2. 2 Обязательное социальное страхование

• Название: 2. 2 Обязательное социальное страхование
• Дата: 22.05.2023
• Размер: 0.55 Mb.
• Имя файла: 22_maya_org_formy_sots_obespechenia.doc
• Тип: Документы; #1150126
• страница: 5 из 9

2.2 Обязательное социальное страхование

Современная реальность, подверженная воздействию различных негативных факторов, характеризуется поиском новых парадигм, которые позволяли бы обеспечивать стабильность и устойчивость функционирования и развития государства. Конституция Российской Федерации, закрепляя признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из основных обязанностей государства, предопределяет в последующем и приоритетность направлений его социальной политики. Важнейшей из форм реализации социальной политики выступает государственное социальное страхование, которое базируется на постулате признания социальных прав наивысшей ценностью и гарантировании защиты этих прав. Это подтверждается рядом программных документов¹. Так, например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. указывается на необходимость достижения такого уровня экономического и социального развития Российской Федерации, при котором самым надежным образом будет обеспечена экономическая и социальная стабильность и безопасность, а также повышение взаимного доверия и согласия, в том числе и к государственным и экономическим институтам¹.

Социальное страхование имеет специфическую особенность, определяемую природой страхования, а именно: создание механизма возмещения убытка при возникновении страхового случая и обеспечения дохода, невосполнимого другими способами.

Согласно Федеральному закону Российской Федерации обязательное пенсионное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Исходя из Федерального закона «Об основах обязательного страхования» можно выделить следующие принципы:

- устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;

- всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

- государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

- государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

- паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

- обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

- ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

- обеспечение надзора и общественного контроля;

- автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Субъектами обязательного социального страхования являются страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Страхователями являются:

- организации любой организационно-правовой формы;

- граждане, обязанные уплачивать страховые взносы, а в отдельных случаях выплачивать отдельные виды страхового обеспечения;

Страховщиками являются некоммерческие организации, которые создаются для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

Застрахованными лицами являются:

- граждане Российской Федерации;

- иностранные граждане;

- лица без гражданства, работающие по трудовым договорам;

- лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой;

- иные категории граждан.

Согласно ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» страховой риск – это предполагаемое событие, при наступлении которого осуществляется обязательное социальное страхование.

Существуют следующие виды социального страховых рисков:

- необходимость получения медицинской помощи;

- утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая;

- дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.

Страховой случай – это свершившееся событие, с наступлением которого возникает обязанность страховщика, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, и страхователей осуществлять обеспечение по обязательному социальному страхованию.

К каждому виду страхового риска соответствует вид страхового обеспечения. Страховым обеспечением по отдельным видам обязательного социального страхования является:

- оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;

- пенсия по старости;

- пенсия по инвалидности;

- пенсия по случаю потери кормильца;

- пособие по временной нетрудоспособности;

- страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;

- пособие по беременности и родам;

- ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

- иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

- единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

- единовременное пособие при рождении ребенка.

Все выплаты производит фонд социального страхования. Он управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации.

Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.

Изучив Положение «О фонде социального страхования» можно выделить основные задачи фонда:

- оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;

- пенсия по старости;

- пенсия по инвалидности;

- пенсия по случаю потери кормильца;

- пособие по временной нетрудоспособности;

- страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;

- пособие по беременности и родам;

- ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

- иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

- единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

- единовременное пособие при рождении ребенка;

- социальное пособие на погребение.

Бюджет фонда – это форма образования и расходования фонда денежных средств, образуемого вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенного для реализации конституционных прав граждан на обязательное социальное страхование.

Бюджет Фонда составляется на три финансовых года.

Таким образом социальное страхование имеет специфическую особенность, определяемую природой страхования, а именно: создание механизма возмещения убытка при возникновении страхового случая и обеспечения дохода, невосполнимого другими способами.

К задачам социального страхования относятся: формирование денежных фондов, из которых покрываются затраты, связанные с содержанием нетрудоспособных или лиц, не участвующих в трудовом процессе; сокращение разрыва в уровне материального обеспечения неработающих и работающих членов общества.

Основным субъектом, осуществляющим государственное социальное страхование, выступает специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации - Фонд социального страхования (внебюджетный фонд) (далее - ФСС, Фонд). В этой связи рассмотрение основных направлений реформирования системы социального страхования без изменения правового статуса ФСС представляется невозможным. При этом, учитывая тот факт, что реализация любой функции государства, включая государственное социальное страхование, требует финансового обеспечения, рассмотрение вопросов, связанных с совершенствованием и развитием системы обязательного социального страхования, также не представляется возможным без исследования финансово-правовой модели такого развития. Таким образом, интерес представляют финансово-правовые аспекты реформирования системы обязательного социального страхования, связанные с необходимостью трансформации правового статуса ФСС как основного участника данных отношений.

