Отть. +Римский о причинах кор. в России. Коррупция довольно сложное и неоднозначно понимаемое по
 Скачать 1.95 Mb.
|
|
17 Пример взят из неформализован ных интервью, проведённых в 1999 году в ходе иссле дования Фонда ИНДЕМ «Диагнос тика коррупции в России». С крат ким изложением результатов этого исследования мож но ознакомиться в брошюре: Сата ров Г.А. Диагнос тика российской коррупции: Социо логический анализ. (Краткое резюме доклада.) — М., 2002. 77 “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 вало возможности доступа к чиновникам высокого уровня со стороны конкурентов. Затем финансовые возможности олигархических группи ровок настолько увеличились, что для доступа к высшим должност ным лицам посредники стали излишними. При этом и размеры взяток настолько увеличились, что чиновникам высокого ранга стали совер шенно не нужны те деньги, которые можно получить от низовой кор рупции. В современной ситуации чиновники низкого уровня уже не представляют интереса для олигархических группировок: они готовы покупать чиновников любых уровней. В результате в настоящий период низовая коррупция оторвана от коррупционных сетей. Фактически на низовом уровне инспекторы ГАИ, водопроводчики, сантехники, начальники ЖЭКов и другие долж ностные лица занимаются просто поборами с населения. Частично эти деньги могут передаваться вышестоящим чиновникам, но это уже не существенно. Низовая коррупция, как правило, доходит до уровня муниципаль ного или районного начальника. Это может быть начальник отделения милиции, контролирующий определенный район, директор санэпи демстанции и т. п. Отчисления от взяток этим начальникам, как прави ло, не поступают в соответствующие министерства, в МВД, ФСБ и дру гие подобные структуры. Сквозная подчиненность коррупционных се тей отсутствует, поскольку вышестоящие структуры осуществляют контроль над иными и намного более объемными финансовыми пото ками. Более того, довольно часто вышестоящие коррупционные струк туры делятся своими доходами с нижестоящими (например, через соот ветствующие фонды). Поддержка нижестоящих структур имеет целью обеспечение операций на муниципальном и районном уровне, а также поддержание лояльности нижестоящих чиновников. Операции на му ниципальном и районном уровнях проводятся сравнительно редко, иногда не проводятся вообще. Отсутствие финансовой поддержки сверху может привести к развалу всей системы МВД, ФСБ, налоговой полиции и многих министерств в силу невысокой заработной платы чи новников. Не следует считать, что низовая коррупция более безобидна, чем верхушечная. Коррупция в образовании и медицине формирует и под держивает дискриминацию российских граждан по их социальному статусу и уровню жизни, нарушая конституционный принцип равен ства и общедоступности соответствующих услуг. Это положение прямо противоречит целям либерализации и заводит Россию в своеобразную институциональную ловушку, когда государственные институты не только неэффективны, но и при каком угодно их реформировании не делаются способными решать важнейшие проблемы граждан. Преодоление коррупции в России во многом осложняется тем, что в системах образования и медицины коррупция стала нормой, а в некоторых случаях и единственной возможностью получить номиналь но бесплатные услуги, которые государство обязано предоставлять сво “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 78 им гражданам. Вместе с тем без преодоления коррупции именно в обра зовании и особенно в медицине невозможно будет считать выполнение антикоррупционных программ успешными. Действительно, коррупция в образовании и медицине не только способствует формированию нега тивной морально этической ситуации в обществе, деструктивно воз действует на систему государственного управления и снижает возмож ности экономического роста страны, но и приводит к массовому нару шению конституционных прав и свобод граждан. В этом смысле коррупция в образовании и медицине представляет одну из главных уг роз самому существованию российского общества и российской госу дарственности. Поэтому преодоление ее должно стать одним из важ нейших приоритетов государственных программ борьбы с коррупцией. Вышестоящие чиновники, участвующие в коррупционных отно шениях в высших эшелонах власти, могут использовать низовые кор рупционные отношения для решения своих вопросов, например, для закрытия нежелательного уголовного дела, которое было заведено в районном отделе милиции или в налоговой полиции. Прямые приказы закрыть такие дела сейчас не практикуются в силу высокой опасности для их отдающего. Коррупционные сети действуют более