курсовая. Регион и муниципальное образование как объект управления и разви. А. Л. Гапоненко в работе 121 указывает, что управление включает не только изменение порядка того, что есть, но и проектирование новых частей и свойств в процессе развития, а также направленность на ликвидацию ст
 Скачать 1.29 Mb.
|
|
Регион и муниципальное образование как объект управления и развития.Региональная структура управления А.Л. Гапоненко в работе [121] указывает, что «управление включает не только изменение порядка того, что есть, но и «проектирование» новых частей и свойств в процессе развития, а также направленность на ликвидацию старого отжившего», выделяя, таким образом, во-первых, приоритетность изменения порядка, во-вторых, проектирование новых элементов и свойств управляемой системы и, в-третьих, ликвидацию отживших элементов системы. Необходимость постоянного изменения управляемой системы отмечается также А.В. Кошкаревым, В.П. Кара- киным [234] - «в отличие от всех предыдущих способов управления коллективными действиями, в менеджмент встроено постоянное обновление». Сущность управления наиболее полно отражает определение, данное в работе [120]: «менеджмент представляет собой систему правления, которая своими функциями призвана воспроизводить на расширенной основе управляемую организацию, обеспечивая в ней заданные извне параметры». В работе [52] выделяются базовые правила науки об управлении: - затраты энергии на управление должны быть меньше, чем высвобождаемые в его результате ресурсы; - совокупность каналов и средств для управляющего воздействия должна соответствовать количеству имеющихся активных элементов в управляемой подсистеме (закон необходимого разнообразия); - управляющая подсистема должна обладать возможностью правильно и своевременно обрабатывать информацию о поведении системы, в связи с чем устанавливается строгое соотношение между управляющей подсистемой и количеством управляемых подсистем с информацией самостоятельного значения (предел кратности). Говоря об управленческой деятельности применительно к региону, можно выделить следующие предпосылки формирования регионального менеджмента в современных российских условиях [120]: 1. Система новых отношений создается в условиях, когда плановодирективные методы управления региональным хозяйством разрушены, а рыночные находятся в процессе формирования. Следовательно, создаваемой системе региональных и муниципальных субъектов управления приходится постоянно адаптироваться к новым условиям и принципам функционирования. 2. С разрушением планово-директивной системы управления национальным хозяйством субъекты Федерации сосредоточили у себя значительную часть властных и хозяйственных функций. В этих условиях возникает стремление к большей экономической самостоятельности региональных и муниципальных образований. 3. Упразднение государственной отраслевой системы управления экономикой диктует необходимость формирования новых партнерских отношений в системах: субъект Федерации - муниципалитет; муниципалитет - основное производственное звено; субъект Федерации - основное производственное звено. 4. В этих условиях меняются регулирующая и стимулирующая функции субъектов регионального управления, которые, с одной стороны, поощряют любое предпринимательство, стимулируя субъекты хозяйствования этой сферы деятельности, а с другой - вынуждены формировать механизм взаимодействия с предприятиями и организациями всех форм собственности на взаимовыгодных условиях юридически равных партнеров. 5. Необходимость обеспечения заинтересованности субъектов Федерации в развитии рыночных отношений в производственной и социальной сферах обуславливает потребность в законодательном закреплении их функций, компетенции и ресурсов в строгом соответствии с целями регионального управления и объемом решаемых задач. А.И. Попов [325] считает, что «региональный менеджмент - это отрасль экономической науки, занимающаяся изучением экономических и социальных факторов и явлений, которые обуславливают функционирование хозяйства регионов, а также разработкой форм и методов управления этим процессом». В работе [120] под региональным менеджментом понимается «такое управление народным хозяйством региона, которое основано на корпоративных принципах и учете территориального разделения труда». Таким образом, можно выделить два направления в определении регионального менеджмента: первое - определение его с позиций учета особенностей объекта управления - региона; второе - определение с позиций применения корпоративных принципов и методов в государственном региональном управлении. Следует задействовать оба подхода, так как именно специфическое «промежуточное» положение региона в административно-территориальной структуре федеративного государства обуславливает его основные особенности. Объектом регионального менеджмента является регион как целостная социально-экономическая система, включающая сферу предприятий специализации, производственную инфраструктуру, социальную сферу, окружающую среду и даже население. В то же время для управления этой сложной и большой системой могут быть использованы принципы и методы