экзамен по тгп. 1. Понятие, предмет и функции теории государства и права. Теория государства и права (как наука)
 Скачать 1.06 Mb.
|
|
§ 2. Виды юридических коллизий Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам разрешения. 1. Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом. 2. Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ч. ч. 1 и 2 ст. 115; ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Последняя из указанных статей гласит: "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". В Гражданском кодексе РФ также записано: "В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон" (п. 5 ст. 3). Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред. Причем общий объем подзаконных актов продолжает расти. 3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В ч. 3 ст. 76 установлено: "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Конституция - основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это - закон законов. 4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Далее в указанной статье зафиксировано: "Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон" (ч. 5). "В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации" (ч. 6). 5. Коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными территориями (таковых соглашений на сегодня уже свыше 40), равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Разрешаются на основе положений общефедеральной Конституции (раздел 2, ч. 1, абз. 4 Конституции РФ). 6. Наконец, могут быть коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом. Приоритет имеют международные нормы. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Особенно это касается гуманитарной сферы. Таковы основные и наиболее общие виды юридических коллизий, возникающих или могущих возникнуть на обширном правовом поле России. Но именно основные, а далеко не все. Более конкретных, частных, текущих, отраслевых коллизий - бесчисленное множество. В последнее время особую остроту приобрели противоречия между законами и указами (законотворчеством и "указотворчеством"). По данному вопросу идут жаркие общественные и научные дискуссии. Так сложилось, что страна управляется сегодня главным образом указами и распоряжениями Президента. По мнению Ю.А. Тихомирова, мы столкнулись с ситуацией, "когда "указное право" явно вышло на передний край и в известной мере приостановило действие ряда конституционных положений". Верховенство же закона - важнейший признак правового государства. Тем более верховенство Основного Закона. В.О. Лучин - один из судей Конституционного Суда - считает, что бывший Президент РФ фактически следовал старой советской практике, когда кулуарно принимаемые указы имели бесспорный приоритет над законами. "Это наследие значительно осложняло политико-правовое развитие России". По мнению В.О. Лучина, с момента своего избрания Б.Н. Ельцин, не имея возможности осуществлять поставленные им цели легитимным путем и желая придать своим акциям видимость правомерности, начал параллельно с законами создавать систему собственных конкурирующих нормативных актов - указов. Автор напоминает, что в октябре 1991 г. V Съезд народных депутатов РСФСР на волне всеобщей демократизации и суверенизации предоставил Президенту право издавать в течение года указы в экономической области, если даже те не соответствуют закону, с последующим утверждением их на сессии Верховного Совета. Пользуясь этим, радикал-реформаторы "стали действовать в обход законодателя, инициируя беспрерывный поток указов, захлестнувший все правовое поле России... Президент РФ присвоил себе дискреционную власть, основанную на преобладании целесообразности над законностью". Термин "дискреционность" словари толкуют как благоусмотрение, власть победителя. В основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, амбиции и соперничество лидеров, война компроматов, лоббизм, популизм, конъюнктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых и не согласованных друг с другом актов. Ведь юридический конфликт - это "активное противостояние сторон, вызванное полярностью их интересов или разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни" (В.Н. Кудрявцев). Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые Государственной Думой законы проходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в практике стран Запада. Законы стопорятся по самым разным причинам - юридическим, политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаще всего в силу несовпадения позиций относительно сути предлагаемого закона (к примеру, Земельный кодекс). Но существует и третье вето (предварительное) - это когда Правительство в своем заключении накладывает табу на тот или иной проект закона из-за отсутствия средств для его реализации. А поскольку практически любой закон требует определенных затрат для своего осуществления, то при желании исполнительная власть может всегда остановить любой неугодный закон. Однако главное - это все же коллизии между законами и указами. Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев в своей книге "Вся власть - закону" пишет о негодной практике подмены законов указами, о параллелизме между этими актами, подчеркивает, что "россиянам, в том числе высокопоставленным, необходимо пересмотреть свое отношение к закону и преодолеть правовой нигилизм". Действительно, власть закона должна быть превыше всего. Законы, как известно, отклоняет не только Президент, но и Совет Федерации. В спорных случаях, как правило, создаются согласительные комиссии, призванные сглаживать противоречия и находить компромисс. Это в принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается в систему. Экс-президент Б.