194 Е. В. Кудряшова
 Скачать 224.82 Kb.
|
|
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Юридическая техника. 2020. № 14 194 Е.В. Кудряшова Кудряшова Екатерина Валерьевна — доктор юридических наук, доцент, адвокат АПМО Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Принципы финансового права особенности юридической техники Принципы финансового права опираются на широкий подход к определению юридической техники, охватывающий не только законодательство, но и иные правовые составляющие. Финансовое право дает нам примеры, когда принципы существуют в правовой доктрине, не переходя в законодательство — принцип плановости финансовой деятельности, что следует считать особой юридической техникой. Для установления принципов финансового права, воплощаемых в последовательно принимаемых нормативных актах, задействуются программные документы. В период финансовых реформ принципы финансового права дополняются общими правовыми принципами, выработанными в практике Конституционного суда РФ, причем в наиболее социально и политически значимых ситуациях принципы права включаются в преамбулу закона (закон о «монетизации» льгот. Определяя сферу действия правовых принципов, необходимо учитывать взаимодействие понятий экономической и финансовой деятельности. Особенностью финансово-правовых принципов является зависимость юридической техники их закрепления от финансовой техники. Правовое регулирование становится более гибкими все чаще опирается на принципы, как закрепленные в законодательстве, таки существующие вне нормативных актов. Вполне оправданная тенденция в условиях ускорения изменений в общественных отношениях, в условиях расширения спектра национального и наднационального регулирования и глобализации общественных отношений 1 Правовые принципы обеспечивают стабильность законодательства в изменяющемся мире за счет своей гибкости и смысловой ёмкости, 2 а также стабилизируют применение законодательства в период смены правового регулирования в социально-чувствительных областях. Право становится ближе к политике законодательство все чаще восполняет пробелы, опираясь на на политико-правовую доктрину Подчеркнем, что в современных условиях следует вести речь именно о о политико-правовой доктрине Политическая и правовая доктрины неразрывно связаны между собой постольку, поскольку генетически и органически связаны определяющие их государство и право, являющиеся парными социальными явлениями, несуществующими друг без друга» 5 .Политико-правовая доктрина создает контекст для развития законотворчества и толкования действующих законов, формулируя ключевые положения и принципы. Правовые принципы представляют собой особую категорию регулирующих установлений, что отражается на юридической технике. В научных публикациях посвященных исследованию современных подходов к определению понятия юридической техники показывают разнообразие подходов. Обобщение подходов позволяют говорить о возможности узкого и широкого подходов к определению юридической техники. Узкий подход ограничивает юридическую технику только сферой законодательства. Широкий подход отождествляет юридическую технику с правом в целом юридическая техника либо лежит в его основе, либо отражает более одного аспекта правовой действительности. В современное понятие юридической техники включают правотворческую, интерпретационную, правореализационную (правоприменительную. Очевидно, что правовые принципы требуют применения всего спектра средств, предлагаемого широким подходом к юридической технике. Юридическая техника реализации правовых принципов в сфере ѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝ 1 См Марченко МН. Об основных тенденциях развития права в условиях глобализации // Гос-во и право. 2009. № 6. 6. С. 6. 2 Кудряшова Е.В. Юридическая техника бюджетного кодекса РФ как фактор повышения его стабильности Финансовое право. 2019. № 1. С. 16-18; 3 Кудряшова Е.В. Соотношение права и политики в социальном регулировании государственного финансового планирования Налоги и финансовое право. 2014. № 7. С. 221-229; Шашкова А.В. Региональные и местные органы самоуправления Государственная власть и местное самоуправление. 1999. № С. 17-21; 4 Добробаба М.Б Доктринальная характеристика дисциплинарной ответственности государственных служащих в зарубежных странах//Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 4. С. 596-605; 0 5 Мадаев Е. О. Доктрина в правовой системе Российской Федерации автореф. дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2012. С. 13. 6 Маршакова Н.Н. Юридическая техника понятие, виды, средства, основные функции и значение Юридическая техника. 2007. № 1. С. 52-59. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Кудряшова Е.