корпоративного управления. Но - не только! В этой связи, принципиальным является вопрос о соотношении регионального и муниципального менеджмента. Авторы работы [121] выделяют два таких отличия: - муниципальный менеджмент в качестве своего объекта имеет разнообразные формы проживания людей, в то время как объектом регионального менеджмента является административно-пространственная среда жизнедеятельности людей; - муниципальное управление является местным самоуправлением, то есть предполагает организацию и регулирование социально-экономических процессов силами самих граждан, а региональный менеджмент как часть государственного управления регулирует управление процессом воспроизводства территорий в их основных формах проявления - природно-ресурсный блок, производственно-хозяйственный, бюджетнофинансовый и экологический. Таким образом, если муниципальный менеджмент прежде всего решает задачи жизнеобеспечения населения, то региональный направлен, в первую очередь, на обеспечение воспроизводства всех объектов управления и региона в целом. В работе [59] утверждается, что суть перехода от планово-директивной системы управления хозяйством региона к региональному менеджменту состоит в таких изменениях, как: - ориентация развития региона на решение социальных проблем, на воспроизводство условий, обеспечивающих высокое качество и высокий уровень жизнедеятельности человека как наивысшей ценности общества; - формирование организационно-экономических условий для реализации всеми хозяйствующими субъектами региона принципов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности; - ориентация инвестиционной и структурной политики региона на спрос и потребности рынка, на запросы внутри- и внерегиональных потребителей и организации производства тех видов продукции, которые пользуются спросом на межрегиональном и зарубежных рынках и могут способствовать повышению финансовой самостоятельности региона; - формирование и развитие регионального маркетинга как основы разработки и реализации программ текущего и стратегического развития региона; - переход от региональной статистики к региональному мониторингу с использованием современной информационной базы для осуществления системного анализа и контроля социально-экономической, политической и экологической ситуации в регионе; - оценка конечного результата регионального менеджмента в зависимости от степени соответствия уровня экономического развития региона и уровня жизнедеятельности населения (социальные стандарты, бюджетная обеспеченность, структура доходов и расходов семей, экология, демографическая ситуация, экологическая безопасность и др.). В экономической литературе нет единого мнения по поводу целей регионального менеджмента. Так, Н.В.Гутман считает, что «целью развития экономики региона является и качественный уровень жизни населения», однако, на наш взгляд, подобная цель является слишком общей, не отражающей специфики регионального управления. В этой связи наиболее подходящей представляется следующее определение цели регионального управления: «достижение роста уровня жизни населения на основе обеспечения взаимосвязи использованных региональных ресурсов и полученных на их основе результатов». В качестве основных задач регионального менеджмента в современных условиях выделяются следующие [155]: - обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни; - экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития; - оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований; - обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды; - формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, создание и развитие рыночной инфраструктуры. Исходя из сущности, содержания и задач регионального менеджмента, сформулированных выше, его объект можно классифицировать по следующим основным признакам [325]: 1. Принадлежность объекта к той или иной форме собственности (федеральной, муниципальной, собственности субъекта Федерации). 2. Характеру продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (продукция целиком или в основном потребляется внутри региона, продукция имеет межрегиональное потребление, экспортная продукция и др.). 3. Характеру и степени воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе. 4. Воспроизводству условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охране здоровья, удовлетворению потребностей в образовании и культуре, социальной защите и поддержке). Субъектом регионального менеджмента, по мнению А.И.Попова [326], выступают государственные органы управления, представительные органы экономических районов, представительные и исполнительные органы регионов, органы местного самоуправления городов и сельских районов, а также руководство организаций и предприятий, функционирующих на соответствующих территориях. Таким образом, А.И.