Худакова А.О._исследование в системе государственного и муниципа. Российский государственный социальный университет итоговый контроль по дисциплине Исследование в системе государственного и муниципального управления
 Скачать 65.87 Kb.
|
ИТОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ по дисциплине «Исследование в системе государственного и муниципального управления»
Москва 2017 Государственная политика: механизмы разработки и реализации Государственная политика обосновывает и определяет направление деятельности системы управления экономическим субъектом на всех уровнях иерархии. Она определяет цели, задачи и меры по их осуществлению. Формирование социально-экономической политики являются функцией государства, ведущим элементом системы управления. В процессе формирования и реализации государственной политики можно выделить основные этапы (рис. 1).  Рис. 1 Этапы процесса формирования и реализации государственной политики На первом этане проводится анализ социально-экономической ситуации, в процессе анализа выявляются основные тенденции, оценивается удовлетворенность в темпах и качестве изменений в отраслях социально-экономического комплекса, проводят сравнение с установленными в государстве стандартами и нормативами, которые характеризуют рациональность и полноту удовлетворенности в результатах происходящих процессов. Анализ позволяет также определить основные проблемы, факторы их возникновения и распространения, степень остроты и глубины возникших проблем, провести их ранжирование, выстроить по значимости и первоочередности в принятии управленческих решений. На основе глубокого комплексного анализа происходящих процессов и явлений определяются цели и задачи государственной политики, ее приоритеты. В демократическом обществе в этом активно принимают участие общественные организации, граждане, научные, научно-проектные и образовательные учреждения, СМИ. Закрепляются цели и приоритеты государственной политики нормативными правовыми актами законодательных и исполнительных органов государственной власти. На втором этапе предполагается определение форм и методов разработки и реализации, финансовых, материальных и кадровых ресурсов для достижения общественно значимых результатов. Для выхода на целевые ориентиры и результативные показатели государственной политики необходимо оценить риски и предусмотреть как благоприятные, так и неблагоприятные условия реализации государственной политики, которые могут замедлить процесс достижения целей. Определение рисков, оценка возможностей их наступления должны иметь отражение в вариантах прогноза государственной политики, разработке мер по профилактике негативных явлений, разработке механизма управления рисками в государственной политике. Второй этап предполагает разработку государственных программ. Государственная программа — это система мероприятий, взаимоувязанных но задачам, срокам осуществления и ресурсам, а также методов и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение целей, задач социально-экономического развития. Госпрограммы согласованы с действующей долгосрочной Концепцией социально-экономического развития страны, с Планом действия правительства и др. принятыми и реализуемыми стратегическими документами. На этом этапе разрабатывается содержание программы (паспорт, характеристика сферы социально-экономического комплекса и имеющихся проблем развития), строятся приоритеты, цели и задачи, определяются показатели и планируемые результаты государственной программы, выстраивается перечень мероприятий, позволяющий четко выйти на решение задач и достижение целей программы, рассчитывается ресурсное обеспечение, дается полный прогноз финансирования по этапам реализации программы и по источникам ее финансирования, определяются необходимые налоговые, таможенные, тарифные и др. инструменты управления, разрабатывается и принимается методика, по которой будет проведена оценка эффективности реализации программы. Необходимо проверить наличие правового обеспечения всех мер, реализуемых в программе, оценить непротиворечивость и согласованность, встраивание новых элементов в систему правового регулирования. Третий этап характеризуется проведением конкретных мероприятий, позволяющих решить поставленные задачи и достичь целей. Многое на данном этапе зависит от эффективности механизма реализации госполитики, который состоит из ресурсов, методов и инструментов, средств, направленных на обеспечение плановых мероприятий по разработке соответствующей нормативно-правовой базы, по организации, финансированию, другому ресурсному обеспечению, тщательному подбору мотивационного инструментария. Государственную политику непосредственно реализуют государственные органы исполнительной власти, однако они активно привлекают к участию все институты гражданского общества в качестве как соисполнителей, так и наблюдателей и контролеров. Мониторинг и контроль осуществляются на протяжении всего третьего этапа, который может разбиваться на периоды, по которым подводят промежуточные итоги, для того чтобы вовремя выявить отклонения от запланированных темпов роста, возникающие диспропорции, негативные факторы, замедляющие выход на намеченные цели. Регулирование в процессе реализации государственной политики — необходимый и обязательный процесс, предполагающий разработку мер по восстановлению динамического равновесия в системе. Реализация государственной политики — процесс динамичный, и заключается он в деятельности как органов государственной власти, так и институтов гражданского общества по достижению целей, заявленных при разработке государственной политики. Начало процесса реализации происходит вслед за принятием необходимых нормативных правовых актов. Административная реформа, проводимая в системе государственного управления и направленная на обеспечение прозрачности и гласности деятельности органов государственного управления, предусматривает обязательное предварительное онубличивание документов, проведение процедур сбора отзывов и мнений о предлагаемой к реализации государственной политике и доработку нормативных правовых актов. Это обеспечивает легитимность действий по реализации государственной политики. Реализация государственной политики осуществляется на федеральном и региональном уровнях управления, а также на уровне местного самоуправления. Непосредственными