эффективно: через подкуп, через включение в систему неформальных отношений. В этих случаях, например, на районном уровне уголовные дела закры ваются начальниками этого уровня самостоятельно. Вышестоящие на чальники при этом не могут попасть под удар, а конкретные исполни тели знают, что их всегда защитит коррупционная сеть, которой они служат. В результате взаимодействия верхушечной и низовой коррупции постепенно прекращаются мафиозные разборки криминальных груп пировок с целью физического устранения конкурентов. Поскольку весь бизнес уже контролируется фактически государственными структура ми, поскольку он поделен, ничего нового не создается, то на рынке происходит просто борьба между «крышами» на среднем уровне, то есть структурами, обеспечивающими принятие решений и безопасность в коррупционных сетях. Таким образом, борьба с конкурентами превра щается в борьбу этих «крыш» между собой. Бюрократическая система всегда предлагает собственные схемы интерпретации и модели поведения всех граждан государства, включая и высших должностных лиц. Эти схемы и модели отображаются в доку ментах, которые, по сути, формируют своеобразную бюрократическую реальность. В бюрократической реальности документы структурируют социальные факты в соответствии с государственным каноном и фик сируют определенные схемы интерпретации не только поведения, но уже и самой действительности. Бюрократическая реальность формиру ется настолько профессионально, что представляется и самим чинов никам, и политикам, и простым гражданам целостным миром, схемы и Óñèëåíèå áþðîêðàòè÷åñêèõ ïðîöåäóð ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â óùåðá äåìîêðàòè÷åñêèì 79 “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 модели которого определяют и существенно ограничивают возможнос ти упорядочения и унификации общественного опыта. Эти схемы и мо дели представляются единственно допустимыми для использования должностными лицами в органах власти и управления всех уровней: фе дерального, регионального и местного 18 . Чиновники всех уровней уп равления не только подменяют в своей деятельности объективную ре альность ее бюрократической версией, зафиксированной в документах, но и весьма успешно навязывают свое представление о реальности по литикам, журналистам, а через них и большинству граждан. В сознании чиновников существует не только бюрократическая реальность, но и та объективная действительность, которая обеспечива ет бюрократической системе доступ к ресурсам её функционирования, начиная от обеспечения канцелярскими принадлежностями и заканчи вая необходимостью получать медицинское обслуживание и образова ние для себя и своих семей, осуществлять проекты и программы госу дарственного развития для легитимации своей профессиональной ак тивности. Бюрократическая реальность часто не позволяет провести объективный анализ проблем действительности и найти их решения. Для этой цели бюрократическая система использует коррупцию, кото рая не сводится к взяткам и нарушениям законодательства, пролобби рованного той же самой бюрократической системой, а включает также ненормативное государственное управление, принятие и исполнение решений, разрушающих это управление в целях достижения личной или корпоративной выгоды. Можно утверждать, что коррупцию в госу дарственном управлении целенаправленно порождает сама бюрократи ческая система, поскольку иначе никакие реальные проекты и програм мы осуществить было бы просто невозможно. Демократическая система управления государством в современ ном понимании подразумевает участие граждан и структур гражданско го общества в подготовке, принятии, исполнении решений и контроле над их исполнением. В этом смысле демократическая система управ ления государством противостоит бюрократической, постоянно демон стрируя бюрократии ограниченность как ее версии реальности, так и возможностей решения общественных проблем на основе бюрократи ческих схем восприятия действительности. Следовательно, развитие де мократической системы управлением государством способно снижать уровень коррупции. Но достичь успехов в таком противодействии кор рупции в нашей стране не удалось. В посткоммунистической России бюрократическая и демократи ческая тенденции развития постоянно находились и находятся в проти воречии, которое чаще всего разрешалось в пользу именно бюрократи ческих процедур принятия и исполнения решений. Основными при чинами такого положения являются отсутствие в арсенале политиков каких либо иных, кроме бюрократических, способов управления совре менным государством, а также весьма эффективные, отработанные ве ками способы