Попов предлагает фактически пятиуровневую структуру субъекта регионального менеджмента. Следует отметить, что данная структура является слишком общей. Так, во-первых, экономические районы в настоящее время не являются объектами управления и не имеют самостоятельной системы органов управления, а управленческая деятельность в их отношении осуществляется структурными подразделениями федеральных и региональных органов государственной власти; во-вторых, предприятия и организации хотя и имеют четко оформленные управленческие структуры, однако осуществляют качественно иную управленческую деятельность, отличную от других уровней, прежде всего по целям и по методам реализации. В этой связи мы считаем целесообразным включение в субъект регионального менеджмента трех уровней управления: органы государственной власти Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. В работе [120] к основным принципам регионального менеджмента относятся: децентрализация, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, а также принцип выделенной компетенции. Принцип децентрализации заключается в перемещении принятия решений от центральных органов управления к агентам рынка. Этот принцип ограничивает монополию регионального менеджмента, обеспечивает экономическую свободу субъектов хозяйствования в регионе и полицентрическую систему принятия решений, а также делегирование функций управления сверху вниз. Принцип партнерства предполагает отход от жесткой иерархической соподчиненности по вертикали. Он диктует правила поведения объектов и субъектов регионального управления в процессе их взаимодействия как юридически равных партнеров. Принцип субсидиарности заключается в выделении финансовых ресурсов под заранее определенные цели. Он реализуется в региональном менеджменте через формирование механизмов перераспределения финансовых ресурсов в целях обеспечения минимальных государственных социальных стандартов для всего населения региона, а также минимальной бюджетной обеспеченности. Принцип мобильности и адаптивности предполагает способность системы регионального управления чутко реагировать на изменение внешней среды. Этот принцип проявляется через постоянную трансформацию функциональной и организационной структур регионального менеджмента, позволяющую субъектам управления адаптироваться к быстро меняющимся рыночным условиям функционирования. Принцип выделенной компетенции состоит в дифференциации функций не между сферами регионального управления, а внутри них. По такому принципу осуществляются перераспределение функций субъектов федерального, регионального и муниципального управления, а также ресурсное обеспечение реализации каждой функции. Под методами регионального менеджмента понимается совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона. По мнению большинства специалистов [120, 155, 404], можно выделить три группы методов управления: Административные методы управления - используют форму распоряжений, обязательных для исполнения управляемыми подсистемами. Экономические методы - управление путем создания таких условий и нормативов, выполнение и следование которым приносит выгоду исполнителям и, наоборот, последние наказываются, если условия и нормативы будут в ходе функционирования нарушаться. Общественные методы управления - использование форм неадминистративного (морального) воздействия со стороны общества на поведение лиц, управляющих экономическими системами. Функции регионального менеджмента - конкретные формы воздействия на экономические, социальные и экологические процессы в регионе [155]. Авторы работы [404] выделяют три основные функции регионального менеджмента: целеполагание, регулирование, стимулирование. Функция целеполагания обусловлена необходимостью прогнозирования социально-экономического развития региона и разработкой региональных целевых программ. Э.Б. Алаев выделяет три основных формы реализации функции целеполагания (предвидения) [52]: Прогнозирование - описание предполагаемых направлений и параметров развития экономической системы на основе анализа её движущих сил, закономерностей, структуры и других факторов вероятного поведения в течение определенного периода, а также возможных последствий такого развития. Программирование - установление цели развития экономического объекта, промежуточных задач, направлений, методов и сроков достижения поставленной цели, а также оценки необходимых затрат и ресурсов. Планирование - определение целей и задач развития экономической системы в течение конкретного периода, точный расчет необходимых ресурсов, порядок обеспечения ими на весь период реализации плана, определение его исполнителей и источников финансирования. Функция регулирования согласно [120] представляет собой «целенаправленные процессы, обеспечивающие поддержание или изменение экономических явлений и их связей. Регулирование экономики может выступать в трех основных формах: директивное планирование, индикативное регулирование, и рыночное саморегулирование». Таким образом, в реализации функции регулирования могут использоваться как методы прямого, так и косвенного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управления на все объекты региональной собственности варьируется в зависимости от степени развития рыночных отношений в регионе. Функция стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы региона через опосредованное воздействие на все объекты, функционирующие на территории региона. Эффективное управленческое