Отть. +Римский о причинах кор. в России. Коррупция довольно сложное и неоднозначно понимаемое по
 Скачать 1.95 Mb.
|
|
65 “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 Â.Ë.Ðèìñêèé ÁÞÐÎÊÐÀÒÈß, ÊËÈÅÍÒÅËÈÇÌ È ÊÎÐÐÓÏÖÈß Â ÐÎÑÑÈÈ Коррупция — довольно сложное и неоднозначно понимаемое по нятие. Оно описывает социальное явление, которое развивается во вре мени, имеет исторический характер и существенно зависит от соци альных условий и традиций той или иной страны. Поэтому для полного и глубокого понимания коррупции необходимо исследовать детали свя занных с ней социальных практик, представления о ней и соответству ющие стереотипы сознания, а также эмоциональное восприятие ее про явлений. В силу скрытого характера многих факторов коррупции, явного и неявного противодействия их выявлению самими субъектами корруп ции, её объективное и всестороннее описание в виде системы элемен тов и их взаимосвязей сильно затруднено. Тем не менее многие фраг менты российской коррупционной системы уже изучены, и даже их краткие описания могут дать представление о её системном характере 1 В свое время советская пропаганда навязывала обществу пред ставление о том, что коррупция — это взяточничество. Большинству граждан в это было довольно легко поверить, поскольку для них един ственной формой коррупции, в которую они или их знакомые и колле ги были вовлечены, действительно являлось взяточничество. Но такое внимание к одной из форм коррупции оставляет в тени другие, часто более опасные для общества и государства формы коррупции, которые при неверной интерпретации явления могут казаться малозначимыми или даже вполне допустимыми. В постсоветский период с развитием фондового рынка и рынка ценных бумаг, предоставлением гражданам возможностей приобрете ния и владения любой собственностью, в том числе недвижимостью и средствами производства, наибольшие финансовые потери обществу и государству стали приносить коррупционные сделки, связанные с пере распределением и нецелевым использованием бюджетных финансовых средств, а также недоплатой налогов. Многие из этих сделок произво дятся без нарушений законов, в пределах полномочий участвующих в них должностных лиц. В таких условиях взятки во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками, конечно, остались. Но чем выше социальный статус участников коррупционных действий, тем больше у них возможностей и тем чаще они стремятся не прибегать к прямым взяткам. Îïðåäåëåíèå êîððóïöèè 1 Статья опира ется на иссле дования Фонда ИНДЕМ, прово дившихся на все российских выбор ках с помощью формализованных анкетных опросов в 2001, 2002, 2004 и 2005 годах, а также в период с 1999 по 2007 год включительно ме тодом неформали зованных интер вью с обычными гражданами, биз несменами, госу дарственными и муниципальными служащими. Не формализованные интервью чаще использовались для поиска новых соци альных практик, связанных с кор рупцией, а форма лизованные анкет ные опросы — для их количе ственных оценок. “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 66 Коррупция может проявляться в преступлениях, правонарушени ях и различных этических отклонениях в поведении. С другой стороны, коррупция может проявляться в использовании должностным лицом своего статуса для получения незаконных преимуществ либо в предос тавлении таких преимуществ другому или другим должностным лицам или гражданам, должностей не занимающих. Довольно часто корруп ция проявляется в прямом воровстве денег или иных государственных или общественных ресурсов. Поскольку многие действия, оцениваемые как коррупционные, производятся без нарушения законодательства, в рамках предоставлен ных должностным лицам полномочий, то далеко не всегда возможно юридически доказать извлечение ими личной выгоды. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным и весьма слабо влияет на снижение ее общего уровня. Кроме того, квалификация тех или иных современных социальных практик как коррупционных действий почти всегда является субъективной, проводится по субъек тивным критериям, в соответствии с принятыми в том или ином регио не стереотипами отношения к коррупции и т. п. Современные определения коррупции не связывают ее непосред ственно с уголовными преступлениями, хотя и не исключают такой воз можности. Более адекватным современной ситуации можно считать, например, следующее определение коррупции, используемое в практи ке деятельности органов Европейского Союза: «Коррупция — это ис пользование государственными, муниципальными или иными публич ными должностными лицами и служащими (например, депутатами), либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незакон ного получения денег или каких то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ». В этом определении сделана попытка описать все наиболее часто относимые к коррупции варианты действий должностных лиц и служа щих. И, хотя это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, оно лучше, чем чисто юридическое, описы вает современное понимание коррупции. Коррупция становится всё более разнообразной, и потому она описывается и изучается с разных позиций, которые можно назвать разными пониманиями коррупции. Наиболее известными концепция ми или пониманиями коррупции являются следующие. — Юридическое понимание коррупции. Оно включено в нормы зако нодательства, например, в Уголовный кодекс РФ. Коррупцией в таком понимании считается преступление, связанное с использо ванием служебного положения или социального статуса должност ного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего та кой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правона 67 “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 рушения или