Тема. Административноправовые формы реализации государственной власти
 Скачать 24.07 Kb.
|
|
Тема: «Административно-правовые формы реализации государственной власти» 1. Понятие и виды административно-правовых форм, их значение. 2. Понятие, признаки, виды и юридическое значение правовых актов управления. 3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления. 4. Порядок подготовки актов государственного управления (актов Президента РФ, актов федеральных органов исполнительной власти). 5. Действие правовых актов управления. Их законная сила. 6. Отмена, приостановление правовых актов управления. 7. Административно-правовые договоры: сущность и виды. 1. Понятие и виды административно-правовых форм, их значение. Форма – это способ осуществления содержания, неотделимый от него и служащий его выражением. Таким образом проявляется единство формы и содержания. Реализация власти государством происходит посредством разнообразных и многочисленных действий, имеющих определенную направленность, выражающих содержание власти и совершающихся уполномоченными субъектами – государственными органами в разнообразных формах. Государственное управление, в процессе которого реализуется исполнительная власть, является примером деятельности, связанной с осуществлением компетенции органов исполнительной власти, их должностных лиц, поскольку управленческие действия позволяют распространить компетенцию как в отношении других субъектов, так и для внутренней своей организации. Несоблюдение нормы может повлечь ничтожность действия органа или, во всяком случае, непредсказуемые последствия такого действия. Следовательно, в государственно-управленческой деятельности должны использоваться нормативно установленные формы. Причем это касается как государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть, так и управленческой деятельности органов других ветвей власти. Под формой государственного управления обычно понимается выражение содержания управления, реализуемого в конкретных видах исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в рамках их компетенции и вызывающей определенные последствия. Эти последствия могут быть связаны с возникновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений (органов государственной власти с их нижестоящими органами, с общественными объединениями, с гражданами и т.д.) Ввиду того, что форма связана с содержанием и является ее выражением, применительно к исполнительной власти она – способ выражения ее государственно-правового содержания, со всеми качествами и особенностями, характеристиками и спецификой. Функционирование органов исполнительной власти и их должностных лиц предполагает совершение множества действий для реализации закрепленной за ними компетенции в целях решения управленческих задач и выполнения присущих им функций. Поскольку указанные действия различны, различны и варианты их внешнего выражения. Разнообразие действий и форм их выражения делает исполнительную власть постоянно и непрерывно работающей, гибкой и оптимально реализующей свое предназначение. Подобное функционирование происходит в процессе непосредственного упорядочивающего воздействия субъекта власти на объект. Но есть действия, которые носят предварительный или подготовительный характер и непосредственно упорядочивающими не являются (например, подготовка проектов управленческих решений, сбор информации и так далее). Такие действия могут напрямую не вызывать последствий юридического характера, но выраженные внешне, они имеют возможность распространяться на отношения, выходящие за аппаратные рамки. Необходимо, однако, отметить, что и в первом, и во втором случаях указанные действия, несмотря на различное назначение, получают соответствующее внешнее выражение. Если действие по государственному управлению вызывает последствия юридического характера или имеет юридическое значение, его можно отнести к административно-правовой форме. Таким образом, можно сказать, что «административно-правовая форма государственного управления» - это внешний официальный способ выражения действий органа исполнительной власти или должностного лица такого органа для реализации их компетенции, вызывающий определенные юридически значимые последствия. Единство понятия формы осуществления государственного управления не исключает необходимости классификации этих форм. Она может проводиться по различным основаниям. В административно-правовой литературе, как правило, формы государственного управления классифицируют на правовые и неправовые в зависимости от характера вызываемых ими последствий. Под правовыми понимаются такие формы государственного управления, которые влекут за собой юридически значимые последствия. Это – издание нормативных и ненормативных правовых актов, заключение административных договоров и соглашений, совершение других юридически значимых действий. При таких способах выражения государственного управления возможно наступление правовых последствий для субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Прямыми правовыми последствиями может являться приобретение субъектом статуса, привлечение его к ответственности, приобретение им прав и обязанностей. Указанные формы реализуют исполнительную власть, так как связаны с использованием юридически властных полномочий субъектов – органов исполнительной власти и их должностных лиц. В первую очередь здесь следует иметь в виду принятие нормативных и индивидуальных правовых актов. Однако к указанным формам можно отнести и действия иного юридического характера, например, регистрацию документов, выдачу лицензий, когда четко проявляется юридическое волеизъявление субъекта; такие действия совершаются, как правило, на основе уже изданных юридических актов. Сами административно-правовые формы государственного управления также можно классифицировать. По содержанию можно выделить правотворческие (принятие подзаконных актов органами исполнительной власти и их должностными лицами) и правоприменительные (издание индивидуальных актов, выдача разрешений и т.д.) административно-правовые формы. Последние, в свою очередь, можно классифицировать на регулятивные (например, при управлении процессами в экономической сфере) и правоохранительные (могут применяться, например, при разрешении споров в сфере управления). Выделяются административно-правовые формы по направленности – воздействующие на внешние управленческие отношения (с другими органами) и на внутренние (со структурными подразделениями своих органов). По юридическому содержанию – предписывающие, разрешающие, запрещающие. От правовых форм следует отличать неправовые. К ним можно отнести действия организационно-распорядительного (проведение совещаний и инструктажей, составление отчетов, организация приема граждан и т.д.) и материально-технического характера (организация обеспечения управленческих процессов техническими средствами, финансами, имуществом и т.