Н. Ельцин отклонял законы свыше 50 раз, а некоторые из них, вопреки Конституции, возвращал в Государственную Думу без рассмотрения, по поводу чего законодатели обращались даже в Конституционный Суд. Последний, как ни странно, нашел эту практику вполне приемлемой. Снова коллизия! Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по законодательству и судебной реформе Н.Д. Шевченко деликатно назвал Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. о допустимости неподписания Президентом законов "не идеальным". Как он считает, это постановление серьезно скорректировало положения Конституции. Более логичным и правомерным, на его взгляд, было бы введение практики обращения Президента в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции в случае, если, по его мнению, был нарушен установленный порядок принятия того или иного закона. "А иначе получается, - пишет автор, - что эффективным средством борьбы с неугодными для Президента законами является их возвращение без рассмотрения. Такое "вето", помимо прочего, нельзя преодолеть квалифицированным большинством голосов". По Конституции, указы подзаконны, на практике же, как уже отмечалось, они все чаще возвышаются над законом. И требуется величайшая осторожность, чтобы это "опережающее указотворчество" не нарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальный правосозидательный процесс, не дестабилизировало общую правовую ситуацию. "Бодание" законов и указов особенно заметно по социальным вопросам - зарплате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим выплатам. Глубинная коллизия состоит уже в том, что бывший Президент в России фактически "законодательствовал", хотя юридически такой прерогативой не располагал. Он издавал акты, являющиеся по своей природе законами, и принимались они нередко по тем позициям, которые относились к компетенции Государственной Думы. Законодательный орган становился как бы излишним. Конечно, законодатели очень часто запаздывают с принятием тех или иных законов, в то время как обстоятельства требуют оперативного реагирования. Поэтому вопрос этот в действительности непростой. Тем не менее в целом указанную практику оправдать нельзя. Недостаточная мобильность - свойство всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных функций. Но российская Государственная Дума не такая уж неповоротливая. Только предыдущим ее составом за четыре года было рассмотрено в разных чтениях 1730 законопроектов, из них 1036 принято, 716 вступили в силу. К тому же многие основополагающие (базовые) законопроекты, особенно экономического характера, разрабатываются не самой Думой, а Правительством, и от него в конечном счете зависит своевременность их принятия. Но при всех сложностях и трудностях Думой за все время своего существования принято свыше 3 тыс. законов. Большей скорости она объективно набрать не могла. В советское время это вообще было немыслимо. Но юридическая война идет не только между законами и указами, но и между актами, издаваемыми повсеместно всей президентской вертикалью, и актами, исходящими от представительных органов власти. Серьезные трения и конфликты связаны также с определением статуса и компетенции различных должностных лиц (коллизии полномочий), немотивированными смещениями и перемещениями ключевых фигур в управленческом аппарате. Многие руководители узнают о своем снятии с занимаемых постов из печати. Примером противоречий статусов и полномочий может служить деятельность президентской Администрации и ее подразделений. Данная структура была создана самим Президентом и действует она на основании подписанного им же Положения. Законодательной основы не имеет. В печати, литературе, депутатском корпусе не раз обращалось внимание на то, что администрация главы государства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с властными полномочиями. Фактически она взяла на себя значительную часть функций Президента и стала играть самостоятельную роль. Государственная Дума по этому поводу даже обращалась в Конституционный Суд РФ. Определенные противоречия возникают и в связи с различными концепциями правопонимания, которые имеют место в современной российской юридической науке. Эти коллизии носят не только теоретический, но и практический характер, непосредственно отражаются на состоянии законности и правопорядка в стране, эффективности механизма правового регулирования. Б.С. Эбзеев - судья Конституционного Суда РФ - отмечает, что, "с одной стороны, в судебной и иной правоприменительной практике широкое признание получил некритичный позитивизм, поддерживаемый и многими юристами-теоретиками; с другой - предпринимаются активные усилия по преодолению позитивизма с позиций "общих принципов" и ценностей естественно-правовой доктрины. И в том, и в другом случаях доминирует ценностно-иерархический подход, который неизбежно отличается односторонностью и способен оправдать произвол и беззаконие под предлогом соблюдения законности и законов. В действительности он является формой своеволия или отказа от законности под флагом борьбы за естественные права". Другие ученые также обращают внимание на то, что в последние годы "коллизия правопонимания" стала трансформироваться в коллизию правосознания общества, в правовые установки и действия граждан, должностных лиц, политических деятелей. "Неписаное право", надзаконные "демократические ценности", "общие принципы" открывают широкий простор для свободного усмотрения как властей, так и всех иных участников общественных отношений, субъектов рынка, криминальных элементов, политических элит и т.д. (В.Н. Кудрявцев, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Матузов). Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем практические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания. § 3. Способы разрешения юридических коллизий Под способами разрешения юридических коллизий понимаются конкретные приемы, средства, механизмы, процедуры их устранения. В зависимости от характера коллизии применяется тот или иной метод, используется та или иная форма, избирается тот или иной путь снятия возникшего противоречия или выхода из правового тупика. Наиболее распространенными способами разрешения юридических коллизий являются следующие: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующие; 5) судебное, административное, арбитражное и третейское разбирательство; 6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий; 8) конституционное правосудие; 9) оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики; 10) международные процедуры. На уровне практического правоприменения соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами: а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные в разное время по одному и тому же вопросу, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится; б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление правительства и акт отраслевого министерства); т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов; в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то - общий. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей (ч. 1 ст. 121), а в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> установлен определенный срок полномочий судьи Конституционного Суда (ст. 12). Действует Федеральный конституционный закон. Конституция предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека, до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). На основании этой же статьи (ч. 1) Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между органами власти самих субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Это обычный и надежный способ улаживания конфликтов. В свою очередь, такой же легальной в процедурном отношении формой снятия коллизии является преодоление вето Президента на тот или иной закон квалифицированным большинством голосов обеих палат Федерального Собрания. А подобное противоборство между указанными ветвями власти происходит практически постоянно. Особо следует отметить роль Конституционного Суда РФ в разрешении довольно частых и серьезных коллизий, возникающих в сфере федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан, осуществления различными органами и должностными лицами своих полномочий, споров о компетенции, соответствия издаваемых нормативных актов Конституции страны. Это наиболее авторитетный и высокопрофессиональный уровень рассмотрения конфликтных ситуаций. К тому же все решения Конституционного Суда являются источниками права и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты, создаваемые Конституционным Судом, как и акты толкования, имеют нормативно-регулирующее значение, и в этом смысле они также являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяются на неопределенно большой круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений. Конфликты, разрешаемые Конституционным Судом, как правило, имеют повышенное не только юридическое, но и политическое значение, получают большой общественный резонанс. Например, лишение судов общей юрисдикции права возвращать дела на доследование по собственной инициативе, а только по ходатайству обвинения и защиты; приостановление вынесения смертных приговоров впредь до повсеместного введения суда присяжных и др. Следует подчеркнуть, что в любом случае путь устранения юридических коллизий, даже самых острых, должен быть правовым, а не силовым. Противоречия должны разрешаться законным, цивилизованным методом, ибо сила, как известно, рождает силу - проблема сохраняется или загоняется вглубь. Пример - чеченская "коллизия". Если бы в 1994 г. российские лидеры, усмирив свои амбиции и проявив больше гибкости и благоразумия, сели за стол переговоров с чеченскими руководителями и попытались найти компромисс, войны бы не было, а следовательно, и не было бы ее ужасных последствий - физических, моральных, материальных. Но это не значит, что принуждение как таковое всегда и во всех случаях - зло. В определенных ситуациях, предусмотренных законом, оно оказывается не только оправданным, но и неизбежным, особенно в федеративных государствах. Мировая практика знает институт "федеральной интервенции", т.е. насильственного вмешательства, когда иного способа разрешения конфликта не остается. Важно, чтобы это было строго легитимно, с соблюдением порядка и условий применения такой акции, причем как с точки зрения внутреннего, так и международного права. В настоящее время примерно половина нормативных правовых актов субъектов Федерации не соответствует общероссийскому законодательству; имеются случаи прямого неисполнения предписаний центра, нарушения Конституции РФ, игнорирования судебных решений, проявлений сепаратизма. Дело доходит до того, что на местах самостийно вводятся чрезвычайное положение, смертная казнь, помилование, гражданство, переподчиняются федеральные структуры, отказываются направлять в армию призывников и т.д. 19 республик из 21 объявили себя суверенными. Этого нет ни в США, ни в Канаде, ни в ФРГ, ни в Австрии, ни в других федеративных государствах. На расширенном заседании Минюста России 31 января 2000 г. с участием и.