В. Принципы финансового права особенности юридической техники финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая может быть охарактеризована как социально и политически значимая сфера, даже значительно сложнее ив этом мы сможем убедиться на примерах. Начнем с того, что в науке финансового права есть принцип, который существует в доктрине финансового права уже давно, ноне переходит в законодательство и, возможно, никогда не станет нормативно установленным принципом — это принцип плановости финансовой деятельности. 1 Принцип плановости финансовой деятельности заключается в требовании точного исполнения запланированного в финансово-плановых актах с учетом обоснованных отклонений и, одновременно, подчинение финансовых планов другим планам в государстве — в Российской Федерации планам системы стратегического планирования. Можно найти много примеров влияния принципа плановости на толкование финансового законодательства, правотворчество и правоприменение. 2 Принцип плановости имеет буквально определяющее значение в сфере финансов и финансового права, но остается в научной сфере. В 2014 году в пункте 10 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ О стратегическом планировании в Российской Федерации появился принцип ресурсной обеспеченности стратегического планирования в Российской Федерации, который интегрирует финансовое планирование в систему стратегического планирования. Принцип ресурсной обеспеченности — зеркальное отражение принципа плановости финансовой деятельности 4 Значение принципа плановости финансовой деятельности повысилось на порядок, но необходимости в соответствующей законодательной норме таки не возникло. Перед нами фактически сложившийся эквилибриум взаимодействия законодательно установленного и научно-сформулированного принципов, что представляет собой знаменательное явление сточки зрения юридической техники. Вряд ли такое положение вещей заслуживает критики, поскольку принцип плановости финансовой деятельности даже сегодня не имеет такого уровня определенности, чтобы быть точно отраженным в законодательстве. Принцип плановости — это объективная реальность финансов, отраженная в науке, и фактически реализуемая на практике. Сложно определить уровень нормативного акта, где принцип плановости финансовой деятельности может найти свое закрепление. Принцип плановости не является конституционным принципом, в тоже время он охватывает всю финансовую деятельность государства и не может быть отнесен только к бюджетному, налоговому, банковскому или другим подотраслям и институтам финансового права. Финансовый контроль, являясь институтом общей части финансового права сквозными вездесущим, тем не менее представляет собой обособленную группу общественных отношений и также не может включить принцип плановости финансовой деятельности. Значение, длительная история и признание принципа в науке не означает необходимый уровень определенности, равно как не означает, что есть подходящий законодательный акт для закрепления правового принципа. Вместе стем, некоторые принципы, которые формулируются и существуют вне законодательства и успешно реализуются в особых ситуациях требуют другого подхода сточки зрения юридической техники, когда речь заходит о ситуациях, сопряженных с острыми социальными противоречиями и потенциальной напряженностью в обществе. Например, для финансового права принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства приобретает особое значение в период смены правового регулирования, приводящего к изменениям в имущественном положении граждан Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства был в сформулирован в практике Конституционного суда РФ на рубеже XX и XXI веков. Принцип реализуется в том числе через возможность Конституционного Суда РФ применить принцип поддержания доверия и, при наличии оснований, лишить правовые акты государства юридической ѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝ 1 См Советское финансовое право/под ред. Е.А. Ровинского. е изд. М Юрид. лит, 1978. С. 38. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. МС Грачева ЕЮ. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М Юриспруденция, 2000. С. 20; Гурвич МА. Советское финансовое право. М Госюриздат, 1952; Финансовое право / под ред. ОН. Горбуновой. С. 16; 2 Кудряшова Е.В. Принцип плановости финансовой деятельности государства. М. Финансовый университет. 2011; Кудряшова Е.В. К вопросу о значении принципа плановости финансовой деятельности государства для науки финансового права и развития финансового законодательства Финансовое право. 2011. № 8. С. 6-8; Кудряшова Е.В. Принцип плановости финансовой деятельности государства и местного самоуправления в современной науке финансового права Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2010. № 6. С. 27-34; 3 Российская газета. № 146. 