Раздел 1. Административное право как отрасль российского права

• Название: Административное право как отрасль российского права
• Дата: 11.10.2022
• Размер: 83.01 Kb.
• Имя файла: Раздел 1.docx
• Тип: Документы; #727369
• страница: 3 из 4

Тот факт, что процедура деятельности судей судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правона­рушениях регулируется не Гражданским процессуальным кодек­сом РФ, а Кодексом РФ об административных правонарушениях, который регламентирует и аналогичную деятельность администра­тивных органов, с нашей точки зрения, не дает оснований квали­фицировать указанную деятельность судей не как правосудие, а как один из видов административно-публичной деятельности. Правильность такого вывода подтверждается также тем обстоя­тельством, что деятельность судей арбитражных судов по разреше­нию дел об административных правонарушениях регулируется не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Арбит­ражным процессуальным кодексом РФ и, следовательно, с точки зрения законодателя является правосудием.

4. Административно-публичная деятельность — это властная деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные пол­номочия административных органов. В процессе этой деятельности административные органы в пределах предоставленной им компе­тенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуаль­ные правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе совершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия.

5. По своему содержанию административно-публичная дея­тельность включает в себя два основных вида властной деятельно­сти — административно-регулятивную и административно-охрани­тельную, причем каждый из видов может быть подразделен на подвиды. В содержание административно-публичной деятельности не включаются законотворчество, местное представительное право­творчество, оперативно-розыскная и досудебная уголовно-процес­суальная деятельность, а также правосудие во всех его формах и по любым категориям юридических дел.

6. Административно-публичная деятельность осуществляется по­средством использования административными органами специальных административно-правовых методов воздействия на общественные от­ношения, причем эти методы реализуются в специальных админист­ративно-правовых формах. Эти методы и формы существенно отли­чаются от методов и форм, используемых в ходе осуществления иных названных выше видов властно-публичной деятельности.

7. Целями осуществления административно-публичной деятель­ности являются:

• позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной ад­министративной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах (права на образование, на управление транспортным средством, на приобретение оружия, обязанно­сти нести военную службу, регистрироваться по месту жи­тельства и т.п.);

• поддержание и охрана на территории государства публичного правопорядка, т.е. порядка публичного общения, взаимодей­ствия физических и (или) юридических лиц (в общественных местах, в процессе дорожного движения и т.п.);

• обеспечение необходимого режима безопасности, т.е. состоя­ния защищенности государства, общества, отдельных физиче­ских и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их жизненно важным интересам (пожарной, санитарной, эколо­гической и других видов безопасности).

8. Административно-публичная деятельность и возникающие в про­цессе ее осуществления, а также в связи с ее осуществлением общест­венные отношения регулируются нормами административного права.

В целях более четкого определения административно-публич­ной деятельности как категории административного права рас­смотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно­публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государст­венное управление».

С нашей точки зрения, указанные категории административно­го права соотносятся следующим образом.

В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов — органов испол­нительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохрани­тельная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществ­ляющих функции исполнительной власти, выступают только специ­ально уполномоченные государственные органы, называемые орга­нами исполнительной власти.

Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъек­там осуществления.

1. По сфере распространения. Исполнительная власть в соответ­ствии с установленными действующим законодательством предела­ми осуществляется только в рамках государственно-публичных от­ношений. Иными словами, в ее содержание не включается муни­ципальное публичное управление. Но, по нашему мнению, админи­стративно-публичная деятельность включает в себя как государст­венное, так и муниципальное управление.

Кроме того, под исполнительной властью понимается лишь внешняя исполнительно-распорядительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, т.е. деятельность, на­правленная на физических и юридических лиц, не подчиненных этим органам и должностным лицам организационно. В то же вре­мя административно-публичная деятельность представляет собой властно-распорядительную деятельность, осуществляемую соответ­ствующими субъектами (административными органами) как внутри этих субъектов, так и вне их. Например, административно-пуб­личной деятельностью является внутриуправленческая деятельность Президента РФ, председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председателя Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, губернатора области. В равной мере в качестве ад­министративно-публичной деятельности, но уже имеющей внеш­нюю направленность, может рассматриваться деятельность Прези­дента РФ, губернатора области, начальника районного отдела внут­ренних дел по реализации своих внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.

2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соот­ветствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, феде­ральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъек­тов РФ. Административно-публичная деятельность осуществляется не только этим ограниченным кругом субъектов, но и другими го­сударственными органами, не входящими в систему исполнитель­ной власти (Администрацией Президента РФ, Счетной палатой РФ, прокуратурой РФ и т.п.), органами и должностными лицами мест­ного самоуправления, а также государственными и муниципальны­ми учреждениями.

Таким образом, понятие «административно-публичная деятель­ность» шире понятия «исполнительная власть» как по сфере рас­пространения, так и по субъектному составу, участвующему в осу­ществлении этих видов деятельности. Категория «исполнительная власть» входит в состав более общей категории «административно­публичная деятельность».