о. Президента с тревогой отмечалось, что огромное число региональных правовых актов противоречит законам России и правам человека. Таких несоответствий насчитывается уже свыше 10 тыс. Их дальнейшее накопление может достигнуть критической массы, способной взорвать единое правовое поле страны. Опасно разрушена исполнительная вертикаль, складывается ситуация, когда никто никому не подчиняется. Поэтому удивительно, что реформы еще идут. Чтобы преодолеть эти угрожающие тенденции, чреватые распадом государства, в президентском Послании Федеральному Собранию 1999 г. предлагается осуществить следующие меры: "Необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, введение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти. Требуется в короткие сроки разработать механизм реализации решений Конституционного Суда о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Процедуры федерального принуждения на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации". Однако процесс корректировки законодательства должен быть двусторонним - сверху и снизу. Ибо многие российские законы тоже несовершенны, содержат разного рода щели, лазейки. Более того, рыхлые законы кое-кому выгодны. На это указывают губернаторы, не без оснований заявляя, что по этим законам ловкачи могут разграбить полстраны, а вторую половину вывезти за рубеж и им все сойдет с рук. Особенно это касается актов по приватизации, банкротству, внешней торговле и другим вопросам. Поэтому местные лидеры вынуждены принимать свои законы, диктуемые необходимостью, а не злым умыслом. Кроме того, региональное законодательство нередко опережает федеральное и оказывается более прогрессивным. На этом основании Президент Татарстана, например, считает, что в чем-то должен уступить центр, в чем-то - регионы. Необходим разумный баланс интересов. Это принципиально важный и эффективный способ разрешения политико-юридических коллизий в сфере федеративных отношений. Если в том или ином регионе предпринимаются шаги, направленные на распад государства, то центр должен иметь возможность легально пресекать их. Предлагается даже в экстренных случаях распускать местные парламенты и отстранять от должности губернаторов в субъектах Федерации. Весь вопрос заключается в том, чтобы найти оптимальное сочетание принципов федерализма и сильного, авторитетного центра. Именно эти цели преследуют последующие шаги, предпринимаемые новым руководством страны по укреплению российской государственности, устранению в ней коллизионных явлений, формированию единого правового пространства. Что касается толкования как способа устранения коллизий, то надо иметь в виду, что оно, будучи объективно необходимым и полезным, нередко порождает новые, еще более острые коллизии, так как зачастую одни и те же акты, факты, события интерпретируются различными официальными и неофициальными структурами, общественными группами, лидерами и гражданами по-разному, что, в свою очередь, является выражением их противостояния, а в конечном счете раскола общества. В связи с этим толкование может быть и предвзятым, зависеть от социально-политических ориентаций и пристрастий толкующих лиц, уровня их правосознания, культуры, места в идеологическом спектре. По-разному, например, трактуется современное законодательство о приватизации, выборах, налогах, собственности, предпринимательстве. Сама Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения ее общей концепции и степени легитимности. Причем противоречивость трактовок происходящего в правовой сфере наблюдается не только среди населения, рядовых граждан, но и в высших эшелонах власти. Даже в Конституционном Суде, призванном толковать соответствующие юридические нормы и акты, нет единства мнений, и некоторые его судьи официально заявляют о своей особой позиции по тем или иным вопросам. В широком смысле под сомнение нередко берется определенной частью общества весь курс реформ. Отсюда - разброс в понимании законов, направленных на реализацию этого курса. Иными словами, в толковании права неизбежно присутствует субъективный момент. Примером международных процедур разрешения юридических коллизий может служить рассмотрение Европейским судом по правам человека жалоб и обращений граждан тех государств, которые входят в Совет Европы. От россиян туда поступило уже свыше 20 тыс. заявлений с просьбой защитить их права, так как у себя в стране они исчерпали все возможности такой защиты (обязательное условие обращения в указанную инстанцию). Принято к производству - 3 тыс. Юридические коллизии, политические неурядицы подрывают основы порядка и стабильности в обществе, деформируют правосознание людей, создают критические ситуации, социальную напряженность. Подобные катаклизмы - признак невысокой правовой культуры, процветающего на всех уровнях юридического нигилизма. Поэтому их необходимо по возможности не допускать, профилактировать, а если они все же возникают - своевременно снимать с помощью выработанных для этого механизмов и процедур. Современная российская действительность раздирается противоречиями, в ней разыгрывается великая драма между законом и обществом, личностью и властью, правом и моралью. Широкомасштабные преобразования, будучи объективно необходимыми, не у всех находят понимание и поддержку. Отсюда - глубокий нравственный, духовный кризис, политико-правовой нигилизм, отрицание многих гуманитарных ценностей, утвердившихся в мире. Права человека девальвируются, потому что идеалы и реальность расходятся, провозглашенные цели не достигаются. Юридические коллизии являются частью более широкой проблемы - конфликтологии, представляющей собой новую дисциплину и новое научное направление в отечественном правоведении и в политологии. Данная проблема ранее в нашей стране практически не исследовалась. Причины понятны. Но в постсоветский период она стала все более и более привлекать к себе внимание ученых, и сегодня можно говорить уже об определенных достижениях в разработке теории конфликтов и других противоречий, существующих в обществе. |