навязывания им бюрократией своих схем мышления и 18 См.: Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современ ность. — 1999. — № 6. — С. 96. “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 80 представлений о реальности. Но эти схемы и модели оказываются не способны помочь в решении важнейших стратегических проблем стра ны. И тогда руководители страны в очередной раз приходят к выводу, что демократические процедуры государственного управления, за кото рые они принимают действующие, то есть бюрократические, малоэф фективны. А потому в нашей стране всё больше доминируют именно бюрократические процедуры принятия и исполнения государственных и политических решений. В такой ситуации органы власти и государственного управления очень слабо учитывают приоритеты и интересы большинства граждан. А это означает, что, несмотря на многочисленные декларации привер женности народному благу , бюрократическая система не является и не окажется в ближайшем будущем способной решить стратегические проблемы страны. Эти проблемы системным образом пока даже не сформулированы, в разных группах политических и олигархических лоббистов существуют разные версии их понимания, ресурсов, необхо димых для их решения, сценариев действий и т. д. Российские реформы проводились по указаниям высших должно стных лиц государства, в первую очередь по указам президента РФ Б.Ельцина и законам, принятым Государственной Думой и Советом Федерации по представлению президента. В период президентства В.Путина указов, обеспечивающих проведение реформ, стало меньше, соответствующие решения оформляются обычно законами и подзакон ными нормативными актами. Но принятые законы и указы исполняют ся не в полной мере или вообще не исполняются. Одной из важнейших причин такого положения является то, что исполнение и контроль над исполнением этих решений в силу слабости и неразвитости структур гражданского общества в России практически полностью обеспечива лись и обеспечиваются бюрократией. Постепенно бюрократический аппарат, особенно аппарат испол нительной власти, стал доминировать и в разработке проектов государ ственных решений. Поэтому бюрократические процедуры определяли и определяют направленность, эффективность и цену реформ в России. И эти же бюрократические процедуры во многом обусловили несоот ветствие целей, задач, методов и результатов функционирования орга нов государственной власти и управления их нормативным, официаль ным установлениям 19 . Во многом именно по этой причине сформиро ванные в России демократические институты власти и управления не привели к возникновению в системе государственного и муниципаль ного управления демократических процедур обсуждения, принятия, ис полнения и контроля исполнения решений. Важнейшим фактором российской коррупции является клиенте лизм, роль и значение которого можно оценивать по разному, но не возможно игнорировать. Клиентелизм и коррупция не сводятся друг к Êîððóïöèÿ è êëèåíòåëèçì 19 См.: Афанась ев М.Н. Клиенте лизм и российская государствен ность. — М., 2000. — С. 180. 81 “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 другу, но коррупция как социальное явление нередко возникает и раз вивается в условиях клиентелизма как особой формы организации об щества 20 Российская традиция изучения клиентелизма формирует к нему скорее практический, чем исследовательский интерес. В частности, много внимания уделяется номенклатуре и неформальным личным свя зям, описанию зависимости подчиненных от начальников, простых граждан от представителей власти, льготам и привилегиям руководите лей, ведомственности и местничеству и т. п. В силу достаточно высоко го уровня конфиденциальности патрон клиентских отношений, а так же неизбежной мифологизации этих отношений, они пока крайне ред ко становятся объектом научных исследований. Еще реже в результате проведения научных исследований происходит демифологизация пат рон клиентских отношений. Но определенные возможности примене ния научно обоснованных методик для анализа клиентелизма все же имеются 21 . В частности, в ходе изобличения тех или иных должностных лиц и организаций, судебных разбирательств, проведения избиратель ных кампаний информация о патрон клиентских отношениях из кон фиденциальной может стать общедоступной и быть подвергнутой науч ному анализу. У клиентелизма, как и у коррупции, в силу сложности этого соци ального явления нет общепринятого определения. Под клиентелизмом будем понимать социальное явление, характеризующееся формирова нием специфических отношений доминирования, господства и подчи нения. В этих отношениях одна из