преступления — к тем или иным вариантам получе ния или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подку па, наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом, могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказы ваемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи). Выгодами имущественного характера могут быть: занижение сто имости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользова ние банковскими ссудами и т. п. — Экономическое понимание коррупции. Коррупцией считается де ятельность должностных лиц государственного или муниципаль ного управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и по тери других ресурсов государства, местных сообществ, бизнеса, ущерб развитию экономики страны в целом, а также в некоторых случаях — развитию социальной сферы. Опасность тех или иных коррупционных действий чаще всего оценивается по уровню фи нансовых потерь. — Понимание коррупции с позиций управления. К коррупции в по добном ракурсе чаще всего относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Конституции РФ, зако нах и других юридических документах хода государственного или муниципального управления, нередко приводящее к его системной неэффективности — в результате того, что личные или корпоратив ные интересы начинают доминировать над государственными и общественными. — Социологическое понимание коррупции. Коррупцией в его рамках считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных про блем в личных или корпоративных интересах. Коррупционные процедуры нередко связываются с фаворитизмом и клиентелиз мом, особенно в области принятия кадровых решений и последую щей деятельности получившим соответствующим образом свои на значения должностным лицам. Каждое из приведенных пониманий коррупции является ограни ченным, но содержит те или иные существенные признаки современ ной коррупции. В совокупности все они довольно полно ее описывают. В российском государственном управлении и в правоохранитель ных органах доминирует юридическое понимание коррупции. Поэтому в публичных заявлениях политиков и государственных деятелей кор рупция связывается прежде всего с совершением преступлений, со взя точничеством, а потому и с уголовными преследованиями и арестами вовлечённых в такого рода действия должностных лиц. Считается, что чем выше их должности, тем больших успехов достигают правоохрани тельные органы в борьбе с коррупцией. Разделяя такое понимание кор рупции, средства массовой информации стремятся представить как ` “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 68 сенсации сведения об арестах и судебных преследованиях за корруп цию, особенно высоких должностных лиц. При этом повседневная кор рупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чи новниками, которое наказывается очень редко. В публичной сфере и в средствах массовой информации получила распространение убежден ность в неискоренимости коррупции в нашей стране. Противодействие коррупции в таких условиях оказывается совершенно неэффективным, ее уровень растет. Определённая ограниченность юридического понимания корруп ции проявляется, в частности, в том, что в уголовном законодательстве Российской Федерации коррупция является не самостоятельным, а со бирательным составом преступления, охватывающим такие должност ные преступления, как взяточничество и злоупотребление служебным положением. Таким образом, коррупция в настоящий период не имеет точного и четкого юридического определения, что создает препятствия для юридической квалификации коррупционных действий на практи ке. Вполне вероятно, что в силу сложности коррупции как социально го явления, точное и четкое ее определение сформулировать вооб ще невозможно, что создает дополнительные трудности в противодей ствии ей. В последнее время в публичной сфере распространяется экономи ческое понимание коррупции: потери от нее связываются в публичных заявлениях должностных лиц и средствах массовой информации с про блемами развития российской экономики и невысоким уровнем вне шних и внутренних инвестиций в нее. Строятся математические модели коррупции, разрабатываются программы антикоррупционной деятель ности, во многом игнорирующие мотивы и реальные процедуры кор рупционных действий, особенности коррупционных связей и отноше ний в обществе. В результате коррупция всё более воспринимается в органах власти и управления (а через средства массовой информации и во всем обществе) как незаконная или аморальная экономическая дея тельность, связанная с получением финансовых или материальных ре сурсов теми, кто в нее вовлечен. А на практике обсуждение коррупции чаще всего сводится к обсуждению взяточничества в тех или иных фор мах. Причина понятна — именно взятка наглядно и конкретно показы вает финансовые или материальные ресурсы, ради которых коррупцио неры вступают в коррупционные связи и отношения. Такое понимание коррупции в России лоббируют, в частности, некоторые потенциаль ные крупные инвесторы, для которых коррупционные издержки вхо да на российский рынок и ведения дел на нем становятся слишком вы сокими. Другие концепции коррупции представлены в российской пуб личной сфере очень слабо. А поскольку они описывают не менее суще ственные, чем юридическая и экономическая концепции, характерис тики современной российской коррупции, у граждан, бизнесменов и чиновников формируются неадекватные представления и неполные 69 “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 знания о коррупции и ее негативных последствиях. В свою очередь, не адекватность представления и неполнота знаний о коррупции у граж дан, бизнесменов и чиновников не способствует снижению ее уровня в России. Специфика российской коррупции в