д.). Природа таких действий иная: она не вызывают юридически значимых последствий. В то же время все формы, как правовые, так и неправовые, можно классифицировать в зависимости от вида правоотношений, в которых они реализуются, на процессуальные (задержание и доставление правонарушителей) и материальные (проверка документов, применение спецсредств). В зависимости от формы – оформленные документально-письменные и не требующие документального оформления – устные. Возможна классификация форм по целому ряду иных признаков: - по объему – общеобязательные и имеющие конкретные объекты; - по адресату – адресуемые всей системе управления или ее части; - по достигаемым результатам – позитивное регулирование или устранение негативных явлений в управлении и т.д. 2. Понятие, признаки, виды и юридическое значение правовых актов управления. Акт государственного управления - это юридическая форма управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления. Требование об издании акта государственного управления в соответствии с задачами и функциями государственного управления, в целом с интересами государства означает, что акт не только формально не может противоречить закону, но и фактически не должен нарушать интересы государства, а также права и законные интересы граждан. Акт государственного управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством, либо административно-правовыми нормами. Конкретные требования об издании акта государственного управления полномочным органом в пределах его компетенции означают, что акт государственного управления может быть издан лишь по вопросу, который относится к ведению данного органа, иными словами, необходимо соблюдать компетенцию по предмету регулирования. Говоря о соблюдении компетенции по предмету регулирования, надо иметь в виду не только недопустимость вторжения в сферу деятельности вышестоящих органов, но и недопустимость вторжения в сферу деятельности нижестоящих органов, в том числе в деятельность органов местного самоуправления и общественных объединений. Акт государственного управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта государственного управления должно распространяться только на территорию, подведомственную данному району. Например, региональный орган исполнительной власти принимает решение по вопросу борьбы с эпизоотией и не может распространять его действие на территорию, не входящую в этот район. Акт государственного управления - юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение природа государственно-управленческой деятельности. Это его свойство обусловлено социальной природой права и государственного управления и в конечном счете имеет своим основанием сознательно-волевой характер общественной жизни, где ничего не делается без сознательного намерения, без желаемой цели. С помощью таких актов воля органов государственного управления, которая, как и всякая воля, в основе своей является лишь внутренним психическим процессом, может обеспечить возникновение юридического эффекта в виде установления изменения или отмены правовых норм или возникновения, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере государственного управления. Акт государственного управления выражает волю соответствующего органа управления. В актах государственного управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где соединяются воли каждого из членов коллегиального органа. В актах, издаваемых по согласованию с другими государственными органами или органами местного самоуправления, естественно, выражается и воля этих органов. Но во всех случаях воля, выраженная в актах государственного управления, является государственной. Акт государственного управления содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата, он императивен. Однако характер властного предписания имеют не все действия органов государственного управления, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные административно-правовые отношения. Например, при осуществлении действий разрешительного характера (выдача специального разрешения, лицензии, свидетельства, допуска и т.д.) издаются акты, которые не являются властными. Властный характер присущ лишь тем правовым актам органов государственного управления, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Обязательность предписания актов государственного управления для органов, их издающих, проявляется и в обязанности этих органов самим соблюдать указанные предписания. Ни один государственный орган не может пренебречь содержащимися в его акте предписаниями и не учитывать их при издании новых предписаний. Акт государственного управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления. Акт государственного управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа. Акт государственного управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения. Являясь подзаконным актом, акт государственного управления должен отвечать необходимым требованиям. С учетом принципа законности: - акт государственного управления прежде всего должен соответствовать нормам Конституции РФ, федерального законодательства, актам государственных органов более высокого иерархического уровня; - акт государственного управления должен быть принят с учетом существующего в нашей стране разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации; - акт государственного управления должен быть юридически обоснован, т.е. содержать четкие целевые установки, порядок исполнения решения, предусматривать возможные последствия введения акта. Акт государственного управления, как правило, издается в форме письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненным ему работником аппарата управления). Надо иметь в виду, что термин "акт" в теории понимается в двух значениях: как документ и как разновидность действия (наряду с поступком). Акт государственного управления с учетом ранее изложенных качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Он обеспечен силой государственного принуждения, несоблюдение установленных актом государственного управления предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя. Анализ характерных признаков актов государственного управления позволяет сформулировать следующее определение. Акты государственного управления - это подзаконные волевые односторонние решения субъектов государственной власти в процессе осуществления исполнительной деятельности, изданные с соблюдением установленной процедуры и порождающие юридические последствия. В силу направленности и особенностей управленческой деятельности, исключительного многообразия решаемых задач, повседневного характера, чрезвычайно широкого круга органов, осуществляющих эту деятельность, общие свойства и признаки правовых актов в различных видах актов государственного управления проявляются неодинаково. Те же причины обусловливают наличие у одних актов государственного управления таких свойств и признаков, которых нет у других актов государственного управления (временный характер ряда актов, когда точно определяется срок его действия, "смешанный" характер многих актов ряда государственных органов с точки зрения их юридических свойств, особый порядок вступления в силу и т.