Понятие «административно-публичная деятельность» не следует отождествлять и с понятием «государственное управление».

С нашей точки зрения, государственное управление — это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельно­сти. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и правопримени­тельная властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направ­ленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирова­ние, а не на охрану и защиту общественных отношений, возни­кающих в сфере взаимодействия государственной власти и общест­ва. Нормотворческая и правоприменительная властно-охрани­тельная деятельность государственных административных органов, направленная на охрану и защиту со стороны государства указан­ных общественных отношений, представляет собой особый вид го­сударственной деятельности, который не может быть охарактеризо­ван термином «государственное управление». В то же время оба названных вида властной деятельности государственных админист­ративных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином «административно-публичная деятельность».

Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только управленческую, т.е. администра­тивно-регулятивную деятельность административных органов, но также и их деятельность, связанную с обеспечением администра­тивно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно­охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регуля­тивных функций государства, то в ходе осуществления администра­тивно-публичной деятельности реализуется весь спектр как регуля­тивных, так и охранительных функций государства в комплексе.

Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административ­но-публичная деятельность — как государственными, так и негосу­дарственными административными органами, в частности исполни­тельно-распорядительными органами местного самоуправления.

После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «админи­стративно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос о том, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права.

На наш взгляд, из всех указанных трех категорий администра­тивно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной под­законной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулиро­вании общественных отношений. Введение ее в оборот администра­тивно-правовой науки позволяет четко отграничить организацион­но-управленческую и правоохранительную деятельность, регули­руемую нормами административного права, от иных видов властно­публичной деятельности, не находящихся в сфере административ­но-правового регулирования.

В предмет административного права, по нашему мнению, необ­ходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административ­но-публичной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частно­сти, большинство ученых включают в предмет административно­правового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке админи­стративного права ставится вопрос об уточнении предмета админи­стративного права. В частности, ряд ученых указывает на то обстоя­тельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятель­ности органов исполнительной власти, но и отношения, склады­вающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наи­более полно отражающей сущность, формы и методы администра­тивно-правового регулирования общественных отношений, в ка­честве основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной кате­гории позволит решить спорную проблему предмета администра­тивного права и как следствие — построить четкую систему этой отрасли права.

Категории «исполнительная власть» и «государственное управ­ление» могут также использоваться в административно-правовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон адми­нистративно-публичной деятельности. Однако, как уже подчерки­валось выше, данные категории не являются главными, опреде­ляющими в науке административного права. Они выступают в ка­честве производных от категории «административно-публичная дея­тельность».

Понятие и содержание административно-публичной деятельности

В современной научной и учебной литературе по административ­ному праву в качестве основных, базовых категорий, характери­зующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «госу­дарственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административ­но-правового регулирования.

С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятель­ность, обозначаемая в науке административного права единым тер­мином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не зако­нодательными органами и судами, а органами исполнительной вла­сти и иными органами государственного управления. В этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной дея­тельности от законодательной и судебной представляется целесооб­разным объединить их одним общим рамочным понятием «админи­стративно-публичная деятельность». В рамках этого общего поня­тия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности.

С учетом указанных выше подходов определим понятие и ос­новные черты административно-публичной деятельности как кате­гории административного права.

Административная деятельность является одним из видов вла­стно-публичной деятельности в государстве.

В настоящее время вся властно-публичная деятельность в го­сударстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осуществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:

1)	законодательная;
2)	местная представительно-нормотворческая;
3)	судебная;
4)	досудебная уголовно-процессуальная;
5)	оперативно-розыскная;
6)	уголовно-исполнительная;
7)	административная.

Определим содержание каждого из указанных видов властно­публичной деятельности.

Законодательная (законотворческая) деятельность — это урегу­лированная нормами конституционного права деятельность госу­дарственных органов законодательной власти по подготовке и при­нятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однород­ных групп общественных отношений, возникающих на федераль­ном уровне и на уровне субъектов РФ.

Местная представительно-нормотворческая деятельность — это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих феде­ральных законов и законов субъектов РФ определенных однород­ных групп общественных отношений, возникающих на уровне му­ниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.

Судебная деятельность (правосудие) — это урегулированная нор­мами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процес­суального, административно-процессуального — в части рассмотре­ния судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об адми­нистративных правонарушениях) деятельность специальных госу­дарственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возни­кающих между участниками правоотношений, иных индивидуаль­ных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — это урегули­рованная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц испол­нительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.

Оперативно-розыскная деятельность — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделения­ми государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения опера­тивно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельно­сти, отличающими ее от других видов властно-публичной деятель­ности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления не­гласных методов.

Уголовно-исполнительная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномо­ченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных при­говорами судов, вступившими в законную силу.