Курсовая работа. Основные теоретические концепции бюрократии. Основные теоретические концепции бюрократии
 Скачать 324.93 Kb.
|
1 2 Автономная некоммерческая организация Высшего Образования «Институт деловой карьеры» КУРСОВАЯ РАБОТА по направлению подготовки: 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» Тема «Основные теоретические концепции бюрократии» Группа Г(1)19/3-00-1/1 Выполнил Н.А. Коровина Москва 2022 2 Содержание Введение ………………………………………………………………….……… 3 Глава 1. Генезис и историческое развитие теорий бюрократизма …………… 4 1.1. Основные концепции бюрократии. «Теория рациональной бюрократии» М. Вебера ……………………………………………………………………….... 4 1.2. Теория бюрократии К. Маркса ………………………………………….… 11 1.3. Азиатская модель бюрократии ……………………………………………. 12 Глава 2. Бюрократизм: сущность и формы проявления. Бюрократия и бюрократизм в сфере государственной службы ……………………………... 16 2.1. Экономические, социально-политические и нравственно-психологические источники бюрократизма в государственной службе ……………………….. 16 2.2. Проблемы организации бюрократизма и произвола бюрократии в системе государственной службы ………………………………………………………. 17 Глава 3. Бюрократизм в современной России: способы преодоления ………. 22 Заключение ……………………………………………………………………... 31 Список использованных источников 3 Введение В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos — власть, господство, букв. - власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики. Цель работы: изучить явление бюрократизации системы государственного управления. Данная цель решается с помощью раскрытия следующих основных задач: 1. дать характеристику «бюрократии» как явлению; 2. описать теории бюрократии: Теория рациональной бюрократии, Функциональные теории бюрократии, Конфликтные теории бюрократии 3. обозначить проблемы бюрократизации, возникающие в системе государственного управления. 4 Глава 1. Генезис и историческое развитие теорий бюрократизма 1.1. Основные концепции бюрократии. «Теория рациональной бюрократии» М. Вебера С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит ли это, что мы сами совершенно свободны от бюрократических стереотипов в своей деятельности, поведении и мышлении? На протяжении столетий в России господствовала авторитарно- политическая культура, составной частью которой является бюрократическое управление. Отсюда возникает вопрос: в какой мере можно говорить о проявлении бюрократизма как общей тенденции русской культуры? Смена социально-политического устройства не приводит к немедленному изменению ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных проявлениях бюрократизма постоянно угадываются тени прошлого, которые оставили глубокий след в индивидуальном и коллективном сознании общества. 1 Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что несмотря на постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта для исследований. В советское время в основном разрабатывались общие проблемы социального управления 2 и критиковались западные теории в этой области 3 . Свою оценку бюрократии, которую никто из советских социологов не отваживался пересмотреть, давал еще В.И. Ленин, отмечая ее “всевластие”, но его оценка распространялась на дореволюционные 1 Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 2019. - С. 12. 2 Теоритические проблемы социального управления. - М., 2021. 3 Гвишиани Д.М. Организация и управление. Социологический анализ буржуазных теорий. - М., 2018. 5 времена, где господствовали капиталистические производственные отношения, которым и служила старая государственная машина подавления и угнетения. Но слом старой машины не привел к ликвидации бюрократии, она приобрела другие формы и совсем другие властные возможности. Его последователи, учитывая мощь и традиции бюрократии в России, находили определенную форму компромисса с нею. Они проводили отдельные декларативные компании, не задаваясь целью глубокого исследования. После 1985 года вопросы, связанные с технологией управления продолжали разрабатываться. Проблемы бюрократии затрагивались во многих работах перестроечного периода, начало которым было положено многочисленными публикациями в периодической печати. Позже многие из них легли в основу первых изданий по этой теме. Для них характерен определенный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория, в которых ярко выражалось стремление высказаться о назревших проблемах общества и твердая уверенность в возможности их быстрого решения. Научная разработка проблемы бюрократии и бюрократизма началась лишь с 1985 г. В основном, это были работы, обращенные к анализу нашего недавнего прошлого. 4 Появились научные публикации, в которых было показано, что бюрократия остается значимым фактором истории и нашего сегодняшнего дня. Вышли в свет и работы, в которых утверждается, что на рубеже 20-30-х гг. Сталин осуществил государственный переворот и в дальнейшем своем развитии Советское государство опиралось не на живое творчество масс, как требовал Ленин, а на партийно-государственную бюрократию. Но можно ли говорить о живом творчестве масс, если практически, оно рано или поздно трансформируется в живое творчество отдельных людей, которое с течением времени превращается в живое бумаготворчество. Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В 4 Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 2019.; Ефимов А. Элитные группы, их возникновение и эволюция. // Знание - сила. 2018. № 1.; Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов- на-Дону, 2018.; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 2019. Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства. - Белгород, 2019. и др. 6 зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как: • форма существования и характер власти; • сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном секторе, • часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной; • негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью. Бюрократия может быть охарактеризована и как: организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм, социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату. Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство – это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль 7 относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определенных условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников. Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов ее проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии. В начале нашего века немецкий социолог М Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к Достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществ-ления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность. По Веберу, характерными чертами бюрократического управления 8 являются: регламентированность, т.е. функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению; иерархичность, т.е. каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом; отстраненность от владения средствами управления, т.е. средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству; постоянство, т.е. должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки - с гарантированной пенсией; опытность и безличность, т.е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства. Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления». Как отмечал П Блау, термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, 9 основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. государственные и частные организации Западной Европы и США. Впоследствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину - людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. В конце 20-х - начале 30-х гг. нынешнего столетия эксперименты американца Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов. Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как ее достоинства, имеют и свои патологии, т.е. в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций – в рутинном существовании. Иерархичность власти – в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» – негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной ее достоинств. При соотнесении достоинств и недостатков бюрократии необходимо 10 учитывать исторические, социально-экономические, политические и культурные условия ее существования. Так, для традиционной модели бюрократии характерно отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; мизерное жалованье, предполагающее, что основной финансовый источник существования – взятки и поборы с населения; безболезненная взаимозаменяемость, поскольку чиновники не обладают узкой профессиональной специализацией; систематическое обновление аппарата. Для этой модели характерна жесткая персональная зависимость бюрократов от первого лица в государстве. В современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в их подчинении. К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентельные формы взаимосвязей. Теория рационализации у Вебера связанна с его трактовкой «социального действия», которая в свою очередь, ссылается на концепцию 11 господства, являющейся основной политической социологии Вебера 5 1.2. Теория бюрократии К. Маркса Классовый характер бюрократии подчеркивал Карл Маркс (1818-1883). Он считал бюрократию привилегированным слоем служащих, призванных осуществлять власть и господство в организации. Основной компонент сознания бюрократии - чувство статуса, принадлежность к властвующей элите. К важнейшим чертам бюрократии относятся иерархичность, жесткая регламентация в отношениях между институтами и группами, многоступенчатость в передаче информации, конформизм и авторитарность сознания и поведения. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства, – писал К. Маркс. – Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи – в государственные». Таким образом, по мнению Маркса, бюрократия есть организм-паразит, обслуживающий интересы господствующего класса и относящийся к государству как к сфере своих частных интересов. Французский социолог Мишель Крозье утверждает, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрократическая структура «организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты деятельности и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе». 6 Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Некоторые свойства бюрократии способствуют 5 Арон Р. Этапы развития социологической мысли. - М.: Прогресс-Политика, 2020. С.97. 6 Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). – М.:2019. с. 72. 