сторон (патрон) является покрови тельствующей, вторая (клиент) покровительствуемой. Статус сторон этих отношений весьма ситуативен и изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, в некоторых случаях, например, клиенты имеют воз можность вынудить патрона действовать в их интересах, ущемляя его собственные. Патрон клиентские отношения характеризуются различием пат ронов и клиентов по их социальному статусу, который и позволяет пат ронам доминировать над клиентами. Но это доминирование обусловле но не только и не столько физическим принуждением, сколько при нуждением символическим — через признание ведущей роли патронов в их личных, частных, неформальных отношениях с клиентами, владе ние и распоряжение ими определенными ресурсами. Важной характе ристикой патрон клиентских отношений является оказание сторонами взаимных услуг, причем обычно услуг не дифференцированных по ти пам и видам, а комплексных, оказываемых как по принуждению, обыч но символическому, так и добровольно. Как правило, патроны осуще ствляют защиту своих клиентов на основании соответствующих глас ных или негласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон кли ентские отношения могут быть как официальными, так и (чаще) нео фициальными, даже полулегальными. При этом подобные отношения, 20 Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и осталь ные. Пособие для начинающих кор рупционеров и та ких же борцов с коррупцией. — Томск, 2000. — С. 47. 21 Пример описания методологического подхода к изуче нию клиентелизма можно найти в книге: Афанась ев М.Н. Клиенте лизм и российская государствен ность. — М., 2000. — С. 35—41. “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 82 как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга 22 Клиентелизм не исчерпывает всего содержания российской кор рупции. Но именно патрон клиентские отношения представляют собой наиболее устойчивый социальный механизм, обеспечивающий суще ствование и расширение коррупционной практики. Очень ярко эта осо бенность российской коррупции проявляется во взаимоотношениях между властными структурами на местном уровне и мелким бизнесом. Право на занятие бизнесом в России можно получить исключительно от соответствующего чиновника 23 , который фактически и становится патроном будущего предпринимателя. С другой стороны, эта ситуация почти всегда приводит к уплате взяток чиновнику за благоприятное ре шение 24 . Нередко чиновники рассматривают бизнес, на ведение кото рого они дали разрешение, как дочернее учреждение своей администра ции, в частности, требуют и почти всегда получают от этого бизнеса бесплатные услуги для себя 25 . Взаимоотношения мелкого и среднего бизнеса и муниципальных, а иногда и региональных, властей таковы, что предпринимателям нередко приходится держать в штате своих сотрудников специальных профессионалов, осуществляющих взаимо действие с государственными и муниципальными органами власти 26 Представление о том, что такой сотрудник занимается исключительно передачей взяток чиновникам, является слишком узким. Наиболее ус пешные предприниматели давно освоили и иные методы взаимодей ствия с властными структурами, по форме очень напоминающие сим волические демонстрации патронам чиновникам своего подчиненного положения. К таким действиям относятся постоянные знаки внимания чиновникам, советы с ними о возможных проблемах, совместные чае пития, небольшие подарки им и их секретаршам и т. п. 27 . Правда, раз меры и стоимость таких подарков во многом определяются уровнем со ответствующей властной структуры в системе государственного или му ниципального управления: чем этот уровень выше, тем более дорогие подарки (помимо взяток) приходится дарить чиновникам. В соответствии ещё со старой советской традицией и гражданам, и чиновникам, и бизнесменам клиентелистские отношения ближе и по нятнее, чем демократические, основанные на законе и соблюдении как прав человека, так и государственных интересов. Этот вывод подтверж дается определенными тенденциями развития российского бизнеса, ко торый от прямого подкупа представителей власти и контроля крими нальных структур, часто обозначаемого как наличие «крыш», перешел не к цивилизованным отношениям с властью, а к практике долгосроч ных альянсов между конкретными чиновниками и конкретными биз несменами, нередко корпоративного типа, когда власть и бизнес реали зуют общие интересы 28 . При этом в таких корпоративных отношениях власть, как правило, доминирует над бизнесом. Патрон клиентские отношения формируют своеобразные сети личных связей. Иногда такие связи предполагают подкуп конкретного |