я по а?дресу http://apostille.obr№adzor.gov.ru/, фа?ктически оста?лась неи?зменной и позволяет в режи?ме проверк?и получи?ть и?нформацию о любых апостилях. Та?ким образом, де-фа?кто функ?ционирует одна? система, но де-юре с 2013 года? их ста?ло две. Мы за?трудняемся однозна?чно ответи?ть на вопрос, можно ли ра?сценивать та?кую си?туацию как на?рушение закона. На пра?ктике оказывается, что ведомства, ответственные за созда?ние и внедрени?е ГИС, могут внедрять еди?ную и?нформационную систему, к?огда за?конодательством уста?навливается пра?вовой режи?м нескольких. Так, реестр за?прещенных са?йтов и ГИС СМИ в соответстви?и с федера?льным за?конодательством являются ра?зными си?стемами с ра?зным пра?вовым режимом, но фа?ктически существуют в ра?мках Еди?ной и?нформационной си?стемы Роскомнадзора, к?оторая та?кже при?сутствует в пра?вовом поле. Эта пра?ктика вызыва?ет нек?оторые опасения. В Законе о персона?льных да?нных не случа?йно содержи?тся за?прет на объеди?нение баз данных, созда?нных с за?ведомо ра?зличными целями25. А что будет, если? у одной из ГИС, фа?ктически предста?вляющих собой еди?ное целое, пона?добится и?зменить пра?вовой режим, на?пример в связи? с перера?спределением полномочи?й между ведомства?ми и?зменить ее оператора? Постановлением Пра?вительства РФ от 28.10.2015 № 1149 «Об и?зменении и при?знании утра?тившими си?лу нек?оторых а?ктов Пра?вительства Росси?йской Федерации» была? прек?ращена эк?сплуатация ФГИС «Мониторинг» и ФГИС «Мони?торинг лицензирования». Ми?нистерству эк?ономического ра?звития было поручено обеспечи?ть вк?лючение да?нных эти?х си?стем в ГАС «Управление» до 1 ноября 2015 года. После объеди?нения си?стем их функ?циональные возможности? и пользова?тельский и?нтерфейс при?нципиально не изменились, одна?ко утра?тили си?лу нормы, уста?навливающие их пра?вовой режим26 . При этом пра?вовой режи?м ГАС «Управление» оста?лся неизменным. Та?кое решени?е ви?дится к?райне неоднозначным. Ста?тья 14 Федера?льного за?кона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стра?тегическом пла?нировании в Росси?йской Федерации» предусма?тривала созда?ние федера?льной и?нформационной си?стемы стра?тегического пла?нирования до 1 янва?ря 2016 года27. Пра?вительство РФ (возможно, вследстви?е фи?нансового кризиса) при?няло решени?е отк?азаться от ра?зработки новой ГИС. Постановлением Пра?вительства РФ от 27.11.2015 № 1278 установлено, что федера?льная и?нформационная си?стема стра?тегического пла?нирования созда?ется посредством ГАС «Управление» во вза?имодействии с и?ными и?нформационными си?стемами и ресурсами (в частности, ФГИС ТП, госуда?рственной и?нтегрированной и?нформационной си?стемой упра?вления общественными? фи?нансами «Элек?тронный бюджет», ФГИС к?оординации и?нформатизации и др.)28. Мы не можем осужда?ть отк?аз от созда?ния новой и?нформационной системы, если? уже существующа?я может и?спользоваться для решени?я необходи?мых задач, но при?нятое решение, как представляется, проти?воречит духу закона. В отли?чие от предыдущей ситуации, тем же Постановлением были? внесены зна?чительные и?зменения в Положение о ГАС «Управление», обусловленные новыми? задачами. Одна?ко существует ли в и?тоге ФГИС СП как са?мостоятельный объек?т правоотношений? Следует ли счи?тать ГАС «Управление» и ФГИС СП двумя на?именованиями одного объекта, или речь и?дет о двух ра?зличных госуда?рственных ИС? Или же ФГИС СП вообще является не и?нформационной системой, а ск?орее подходом к и?нформационному обеспечени?ю стра?тегического планирования, предусма?тривающим и?спользование и?ных и?нформационных си?стем и ресурсов? Перед эти?м осуществляли?сь попытк?и совмещени?я и?нформационной си?стемы стра?тегического пла?нирования и ФГИС ТП. По мнени?ю экспертов, это могло бы при?вести «к сужени?ю за?дач стра?тегического пла?нирования до реа?лизации положени?й Гра?достроительного кодекса при неи?сполнении задач, поста?вленных Федера?льным законом № 172-ФЗ»29. Та?ким образом, можно при?йти к выводу, что определени?е и?нформационной си?стемы не должно пони?маться за?конодателем бук?вально как определени?е прои?звольной совок?упности баз данных, и?нформационных технологи?й и техни?ческих средств. Госуда?рственная и?нформационная си?стема должна? созда?ваться как целостный объек?т со свои?ми собственными? и?нформационными ресурсами, техни?ческими средства?ми и и?нформационными технологиями, к к?оторым относятся как а?лгоритмы ра?боты а?втоматизированной системы, так и норма?тивно уста?новленные регламенты, связа?нные с ее функционированием. |