Раздел 1. Административное право как отрасль российского права

• Название: Административное право как отрасль российского права
• Дата: 11.10.2022
• Размер: 83.01 Kb.
• Имя файла: Раздел 1.docx
• Тип: Документы; #727369
• страница: 2 из 4

2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соот­ветствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, феде­ральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъек­тов РФ. Административно-публичная деятельность осуществляется не только этим ограниченным кругом субъектов, но и другими го­сударственными органами, не входящими в систему исполнитель­ной власти (Администрацией Президента РФ, Счетной палатой РФ, прокуратурой РФ и т.п.), органами и должностными лицами мест­ного самоуправления, а также государственными и муниципальны­ми учреждениями.

Таким образом, понятие «административно-публичная деятель­ность» шире понятия «исполнительная власть» как по сфере рас­пространения, так и по субъектному составу, участвующему в осу­ществлении этих видов деятельности. Категория «исполнительная власть» входит в состав более общей категории «административно­публичная деятельность».

Понятие «административно-публичная деятельность» не следует отождествлять и с понятием «государственное управление».

С нашей точки зрения, государственное управление — это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельно­сти. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и правопримени­тельная властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направ­ленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирова­ние, а не на охрану и защиту общественных отношений, возни­кающих в сфере взаимодействия государственной власти и общест­ва. Нормотворческая и правоприменительная властно-охрани­тельная деятельность государственных административных органов, направленная на охрану и защиту со стороны государства указан­ных общественных отношений, представляет собой особый вид го­сударственной деятельности, который не может быть охарактеризо­ван термином «государственное управление». В то же время оба названных вида властной деятельности государственных админист­ративных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином «административно-публичная деятельность».

Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только управленческую, т.е. администра­тивно-регулятивную деятельность административных органов, но также и их деятельность, связанную с обеспечением администра­тивно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно­охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регуля­тивных функций государства, то в ходе осуществления администра­тивно-публичной деятельности реализуется весь спектр как регуля­тивных, так и охранительных функций государства в комплексе.

Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административ­но-публичная деятельность — как государственными, так и негосу­дарственными административными органами, в частности исполни­тельно-распорядительными органами местного самоуправления.

После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «админи­стративно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос о том, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права.

На наш взгляд, из всех указанных трех категорий администра­тивно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной под­законной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулиро­вании общественных отношений. Введение ее в оборот администра­тивно-правовой науки позволяет четко отграничить организацион­но-управленческую и правоохранительную деятельность, регули­руемую нормами административного права, от иных видов властно­публичной деятельности, не находящихся в сфере административ­но-правового регулирования.

В предмет административного права, по нашему мнению, необ­ходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административ­но-публичной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частно­сти, большинство ученых включают в предмет административно­правового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке админи­стративного права ставится вопрос об уточнении предмета админи­стративного права. В частности, ряд ученых указывает на то обстоя­тельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятель­ности органов исполнительной власти, но и отношения, склады­вающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наи­более полно отражающей сущность, формы и методы администра­тивно-правового регулирования общественных отношений, в ка­честве основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной кате­гории позволит решить спорную проблему предмета администра­тивного права и как следствие — построить четкую систему этой отрасли права.

Категории «исполнительная власть» и «государственное управ­ление» могут также использоваться в административно-правовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон адми­нистративно-публичной деятельности. Однако, как уже подчерки­валось выше, данные категории не являются главными, опреде­ляющими в науке административного права. Они выступают в ка­честве производных от категории «административно-публичная дея­тельность».

Понятие и содержание административно-публичной деятельности

В современной научной и учебной литературе по административ­ному праву в качестве основных, базовых категорий, характери­зующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «госу­дарственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административ­но-правового регулирования.

С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятель­ность, обозначаемая в науке административного права единым тер­мином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не зако­нодательными органами и судами, а органами исполнительной вла­сти и иными органами государственного управления. В этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной дея­тельности от законодательной и судебной представляется целесооб­разным объединить их одним общим рамочным понятием «админи­стративно-публичная деятельность». В рамках этого общего поня­тия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности.

С учетом указанных выше подходов определим понятие и ос­новные черты административно-публичной деятельности как кате­гории административного права.

Административная деятельность является одним из видов вла­стно-публичной деятельности в государстве.

В настоящее время вся властно-публичная деятельность в го­сударстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осуществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:

1)	законодательная;
2)	местная представительно-нормотворческая;
3)	судебная;
4)	досудебная уголовно-процессуальная;
5)	оперативно-розыскная;
6)	уголовно-исполнительная;
7)	административная.

Определим содержание каждого из указанных видов властно­публичной деятельности.

Законодательная (законотворческая) деятельность — это урегу­лированная нормами конституционного права деятельность госу­дарственных органов законодательной власти по подготовке и при­нятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однород­ных групп общественных отношений, возникающих на федераль­ном уровне и на уровне субъектов РФ.