участниками процесса реализации со стороны государственного управления являются: центральные органы власти в лице президента, его администрации, правительства; законодательные органы власти — палаты парламента, комитеты, комиссии, фракции, отдельные депутаты; федеральные и региональные исполнительные органы власти; судебные органы власти, в частности суды и прокуратура. В качестве представителей общественности выступают СМИ, профсоюзные организации, общественные и научные фонды, институты, группы, а также организованные и частные представители бизнес-сообщества. Этап реализации сопровождается постоянным мониторингом, который является неотъемлемой частью управляющей системы. Он включает сбор и анализ информации по достижению промежуточных и итоговых результагов государственной политики, проведение анализа полученной информации и разработку алгоритмов действий на случаи отклонения от поставленных сроков и индикаторов. Механизм реагирования и корректировки действий является элементом системы государственного регулирования. Оценка реализации государственной политики — это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования. Анализ влияния государственного регулирования представляет специальную технику для систематической оценки позитивных и негативных последствий существующих и альтернативных моделей регулирования. Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий. К основным типам оценок государственной политики относятся: оценка прогресса реализации, оценка результатов, оценка последствий, оценка экономической эффективности. После проведения оценки и представления ее результатов для руководителя возможно принятие следующих решений: продолжить пролонгацию сроков реализации государственной политики или прекратить при отсутствии объективных возможностей достижения запланированных результатов под воздействием негативных факторов развития. Оценочные исследования делят на две группы: 1) научные исследования теоретико-методологического плана — требуют значительных затрат времени, денег и квалифицированных специалистов (социологические опросы, наблюдение, экспертные оценки, моделирование, проведение экспериментов и т.д.); 2) практико-ориентированные исследования близки к политическому и административному контролю за ходом принятия решений (парламентские слушания, отчеты руководителей, государственный аудит, реализация бюджетной политики и др.). Эффективность государственной политики зависит от организационной структуры органов государственного управления, непосредственно участвующих в процессах разработки и реализации государственной политики, от правильности распределения полномочий и функций в системе. Другим важным фактором является качество разработки государственной политики, которое прежде всего определяется уровнем квалификации самих разработчиков, совершенством владения методами и инструментами прогнозирования и планирования социально-экономических процессов, а также материально-технической базой и наличием современного информационного и программного обеспечения всего процесса разработки. Большое влияние на эффективность государственной политики оказывает точность заданий и система доведения их исполнителям. Формирование и реализация государственной политики представляет собой цикл, состоящий из нескольких последовательных действий и включающий четыре основных этапа. 1. Инициирование государственной политики. На данном этапе происходит определение проблем, а также в связи с этим установление целей и задач органов государственной власти. 2. Формирование государственной политики. На данном этапе разрабатывается стратегия и план решения проблем, а также законодательно закрепляется документ о государственной политике. 3. Реализация государственной политики. Данный этап характеризуется исполнением мероприятий по реализации государственной политики и мониторинг осуществления государственной политики. 4. Оценка государственной политики. Данный этап заключается в регулировании государственной политики и оценке полученных результатов. Основные направления внутренней и внешней политики Российского государства определяет Президент РФ, который в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В послании формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год. Если речь идет о первом послании Президента РФ после вступления в должность, то в послании определяются основные направления развития государства на ближайшие четыре года. Послание Президента РФ опирается на концепции по различным направлениям развития страны, среднесрочные и долгосрочные прогнозы, стратегии. Государственная политика, согласованная на основе взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и других органов власти, получает воплощение в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, в международных договорах России и становится основой для планирования деятельности и принятия решений по ее реализации. Законы и другие нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются в соответствии с установленной процедурой. В законотворческой деятельности участвуют все ветви власти, федеральные и региональные органы государственного управления. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ. Формирование политики является важным этапом, поскольку от ее качества зависят успех реализации и последствия проводимой политики. Разработка государственной политики должна начинаться с определения основных целей и приоритетов государства в данной сфере. Государственная политика должна быть: устремленной на достижение конкретных и определенных целей, задач и результатов; направленной на реализацию потребностей тех или иных социальных групп; учитывать внутренние и внешние ресурсы и условия, риски и угрозы, а также меры по предотвращению и противодействию им; подразумевать мониторинг и контроль на всех этапах реализации государственной политики. Среди подходов к формированию государственной политики можно выделить: · перспективный подход, когда на основе анализа тенденций и прогнозирования развития ситуации заранее стараются спланировать и осуществить мероприятия, работая на опережение; · реагирующий подход, при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества и государства; · рациональный подход, базирующийся на экономико-математических методах и принципе рациональности. В зависимости от того субъектов выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ выделяются четыре основные модели разработки и реализации государственной политики. 