03.07.2014 4 Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации Финансовое право. 2010. № 7. С. 11-14; Кудряшова Е.В. Правовое регулирование стратегического планирования в сфере государственных финансов. М 5 Шохин СО. Правовые проблемы финансирования федеральных целевых программ Юридический мир. 2014. №1 С. 51-55; 6 Поветкина НА, Кудряшова Е.В. Финансовая грамотность и устойчивое развитие в цифровую эпоху (правовое измерение. Монография. М. 2019 7 Постановления от 24.05.2001 № П, Постановление от 26.12.2002 № П, Постановление от 23.04.2004 № П ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Юридическая техника. 2020. № 14 196 силы, как противоречащие этому принципу, а также возложить, по необходимости, на органы или должностных лиц государства позитивные либо негативные обязанности для их соответствия правомерным ожиданиям граждан Обычно этот принцип успешно существует как конституционная основа финансового права и других отраслей 2 Однако, в наиболее важных и социально-острых ситуациях принцип поддержания доверия может быть прямо указан в преамбуле закона, как руководящий для разрешения споров. Так было в период преобразования социальных льгот в 2004 году, которое получило название в прессе «монетизация льгот льготы в натуральном выражении заменялись выплатами. Монетизация льгот была оформлена Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В законе пересекаются социальные вопросы и вопросы использования бюджетных средств. Федеральный закон № 122-ФЗ сложен по своей структуре, поскольку вносит многочисленные разноплановые изменения в несколько законодательных актов одновременно. Данный закон был сложен ив политическом отношении, поскольку оформлял болезненный и непопулярный шаг государства. Толкование этого закона было бы затруднено без подробной преамбулы, в которой четко определена цели законодателя и общие принципы применения закона. В преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ установлено, что при переходе к новой системе социальной защиты граждан субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений. Собственно, правовые принципы, выработанные Конституционным судом РФ были перенесены в преамбулу закона и это принесло свои плоды. На основе этих принципов был разрешен сложный спори издано Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 г. N П. Перед нами положительный опыт применения юридической техники. Закон был необходим и применялся в рамках ограниченного периода времени. Собственно мы видим еще один феномен, когда финансовое право в двадцатилетний период реформ финансового законодательства неоднократно призывало на помощь правовые принципы, сформулированные в практике Конституционного суда РФ, которые в каком-то смысле могут быть названы принципами финансовых реформ, необходимым для толкования изменяющегося законодательства. 4 Упомянем здесь еще один сформулированный Конституционным судом РФ в условиях сложного переходного периода принцип для финансовых преобразований. Он заключается в том, что реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех. Данный принцип не позволяет довести до абсурда принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и дает ответ на вопрос, как быть, если все жене удается безболезненно провести финансовые преобразования. Данный подход, не допускающий обеспечения прав отдельных граждан или их групп в ущерб интересам всех граждан, был применен при оценке порядка восстановления сбережений граждан, обесценившихся в период распада СССР, и управления внутренним долгом, например, в Определении КС РФ от 21 апреля 2005 года № О и Определении КС РФ от 21 декабря 2000 г. N О. Финансовое право наиболее чутко реагирует на смену политического курса и многие ученые отмечали эту особенность. Тесную связь финансового законодательства с макроэкономической политикой государства отмечал еще классик финансового права Е. А. Ровинский. 5 Современные ученые считают финансовое право политически напряженной отраслью права. Под политической напряженностью финансового права понимают высокую степень зависимости финансово-правовых норм в процессе их формирования от политики. Государственные финансы не могут быть оторваны от политических меха Арапов НА. Принцип поддержание доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве и правосудии. Автореф. Дисс к юн С.-Петербург. 2015 С. 10. 2 Леднева Ю.В. Конституционные основы финансового законодательства Налоги и финансовое право. 2018. № 12, С. 140-147; 3 Российская газета, N 188, 31.08.2004. 4 Кудряшова Е.В. Правовые принципы реформ в сфере финансового законодательства//Финансовое право. 2008. № 7. С. 12-15; 5 См Там же. С. 97. 6 Карасева МВ. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект. М Юристъ, 2003. С. 27; Кудряшо- ва Е.В. Дисбалансы налоговой политики и их последствия // Финансовое право. 2019. № 8. С. 21-24 ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Кудряшова Е.В. Принципы финансового права особенности юридической техники 197 низмов. Существенным признаком финансово-правового метода является его зависимость от финансовой политики государства 1 Следует относить к особым приемам юридической техники финансового права закрепление общих и частных принципов в программных документах иногда близким к нормативному регулированию, а иногда исключительно политического характера. Долгосрочные цели политики государства могут быть облечены в форму программного документа. Программные документы издаются Правительством Российской Федерации в силу его полномочий в сфере финансовой политики. Обеспечение реализации внутренней политики, в частности, обеспечение единой финансовой и социальной политики возложено в России на Правительство Российской Федерации (ст. 15 и 16 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 года № П отмечено, что содержание полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию не сводится лишь к норматив- но-правовому регулированию финансовых отношений и закреплению на этой основе финансово- правового статуса субъектов соответствующих отношений. Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным также к ведению Российской Федерации установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации и проведением единой финансовой политики. Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. Отсюда следует, что нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле. На этой основе в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 практически описывала бюджетный федерализм, который возводится в разряд принципа бюджетного права или комплекса принципов, на которые распадается бюджетный федерализм. Далее, бюджетный федерализм был вополощен в разного рода законодательных актах. Аналогичным образом, на основе документов финансовой и бюджетной политики, произошел переход к «бюджетированию ориентированному на результат (БОР) — в бюджетном праве Практика принятия программных документов приносит свои результаты и является оправданной, если предполагается принятие нескольких последовательных законодательных актов, изменяющих и дополняющих нормы различных законов на протяжении длительного периода времени. Обозначенная связь с экономической политикой подводит нас к еще одной скорее частной по сравнению с изложенными ранее проблеме — к проблеме границ применения правовых принципов. Существует определенная тонкость в делимитации границ применения правовых принципов в фи- нансово-экономической сфере. Финансы представляют собой составляющую экономической деятельности, которую следует отличать от меньшего по объему понятия предпринимательской деятельности 6 Финансы настолько взаимосвязаны с экономической деятельностью, что вернее говорить, например, об управлении финансово-экономической сферой, а непросто об управлении публичными и частными финансами. Аналогичным образом, финансовая безопасность как предмет регулирования не имеет самостоятельного смысла в отрыве от экономической безопасности 8 Экономическая деятельность — это процесс сочетание действий, приводящих к получению определенного перечня продукции. Это достигается тогда, когда объединяются ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье и материалы) и производственный процесс для создания конкретных то Рукавишникова ИВ. Метод финансового права / отв. ред. НИ. Химичева. е изд, перераб. и доп. М. : Юристъ, 2006. С. 93; Shashkova A.V. Pro et contra criminalization of corporate liability in the Russian Federation //Kutafin University Law Review. 2017. №2. C. 544-554; 2 Российская газета, № 245, 23.12.1997. 3 Российская газета № 134, 25.06.2004 4 Российская газета, N 161, 21.08.2001. 5 Леднева Ю.В. Планирование публичных финансов как условие обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации Финансовое право. 2018. № 11. С. 7-11; Кудряшова Е.В. Лекции по бюджетному праву. М. Финакадемия. 2010. 6 Shashkova A.V. Financial & Legal Aspects of Doing Business in Russia. M. 2011; 7 Шохин СО, Кудряшова Е.В. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования. Монография. М. 2018; Талапина Э. Публичное право и экономика. Курс лекций. М. 2011; 8 Кудряшова Е.В. Финансовая безопасность в иерархии целей стратегического планирования в Российской Федерации Право. Журнал Высшей Школы Экономики. 2019. № 2 С. 124-138 ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Юридическая техника. 