том, что она сильно связана с бюрократической системой государственного управления, которая, с одной стороны формирует наиболее опасные для государства и обще ства формы коррупции, с другой — нередко способствует переносу, ко пированию таких коррупционных практик в сферы частного бизнеса и некоммерческой деятельности. Анализ практики российского государственного управления пос леднего периода показывает, что бюрократическое государственное управление рассматривается руководством страны как единственно возможное, как образец эффективности администрирования. Иначе трудно объяснить такую его приверженность постоянным реформам структуры и форм организации администрации Президента РФ, прави тельства РФ, министерств и ведомств, мотивируемую в средствах мас совой информации стремлением улучшить управление теми или иными отраслями, обеспечить решение общественных проблем. В соответствии с нормативными моделями бюрократии, полити ческое руководство страны действительно могло бы рассчитывать на улучшение государственного управления через оптимизацию ее струк туры и организационных форм. Одна из общепризнанных моделей бю рократического управления как наиболее рационального и абсолютно необходимого для управления обществом принадлежит, как известно, Максу Веберу 2 . В соответствии с этой моделью деятельность бюрокра тии подразумевает формирование иерархии, в которой нижестоящие чиновники подчинены вышестоящим и обязаны неукоснительно вы полнять их распоряжения. Все члены бюрократической иерархии долж ны подчиняться только безличному порядку, установленному законом, техническими правилами и другими нормами. Этот безличный порядок исключает зависимость от личности начальника, предполагает подчи нение только в рамках деловой компетенции, которая должна быть объективно разграничена в рамках служебных обязанностей и в со ответствии с уровнем квалификации. Он также предполагает полное отчуждение чиновников от средств управления и приобретения соб ственности, служебного имущества от личного, исключение личного присвоения места службы и другое. По мысли Макса Вебера, так ор ганизованная система управления государством и крупным бизнесом является наиболее совершенной «в смысле точности, постоянства, дис циплины, подтянутости и надежности, интенсивности и экстенсив ности труда, в его формально универсальной применимости к любым задачам... Бюрократическое правление означает господство на основе знания — в этом заключается его специфически рациональная основа» 3 Ê êîððóïöèè â Ðîññèè ïðèâîäèò íåðàçäåë¸ííîñòü âëàñòè è ñîáñòâåííîñòè 2 Вебер М. Типы господства / Пер. с нем. фрагмента книги «Хозяйство и общество», часть 1 «Экономи ка, общественное устройство и власть», глава III. «Типы господства и их отношение к экономике» // «Со циологические ис следования». 1988, № 5. 3 Там же. “ÏÎËÈÒÈß” № 1 (44) 2007 70 Первый президент РФ Борис Ельцин осуществлял управление го сударством с помощью бюрократической системы, и нынешний прези дент РФ Владимир Путин продолжает эту традицию, стремясь усилить воздействие бюрократии на принятие и исполнение государственных решений. Но в практике государственного управления России все вебе ровские принципы рациональной бюрократии постоянно нарушаются и дополняются некоторыми особенностями. В частности, к социокультурной специфике России можно отнес ти то, что в течение многих столетий её истории власть вообще не была отделена от собственности. Так, великие князья и цари Московской Руси являлись в полной мере собственниками своей страны. На Руси и в монархической России не было граждан, все были подданными госу дарей. В период Киевской Руси князья владели и людьми и территория ми, на которых они проживали, делили территории на части для одари вания своих поданных и для наделения властью своих детей, что вело к усилению феодальной раздробленности. В дальнейшем разделение вла сти в России на власть, отправляемую как суверенитет, и власть, от правляемую как собственность, происходило значительно медленнее, чем в западных странах, и в настоящий период еще не может считаться завершенным 4 В советский период любые социальные группы, за исключением отдельных их представителей, не отличались по уровню своих свобод: они все фактически не были гражданами, а оставались подданными го сударства, а в некоторые периоды — даже только его первых лиц. Со ветская система государственной власти и управления строилась имен но на власти бюрократии 5 , хотя идеологические работники КПСС по стоянно пытались доказать наличие в СССР власти народа. В таких условиях бюрократии в России до самого окончания советского перио да не требовались формальные основания для владения собственнос тью. Вся собственность была государственной, а распоряжалась ею бю рократия. Подобное распоряжение собственностью фактически могло быть приравнено к владению ей: любые решения относительно соб ственности, называемой государственной, на деле принимались исклю чительно в интересах советской бюрократии, которую чаще называли партийно хозяйственной номенклатурой. Фактически советское государство было единственным реальным собственником и распорядителем общественных ресурсов, обладая уникальными возможностями их накопления и возобновления. В ас пекте социального доминирования и господства эти ресурсы использо вались и используются государством как капиталы 6 . В соответствии с концепцией Пьера Бурдье «государство есть завершение процесса кон центрации различных видов капитала: физического принуждения или средств насилия (армия, полиция), экономического, культурного или, точнее, информационного, символического — концентрации, которая сама по себе делает из государства владельца определенного рода мета |