Местная представительно-нормотворческая деятельность — это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих феде­ральных законов и законов субъектов РФ определенных однород­ных групп общественных отношений, возникающих на уровне му­ниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.

Судебная деятельность (правосудие) — это урегулированная нор­мами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процес­суального, административно-процессуального — в части рассмотре­ния судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об адми­нистративных правонарушениях) деятельность специальных госу­дарственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возни­кающих между участниками правоотношений, иных индивидуаль­ных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — это урегули­рованная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц испол­нительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.

Оперативно-розыскная деятельность — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделения­ми государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения опера­тивно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельно­сти, отличающими ее от других видов властно-публичной деятель­ности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления не­гласных методов.

Уголовно-исполнительная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномо­ченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных при­говорами судов, вступившими в законную силу.

Административная деятельность — это урегулированная нор­мами административного права деятельность органов исполнитель­ной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судеб­ной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государст­венных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных лиц действовать от имени государства или муниципальных образований, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соот­ветствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использова­нием специальных административно-правовых методов властно­публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возни­кающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимо­действия ее с обществом.

Таким образом, к административной деятельности можно отне­сти всю властно-публичную деятельность в государстве, за исклю­чением перечисленных выше видов такой деятельности.

Далее административная деятельность как один из видов власт­но-публичной деятельности в целях отграничения ее от админист­ративной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, обществен­ных объединений, иных частных организаций, будет именоваться нами административно-публичной.

Остановимся подробнее на характеристике административно­публичной деятельности, поскольку именно в процессе осуществ­ления этой деятельности и в связи с ее осуществлением возника­ют общественные отношения, образующие предмет администра­тивного права.

Рассмотрим прежде всего признаки (основные черты) этого ви­да властно-публичной деятельности.

С нашей точки зрения, административно-публичная деятель­ность характеризуется следующими основными чертами.

1. Административно-публичная деятельность осуществляется от имени государства или муниципальных образований. Поскольку адми­нистративная деятельность рассматривается как один из видов вла­стно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, т.е. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований соответ­ствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными ли­цами, а также иными физическими лицами, специально уполномо­ченными государством или муниципальными образованиями на ее осуществление.

Управленческая деятельность, осуществляемая не от имени го­сударства или публичных образований и не субъектами публичной власти, не является административно-публичной. В частности, к таковой нельзя отнести управленческую деятельность, осуществ­ляемую руководителями общественных и религиозных объединений внутри этих объединений, руководителями предприятий, в том чис­ле государственных и муниципальных, внутри этих предприятий, частных учреждений. Указанная управленческая деятельность в от­личие от административно-публичной осуществляется в интересах конкретного круга лиц (коллектива), ограничена рамками отдельно взятой организации, направлена на решение частных корпоратив­ных, а не общих публичных задач. Данную властную деятельность в противоположность административно-публичной можно охаракте­ризовать такими терминами, как «административно-частная» или «корпоративно-управленческая».

2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная деятельность, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых со­ответствующими органами законодательной власти. В ходе ее ком­петентные государственные органы и органы местного самоуправ­ления вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствую­щих законов.

3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органа­ми, органами управления, образуемыми внутри государственных ор­ганов, государственными должностными лицами, органами и долж­ностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и их органами управления. В некото­рых случаях рассматриваемая деятельность по отдельным вопро­сам может осуществляться на основании специального уполномо­чия государства и не субъектами публичной власти, в частности, работниками негосударственных транспортных организаций. Все указанные органы, должностные лица и учреждения, осуществ­ляющие административную деятельность, обобщенно и условно могут быть названы административными органами.

В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (го­сударственного управления), регулируемой нормами администра­тивного права, являются помимо собственно административных органов также и судьи различных судов в случае разрешения ими дел об административных правонарушениях. Указанная позиция основывается на том, что судьи в этом случае выступают в качестве субъектов административной юрисдикции, вступают в администра­тивные правоотношения и их деятельность регулируется нормами административного права, содержащимися в Кодексе РФ об адми­нистративных правонарушениях.

С нашей точки зрения, судей, даже при разрешении ими дел об административных правонарушениях, нельзя относить к субъектам административно-публичной деятельности.

Суды являются государ­ственными органами, созданными для осуществления особого вида государственной деятельности — правосудия. При разрешении су­дами (судьями) любых категорий юридических дел эта деятельность является ничем иным, как правосудием.

Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осущест­вляется посредством конституционного, гражданского, администра­тивного и уголовного судопроизводства. В этой связи разрешение судьями дел об административных правонарушениях осуществляет­ся в рамках административного судопроизводства. Административ­ное судопроизводство является одной из форм осуществления пра­восудия и поэтому не может рассматриваться как административно­публичная деятельность.