Предпосылками таких изменений выступают как общие негативные факторы, связанные с геополитической обстановкой, экономическими санкциями и т.д., так и факторы, обусловленные особым правовым статусом и деятельностью самого Фонда. Например, Фонд управляет средствами обязательного социального страхования Российской Федерации, которые имеют режим бюджетных средств. Особенность правового статуса ФСС заключается в том, что, с одной стороны, Фонд имеет бюджет, который, как и иные бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджетов публично-территориальных образований, имеет правовую форму федерального закона и подчинен всем требованиям бюджетного законодательства, предъявляемым к процессу его составления, рассмотрения, утверждения, исполнения и отчетности; с другой стороны, осуществляет социальную страховую деятельность, являясь специализированным финансово-кредитным учреждением. (При этом данная форма организации юридического лица является уникальной, характерной только для государственных внебюджетных фондов и не предусмотрена Гражданским кодексом РФ, что создает ряд противоречий, коллизий и изъятий как в правовом регулировании их деятельности, так и непосредственно в рамках фактической деятельности.). Соответственно, правовой статус Фонда сочетает в своем содержании публично-правовые (например, в части бюджетно-правового регулирования) и частноправовые начала (например, в части реализации подходов к страхованию), которые в рамках практической деятельности Фонда нередко вступают в противоречие друг с другом и не только провоцируют тем самым задержку эффективного развития системы обязательного социального страхования, но и тормозят нормальное функционирование Фонда.

Таким образом, наряду с общегосударственной финансовой политикой, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов, возникают объективные предпосылки к изменению правового статуса Фонда. И в первую очередь можно предположить, что это возможно только при изменении организационно-правовой формы Фонда, влекущем «потерю» статуса внебюджетного фонда, статуса участника бюджетного процесса и, как следствие, исключение бюджета Фонда из бюджетной системы Российской Федерации. Очевидным также представляется необходимость сохранения за Фондом функции по обязательному государственному социальному страхованию.

Из всего множества видов организационно-правовых форм юридических лиц, возможных для применения к Фонду, наиболее эффективной представляется форма публично-правовой компании. Публично-правовые компании - это новое явление российского права. Впервые данное понятие было введено в юридический оборот Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»¹ (далее также - Закон N 99-ФЗ). С момента вступления в силу Закона N 99-ФЗ и вплоть до принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»² (далее - Закон о публично-правовых компаниях) правовое регулирование статуса публично-правовых компаний в России исчерпывается приведенными нормами. Закон о публично-правовых компаниях определяет публично-правовую компанию как «унитарную некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенную функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющую свою деятельность в интересах государства и общества» (ст. 2). Проецируя общее правовое регулирование на деятельность интересующего нас Фонда, можно с уверенностью констатировать возможность и перспективность трансформации ФСС в публично-правовую компанию с сохранением его статуса как субъекта, реализующего функцию социального страхования, и предоставлением «большей свободы», не ограниченной бюджетным законодательством Российской Федерации. Данная трансформация предполагает переход на руководство в своей деятельности страховыми принципами (характерными для частного страхования), но с одновременным возможным сохранением, хоть и в более ограниченном виде, нежели в настоящее время, действия финансово-правовых принципов. Очевидной также в этой связи представляется необходимость принятия нормативного правового акта, закрепляющего статус Фонда социального страхования как публично-правовой компании, закрепляющей специфику его деятельности.

Таким образом, принимая во внимание постулат о сочетании финансово-правовых и страховых принципов обязательного социального страхования, определим некоторые аспекты возможного функционирования финансово-правовой модели деятельности Фонда в качестве публично-правовой компании: правовая природа платежа, формирующего социальный финансовый план (бюджет) и особенности установления его тарифа; основы составления и исполнения социального финансового плана (бюджета) ФСС; контроль за его исполнением и отчетность; взаимодействие с бюджетной системой Российской Федерации.

Правовая природа платежа, формирующего Фонд и особенности установления тарифа данного платежа. В настоящее время бюджет Фонда формируется за счет уплаты страховых взносов, администрируемых налоговыми органами в установленном Налоговым кодексом РФ порядке, доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда, бюджетных ассигнований федерального бюджета и др. источников. В первую очередь изменение организационно-правовой формы Фонда, выход из участников бюджетного процесса приведут к кардинальной смене подходов к определению правовой природы тех средств, которые Фонд будет управомочен аккумулировать у себя в социальном финансовом плане (бюджете) и, соответственно, в последующем распоряжаться ими на цели, связанные с реализацией функции по обязательному социальному страхованию. Соответственно, такая реформа повлечет и трансформацию правовой природы страхового взноса - с налогового платежа на парафискалитет, формируемый социальный финансовый план (бюджет) публично-правовой компании ФСС. При этом тариф «нового» страхового взноса должен рассчитываться с учетом страховых принципов, утверждаться на основе рекомендаций РТК (социальных партнеров) в форме нормативного правового акта Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Основы составления и исполнения социального бюджетного плана (бюджета). Создание Фонда в форме публично-правовой компании предполагает его выход из участников бюджетного процесса и, соответственно, влечет изменение правовой формы его социального финансового плана (бюджета) с федерального закона на локальный акт самого Фонда. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения данного акта также будет утверждаться нормативным правовым актом (постановлением) Правительства Российской Федерации. При этом определение объема средств на осуществление деятельности публично-правовой компании в соответствующем году будет осуществлять Наблюдательный совет публично-правовой компании.