воздействие субъекта управления на объект предполагает определенную структуру распределения и взаимодействие функций различных уровней субъекта управления - федерального, регионального и местного. В этой связи целесообразно рассмотреть структуру региональной экономики с позиций её управляемости и упорядоченности. Исходная единица региональной экономики - предприятие - в процессе своей производственной деятельности воздействует на три основных агента географического ландшафта - производство, население, природу, в результате чего формируются три ареала с различными параметрами - производственный (в пределах которого находятся непосредственные производственные контрагенты); социальный (в пределах которого возникают трудовые и культурно-бытовые связи организации); экологический (в пределах которого проявляются возмущения в окружающей среде). Внутри каждого из этих ареалов можно выделить зону высокой интенсивности. В совокупности эти три ареала образуют экономико-географическое поле предприятия, характеризующееся двухмерной протяженностью, интенсивностью в качестве третьего измерения и единой для всех ареалов точкой отсчета интенсивности, совпадающей с местонахождением предприятия. Управляемость и упорядоченность экономико-географического поля хозяйствующего субъекта относительно высоки. Пересечение взаимодействующих экономико-географических полей образует экономико-географическое пространство, характеризующееся сложностью из-за наличия и взаимодействия множества объектов, меньшей упорядоченностью из-за множественности точек отсчета. Связи и другого типа отношения между объектами, формирующими единое экономико-географическое пространство, определяются и регулируются объективными факторами — природными, технологическими, экономическими и социальными. Объект или совокупность объектов, по отношению к которым имеют силу решения, принятые соответствующим уровнем субъекта управления, составляют экономическое поле последнего, которое в привязке к территории образует геоэкономическое поле. В тех случаях, когда субъект управления соответствующего уровня обладает необходимыми полномочиями и ресурсами для осуществления самостоятельной управленческой деятельности, геоэкономическое поле совпадает с территориальным административным таксоном. Пересечение и взаимодействие различных экономических полей формирует экономическое пространство - совокупность экономических отношений на данной территории, выраженных через отношения управления. Оно характеризуется множественностью субъектов управления и точек отсчета, которые могут находиться как в состоянии гармонии, так и в состоянии противоречий. Подобное представление народного хозяйства позволяет сделать следующие выводы: Во-первых, всякое оптимальное решение, принятое для данной экономической точки отсчета, будет однозначно оптимальным только для данного экономического поля. Оптимальность решения, принимаемого на более высоких иерархических уровнях, зависит от степени согласованности действий отдельных распорядителей, следующих определенной программе, единой для данного экономического пространства. Во-вторых, чем в большей степени совмещены экономико-географическое и экономическое поля, тем больше существует возможностей для принятия оптимальных решений. В-третьих, выход на народнохозяйственный оптимум возможен в двух случаях: - в таком экономическом пространстве, где различные точки отсчета сводятся к единой народнохозяйственной точке отсчета, как это было в системе централизованного планирования в СССР; - в таком экономическом пространстве, где экономические поля не пересекаются, а дополняют друг друга, что в условиях федеративного государства с рыночной экономикой возможно только при условии распределения управленческих полномочий и ресурсов для их реализации между подуровнями субъекта управления. В этой связи возникает необходимость в определении принципов, распределения и закрепления полномочий между различными подуровнями субъекта регионального управления. Как отмечалось ранее, в зарубежной практике закрепления полномочий и ресурсов получил распространение принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа заключается в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые закреплены за ним законодательно. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соответствующие объемы ресурсов и их источники. Кардинальное отличие принципа выделенной компетенции от разграничения функций между различными сферами деятельности и между различными отраслями хозяйства заключается в том, что каждый субъект хозяйствования наделяется определенной компетенцией в сфере деятельности или в каждой отрасли хозяйства. Необходимость реализации принципа выделенной компетенции обусловлена ограничивающими факторами рыночного регулирования регионального и муниципального хозяйства. Региональный и муниципальный менеджменты сами по себе не устраняют дифференциации уровней и качества жизни населения регионов и муниципальных образований. В этих условиях принцип выделенной компетенции становится одним из инструментов реализации государственной региональной социально-экономической политики.   |