12 урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. В результате бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров. 1.3. Азиатская модель бюрократии В марксистской идеологии акцент делается на отчужденности бюрократии от основной массы простых людей, нуждающихся в порядке и стабильности, стремлении бюрократии к автономии и абсолютной власти в обществе. В своем стремлении она пытается создать ореол сакральности, вырабатывая собственную мифологию и совершенствуя символику, выделяющую ее в обществе. Внутри бюрократической организации существует жесткая иерархия, позволяющая достигнуть максимальной замкнутости, таинственности, сохранить привилегированность и постоянно укреплять дисциплину. М. Вебер отмечал, что самое страшное для бюрократа – потерять свое место и этот страх вынуждает его к беспрекословному подчинению вышестоящим в иерархии. Поэтому в организации бюрократ усиленно борется за такое стратегическое преимущество, как высокое место в иерархии. Л. фон Мизес утверждал, что для класса профессиональных чиновников, большую часть жизни связанных с государственной службой, основными показателями являются стаж и профессионализм: «В статусе чиновника, рассчитывающего на повышение, основным условием выступает стаж». 7 На рубеже XIX и XX веков рассмотренная М.Вебером модель развития капитализма заключала в себе следующие свойства: административная эффективность, которая достигается соблюдением требований профессионального мастерства как условия служебного продвижения; 7 Фадеева И.Л. Концепция власти на Ближнем Востоке. М., 2019 13 объективно обусловленная дисциплина в строго определенной иерархической структуре власти; капиталистическая рациональность, развивающаяся через частное предпринимательство. Как мы видим, в теории предприниматель и бюрократ являют собой во многом противоположные категории, однако в случае с Османской империей, строением османского общества требуется более подробный анализ. Вплоть до первой четверти XIX века основные кадры для государственной службы поставляли три основных учреждения: дворцовые школы (эндерун мектеплери), очаги янычаров и медресе. В период распространения практики девширме, ''рабы августейшего порога'' (капыкулу), воспринимались местным населением как чужаки – эджнеби, которе кормились грабежом жителей подвластных им территорий. По мнению Дж. Танйола, эти кадры « даже не феодальный тип, поскольку при феодализме есть глубокое осознание собственности; у османских кадров и этого нет ». Можно сказать, что в попытке возродить могущество империи, идеи элиты в области управления прошли следующую эволюцию: от оживления традиционных институтов в XVII в. к заимствованию новых западных технологий в XVIII в. и внедрению новых институтов в XIX в. По мере ухудшения экономического положения империи с конца XVI в. и военных неудач под Веной (''рая для гяуров'') 1683 года, ряд государственных деятелей и интеллектуалов начал анализировать сложившееся положение. Однако, даже в эпоху Тюльпанов (1718-1730), они не смогли предложить султану ничего лучшего, кроме того, что ему следует раз в месяц выезжать на дорогу и опрашивать путников. Х. Иналджик отмечает, что «если османы на протяжении своей истории и заимствовали некоторое количество открытий в технологии, медицине или финансах, то они воспринимали их только из военных либо из чисто практических соображений … Османы, удовлетворенные своей собственной религией и политическим превосходством, закрывали свои глаза на внешний мир». «Мусульмане или по ненависти против их [европейцев] закона, или по презрению к нравам их и и 14 обычаям, навсегда имели омерзение познавать дела Государей и монархов сих народов, оставаясь с упорностью в совершенном неведении в рассмотрении их состояния». Азиатская форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. А европейская форма социальности появляется и эволюционирует в противовес естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. Поэтому азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, а европейская – в процессе разрушения и замещения таких отношений. В Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно и даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. «Рациональный» бюрократ отличается от «традиционного» чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Общим признаком деятельности «традиционных» чиновников являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизни общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможность оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» всё население страны. При азиатской форме правления и азиатском способе производства (вспомним Маркса) государство становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. Социальная структура подобных восточных империй была одновременно проста и прочна. Государство забирало себе все руководящие функции. «Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, т.к. все они – составные части государственной структуры». 8 Бюрократия «восточной 8 Арон, Р. Демократия и тоталитаризм. - М., 2020. - С. 251. 15 формы» почти не допускает улучшения административного управления. Она укрепляет своё положение до такой степени, что влияние перерастает в «бюрократическое господство», «бюрократический абсолютизм» и т.п. 16 1 2 |