2020. № 14 198 варов и услуг. Из части 1 статьи 34 Конституции РФ следует, что экономическая деятельность включает в том числе профессиональную деятельность, которая не направлена на извлечение прибыли, но обслуживает хозяйственную деятельность и создает прибавочную стоимость (адвокатура и нотариат. Понятие экономической деятельности включает также деятельность государственных учреждений идея- тельность публичных образований, которая не относится к предпринимательской деятельности, финансовый контроль и аудит. К экономической деятельности относится также образовательная деятельность, включая образовательные государственные и муниципальные услуги. Вопрос о распространении принципов только на финансовую деятельность, на финансово- экономическую деятельность или на экономическую деятельность ожидает глубокого исследования. В статье можно только отметить особенность, которая заключается в том, что юридическая техника правового принципа должна отражать сферу его реализации. Хотя границы эти всегда останутся подвижными и выше мы приводили примеры, когда в условиях нестабильности и реформ правовые принципы перетекают из одной сферы в другую или расширяют свою сферу применения. В заключении, мы приведем еще одну особенность, характерную для сложных сфер регулирования, где право опирается на искусственно созданный массив технических норм. В финансовой науке ив частности, в финансовом праве придают важное значение финансовой технике. Право переводит объективные экономические законы или рычаги экономического (финансового) воздействия в категории принципов, прав и обязанностей. Связь налогового законодательства с законами экономики, а также с приемами их технического воплощения (финансово-экономической техникой) иллюстрирует положение пункта 3 статьи 3 Налогового кодекса РФ Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Тут приведена абстрактная формулировка принципа налогового права. Более сложные экономические закономерности требуют предварительно поиска адекватных приемов финансовой техники (амортизация, принцип нейтральности НДС и механизм переложения налога наконечного потребителя. Удачно или неудачно найденный прием финансовой техники влияет на качество законодательных актов — юридическую технику — и даже на саму возможность принятия необходимой нормы Пример общего, но сложно для законодательного воплощения принципа — это принцип нейтральности налогообложения, применимый в налоговом праве, бюджетном праве и институте государственных доходов. Принцип нейтральности налога требует поиска приемов его воплощения в финансовой технике и только потом в законодательстве. Однако, чаще всего проблема соотношения финансовой техники и юридической техники касается частных и узко-применимых принципов, ограниченных подотраслями и институтами финансов. *** Приведенные примеры свидетельствуют в пользу широкого подхода к понятию юридической техники для закрепления и реализации принципов финансового права. Принципы финансового права, как мы имели возможность убедиться, могут успешно реализовываться будучи частью политико-правовой доктрины или будучи сформулированными в программных документах. Правовые принципы для финансовой сферы кристаллизуются и развиваются в практике Конституционного суда РФ, обычно не требуя законодательной формы. Между тем для законов, потенциально несущих в себе острые социально- политические противоречия, принципы следует включать в преамбулу. Как показывает практика это наилучший вариант сточки зрения юридической техники, способствующий разрешению последующих конфликтов и споров, а также снятию политической напряженности. Юридическая техника закрепления и реализации правовых принципов предполагает делимитацию границ их применения. Учитывая сложное соотношение и переплетение понятий экономическая деятельность и финансы определение сферы действия правовых принципов здесь представляет собой проблему. Для финансового права характерна особенность — взаимосвязь финансовой и юридической техники, которая особенно отражается на формулировании узких и специальных принципов финансового права. ѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝѝ 1 Паулова Ю. Ограничение экономических прав и свобод теоретико правовой анализ : автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 9. 2 Якушев АО. О соотношении понятий финансовая техника и юридическая техника налогового права Вестник Воронежского государственного университета. Серия Право. 2011. № 2. С. 381-393Кудряшова Е.В. Соотношение понятий способ взимания и техника обложения на примере косвенных налогов //Налоги-журнал. 2006. № 2. С. 7-14; 3 Кудряшова Е.В. Проблемы техники налогового стимулирования обеспечения кибербезопасности для малого и среднего бизнеса Финансы и кредит. 2019. № 3. С. 609-617; |