1. Модель «сверху вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики. 2. Модель «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности. 3. Демократическая модель, при которой существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества. 4. Смешанная модель, которая объединяет в себе вышеназванные подходы, когда существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и аппарат государственной власти. Существуют различные теоретические подходы к изучению государственной политики, позволяющие с различных позиций и точек зрения проводить общий анализ государственной политики. Все они дают определенную систему координат, которая необходима в качестве отправной точки для любого научного исследования деятельности органов государственной власти по выработке политики в конкретной общественной сфере. Основные теоретические концепции и подходы к изучению общественной политики представлены следующими школами. 1. Институционализм рассматривает государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительства, парламента, министерств, судебных органов и др.), использующих определенные административные процедуры. 2. Концепция политического процесса представляет государственную политику как результат политической деятельности или политического цикла, имеющего фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимизация, выполнение, оценка и мониторинг) по решению общественных проблем. 3. Теория групп рассматривает государственную политику как результат групповой борьбы, постоянного конфликта между различными группами в обществе и правительстве, имеющими свои ценности, интересы, ресурсы, и одновременно как поиск консенсуса по конкретным вопросам политики. 4. Теория элит рассматривает государственную политику как результат предпочтения и выбора политической и административной элит. 5. Теория рационализма рассматривает государственную политику как результат деятельности государства по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных научных технологий управления. 6. Теория инкрементализма представляет государственную политику как последовательную и поэтапную деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел. 7. Теория игр рассматривает государственную политику как результат рационального выбора в борьбе между двумя наиболее влиятельными сторонами в обществе или правительстве. 8. Теория общественного выбора оценивает государственную политику как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду. 9. Теория открытых систем оценивает государственную политику как результат ответа административной системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды[70]. Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества, всех ветвей власти и уровней органов управления, а также неправительственных организаций, заинтересованных в соответствующих ее направлениях. Реализация государственной политики — сложный динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие органы государственной власти и институты гражданского общества. Для реализации государственной политики органы власти разрабатывают программы, организуют деятельность участвующих в реализации субъектов, мобилизуют имеющиеся и потенциальные ресурсы. Механизм реализации государственной политики представляет собой методы и ресурсы, обеспечивающие выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, финансово-экономические средства и методы воздействия на управляемый объект. Успех и результативность реализации государственной политики зависят от качества проработанности политики, точного определения границ и основных организационных и финансовых элементов государственной политики, обеспеченности органов исполнительной власти необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами, степени поддержки и понимания сущности государственной политики среди различных социальных групп и общественных объединений. Реализация государственной политики, прежде всего, возлагается на органы исполнительной власти. В соответствии с федеральным законодательством ответственность за проведение государственной политики в определенной сфере деятельности возложена в первую очередь на министерства. В организационную структуру министерства входят департаменты, управления, отделы, которые определяют тематику принимаемых решений, разрабатывают их проекты, исполняют принятые решения, осуществляя мониторинг за реализацией государственной политики. По отдельным направлениям государственной политики создаются специальные органы, призванные координировать усилия министерств и ведомств по реализации принятых решений (совет по реализации национальных проектов и др.). Общественные организации также играют непосредственную и важную роль в организации государственной политики, поскольку очень часто сами заинтересованы в реализации определенной государственной политики. Одним из основных элементов государственной политики является ее оценка. Оценка государственной политики представляет собой совокупность механизмов и способов изучения и измерения фактических результатов государственной политики и завершенных или находящихся на стадии реализации программ. Без систематического получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и политики в целом снижается эффективность всей государственной политики и разработки будущих стратегий развития государства. Главное назначение оценки государственной политики заключается в сборе и анализе информации с целью определения полученных результатов и последствий политики, а также последующего совершенствования государственной политики. В реализации государственной политики в современных условиях огромная роль отводится информационному обеспечению. Обеспечение органов и должностных лиц необходимой для принятия решений информацией, а также предоставление населению информации о ходе реализации внешней и внутренней политики, государственных программ и проектов представляется важнейшим элементом успешной реализации государственной политики. Одним из направлений административной реформы в том числе является переход органов власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра и широкое использование информационно-коммуникационных технологий. |