Следует также обратить внимание на особенности учета средств Фонда, осуществляющего свою деятельность в статусе публично-правовой компании. Согласно действующему порядку, в условиях, когда бюджет ФСС входит в состав бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 Бюджетного кодекса РФ; далее - БК РФ), учет основных средств бюджета Фонда осуществляется на едином бюджетном счете, включающем счет бюджета ФСС, открытый Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка РФ, кассовое обслуживание исполнения бюджета ФСС осуществляется также Федеральным казначейством. При этом допускается возможность открытия валютных счетов и размещение резервов Фонда в кредитных организациях, соответствующих установленным требованиям, в том числе с государственным участием (ПАО «Сбербанк России» и ПАО «ВТБ»). Новое регулирование (в части установления правового статуса публично-правовых компаний) также предусматривает право публично-правовой компании иметь счета в ЦБ РФ и (или) лицевые счета в органах Федерального казначейства, а также право открывать счета в кредитных организациях на территории Российской Федерации и за ее пределами, если иное не предусмотрено решением о создании публично-правовой компании. На наш взгляд, учитывая социальный характер денежных средств, формируемых в Фонде, предполагается и повышенный уровень ответственности за их сохранность при управлении, что дает основание предположить возможность сохранения казначейского обслуживания счетов Фонда как публично-правовой компании, но уже в рамках договорных отношений, в том числе с возможностью наделения Казначейства России агентскими полномочиями по последующему размещению (инвестированию) средств Фонда, включая его резервы, на банковском, финансовом рынках. Это позволит не только обеспечить прозрачность управления и размещения средств социального финансового плана (бюджета) Фонда, но и повысить доходы федерального бюджета, формируемые за счет уплаты комиссии за реализацию агентских полномочий Федеральным казначейством.

Контроль за исполнением социального финансового плана (бюджет) и отчетность. Контроль за расходованием социального финансового плана (бюджета) Фонда как публично-правовой компании уже в настоящее время имеет достаточно разработанную правовую основу и не потребует кардинальных преобразований в этой сфере. Соответственно, в условиях реформирования системы обязательного социального страхования уместно будет говорить о «донастройке» и совершенствовании правового регулирования. Так, в части действующего законодательства уже закреплено, что публично-правовые компании относятся к объектам (точнее, к подконтрольным субъектам. - Авт.) государственного финансового контроля (ст. 266.1 БК РФ); кроме этого, внешний государственный финансовый контроль за деятельностью публично-правовых компаний осуществляет Счетная палата Российской Федерации (ст. 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»). В качестве мер по развитию системы государственного финансового контроля возможно предложить расширение сферы казначейского сопровождения на средства Фонда, осуществляющего свою деятельность в форме ППК.

Кроме этого, действующими положениями Федерального закона о публично-правовых компаниях прямо предусмотрена обязательность проведения внутреннего контроля, внутреннего аудита и аудита отчетности публично-правовой компании (ст. 16).

Также следует обратить внимание на возможность осуществления общественного финансового контроля, поскольку информация о результатах финансово-хозяйственной деятельности Фонда обязательно будет подлежать размещению на соответствующем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Взаимодействие с бюджетной системой Российской Федерации. Отдельного внимания заслуживает вопрос, связанный с возможностью получения и использования бюджетных средств Фондом при его выходе из участников бюджетного процесса. В рамках уже действующего регулирования можно выделить следующие основания для взаимодействия с бюджетной системой: предоставление субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям (ст. 78.3 БК РФ); публично-правовым компаниям может предоставляться право на заключение и исполнение от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации государственных контрактов от лица органов государственной власти (государственных органов), являющихся государственными заказчиками, передавших государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (за исключением бюджетных инвестиций в целях реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения указанных объектов), которые будут находиться в государственной собственности, в соответствии с решениями, указанными в п. п. 2 и 3 ст. 79 БК РФ (ст. 79 БК РФ).¹

В рамках же проектируемого регулирования стоит обратить внимание на целесообразность сохранения выполнения Фондом как публично-правовой компании отдельных расходных обязательств Российской Федерации в сфере социальной защиты граждан, что, соответственно, повлечет обязанность Российской Федерации направлять бюджетные ассигнования на их финансовое обеспечение в пределах, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на год и соответствующий период. ²Очевидным в данной ситуации представляется распространение бюджетного законодательства на ту часть отношений, которая связана с использованием Фондом бюджетных средств.

Подводя итоги, отметим, что в настоящее время созданы все объективные предпосылки к реформированию системы обязательного социального страхования. Ключевым элементом данной реформы выступает наделение Фонда социального страхования статусом публично-правовой компании и его исключение из участников бюджетного процесса и бюджетной системы Российской Федерации. Целесообразным представляется расширение границ применения страховых принципов в системе обязательного социального страхования с одновременным повышением ответственности социальных партнеров в зависимости от роли и степени их участия. Это, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности расходования средств, консолидируемых в Фонде, повышению качества оказания услуг в данной сфере и развитию системы обязательного социального страхования.