п.). Кроме того, многие акты управления в силу единства общих задач и принципов государственной деятельности обладают наряду с другими свойствами и признаками и такими, которые присущи также иным правовым актам, в частности законам, судебным актам, но не присущи многим другим актам государственного управления (например, коллегиальный характер их принятия). В механизме административно-правового регулирования акты государственного управления выполняют многоплановые функции. С их помощью разрешается множество самых различных по своей сложности и содержанию задач, возникающих в ходе исполнительно-распорядительной деятельности. В этих условиях большое теоретическое и практическое значение имеет классификация актов государственного управления по видам и группам в зависимости от их свойств и признаков. Классификация является непременным условием совершенствования форм и методов государственного управления. Она позволяет лучше уяснить юридическую природу актов, более четко определить особенности и назначение каждого вида этих актов, их роль в решении различных задач государственного управления. В силу многообразия актов государственного управления они классифицируются по многим основаниям: по юридическому содержанию, по органам, их принявшим, по форме, по функциям и т.п. Выбор способа и критериев классификации актов государственного управления зависит от того, какая цель преследуется при той или иной работе с актами (их исследования, подготовки их проектов, систематизации и т.д.). Но почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, они подразделяются по юридическим свойствам и по органам, их издавшим. Данные основания классификации актов государственного управления, как и юридических актов вообще, являются важнейшими, их использование дает наибольший теоретический и практический результат. Без этого по существу невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними. Классификация актов по юридическим свойствам дает возможность исследовать связь актов с нормами права, место актов в механизме правового регулирования. Определение юридических свойств актов государственного управления имеет многоплановое прикладное значение. С ним связаны: решение в ряде случаев вопроса об опубликовании и введении актов в действие; организация необходимого учета нормативных актов государственного управления и работа по их систематизации. Классификация актов государственного управления по юридическим свойствам позволяет также проследить взаимосвязь свойств акта с организационной формой деятельности органа и выбором формы акта, а также зависимость ее от порядка его принятия и юридических свойств. По юридическим свойствам следует различать: 1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты - важнейший вид правовых актов, издаваемых субъектами государственной власти в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Важнейшее свойство нормативного акта - его правотворческое назначение. В этом - юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования. Указанное свойство имеет общий характер применительно ко всем проявлениям служебной роли акта по отношению к норме права (за исключением случаев, когда акт служит средством реализации нормы). Нормативные акты государственного управления играют существенную роль в механизме правового регулирования; посредством этих актов устанавливается большая часть действующих правовых норм. С помощью нормативных актов государственного управления регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности: например, отношения в промышленном, строительном, транспортном комплексах, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения национальной безопасности и т.д. Без них невозможно осуществление ни одной из функций государственного управления, равно как невозможно функционирование органов государственного управления и всего государственного аппарата в целом. 2. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими, содержащими отказы. Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных актов позволяет правильно оценить роль и значение того и другого вида актов в механизме правового регулирования. А это, в свою очередь, одна из необходимых предпосылок оптимального подхода к решению в каждом конкретном случае вопроса о сочетании в одном акте государственного управления нормативных и индивидуальных предписаний. Для более наглядного представления об отличии нормативных актов управления от индивидуальных необходимо обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" , п. 12 которого предусматривает, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. 3. Общие акты содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.). 4. В специальных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо еще и общие требования. Изучение актов государственного управления, а также вся практическая деятельность по их подготовке, изданию и дальнейшая работа с ними предполагают подразделение этих актов в зависимости от органов, издающих их. От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок издания, порядок приостановления и отмены, а часто и действие их в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д. По органам, принявшим акты, их можно поделить на две группы: 1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Кроме того, определенными полномочиями правотворческого характера обладает Банк России. 2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе исполнительной власти (постановления судей по делам административных правонарушений, приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющих внутриаппаратное значение). По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. По функциям можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым вопросам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколькими управленческими функциями, они полифункциональны. По степени сложности управленческие решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции). В зависимости от порядка принятия различаются акты коллегиальные и единоличные. По наименованию актов различают указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, правила, положения и др. Постановление - документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию. Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжение подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель. Приказ - распорядительный документ органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует процедуру тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений. Кроме приказов и инструкций руководители органов исполнительной власти часто направляют нижестоящим органам разного рода приказания, записки, распоряжения, письма и т.п. Такое многообразие форм актов затрудняет их систематизацию. Правила - документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности. Положение - документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами и т.д. Определяя общую тенденцию формирования новой системы нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы, можно сделать вывод о том, что эта система складывается из следующих актов: 1) типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; 2) типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства; 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти |