Раздел 1. Административное право как отрасль российского права

• Название: Административное право как отрасль российского права
• Дата: 11.10.2022
• Размер: 83.01 Kb.
• Имя файла: Раздел 1.docx
• Тип: Документы; #727369
• страница: 1 из 4

Раздел I. Административное право как отрасль российского права
Глава 1. Административно-публичная деятельность как вид государственно­публичной деятельности, регулируемой административным правом

Понятие и содержание административно-публичной деятельности

В современной научной и учебной литературе по административ­ному праву в качестве основных, базовых категорий, характери­зующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «госу­дарственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административ­но-правового регулирования.

С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятель­ность, обозначаемая в науке административного права единым тер­мином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не зако­нодательными органами и судами, а органами исполнительной вла­сти и иными органами государственного управления. В этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной дея­тельности от законодательной и судебной представляется целесооб­разным объединить их одним общим рамочным понятием «админи­стративно-публичная деятельность». В рамках этого общего поня­тия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности.

С учетом указанных выше подходов определим понятие и ос­новные черты административно-публичной деятельности как кате­гории административного права.

Административная деятельность является одним из видов вла­стно-публичной деятельности в государстве.

В настоящее время вся властно-публичная деятельность в го­сударстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осуществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:

1)	законодательная;
2)	местная представительно-нормотворческая;
3)	судебная;
4)	досудебная уголовно-процессуальная;
5)	оперативно-розыскная;
6)	уголовно-исполнительная;
7)	административная.

Определим содержание каждого из указанных видов властно­публичной деятельности.

Законодательная (законотворческая) деятельность — это урегу­лированная нормами конституционного права деятельность госу­дарственных органов законодательной власти по подготовке и при­нятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однород­ных групп общественных отношений, возникающих на федераль­ном уровне и на уровне субъектов РФ.

Местная представительно-нормотворческая деятельность — это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих феде­ральных законов и законов субъектов РФ определенных однород­ных групп общественных отношений, возникающих на уровне му­ниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.

Судебная деятельность (правосудие) — это урегулированная нор­мами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процес­суального, административно-процессуального — в части рассмотре­ния судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об адми­нистративных правонарушениях) деятельность специальных госу­дарственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возни­кающих между участниками правоотношений, иных индивидуаль­ных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — это урегули­рованная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц испол­нительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.

Оперативно-розыскная деятельность — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделения­ми государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения опера­тивно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельно­сти, отличающими ее от других видов властно-публичной деятель­ности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления не­гласных методов.

Уголовно-исполнительная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномо­ченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных при­говорами судов, вступившими в законную силу.

Административная деятельность — это урегулированная нор­мами административного права деятельность органов исполнитель­ной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судеб­ной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государст­венных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных лиц действовать от имени государства или муниципальных образований, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соот­ветствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использова­нием специальных административно-правовых методов властно­публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возни­кающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимо­действия ее с обществом.

Таким образом, к административной деятельности можно отне­сти всю властно-публичную деятельность в государстве, за исклю­чением перечисленных выше видов такой деятельности.

Далее административная деятельность как один из видов власт­но-публичной деятельности в целях отграничения ее от админист­ративной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, обществен­ных объединений, иных частных организаций, будет именоваться нами административно-публичной.

Остановимся подробнее на характеристике административно­публичной деятельности, поскольку именно в процессе осуществ­ления этой деятельности и в связи с ее осуществлением возника­ют общественные отношения, образующие предмет администра­тивного права.

Рассмотрим прежде всего признаки (основные черты) этого ви­да властно-публичной деятельности.

С нашей точки зрения, административно-публичная деятель­ность характеризуется следующими основными чертами.

1. Административно-публичная деятельность осуществляется от имени государства или муниципальных образований. Поскольку адми­нистративная деятельность рассматривается как один из видов вла­стно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, т.е. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований соответ­ствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными ли­цами, а также иными физическими лицами, специально уполномо­ченными государством или муниципальными образованиями на ее осуществление.

Управленческая деятельность, осуществляемая не от имени го­сударства или публичных образований и не субъектами публичной власти, не является административно-публичной. В частности, к таковой нельзя отнести управленческую деятельность, осуществ­ляемую руководителями общественных и религиозных объединений внутри этих объединений, руководителями предприятий, в том чис­ле государственных и муниципальных, внутри этих предприятий, частных учреждений. Указанная управленческая деятельность в от­личие от административно-публичной осуществляется в интересах конкретного круга лиц (коллектива), ограничена рамками отдельно взятой организации, направлена на решение частных корпоратив­ных, а не общих публичных задач. Данную властную деятельность в противоположность административно-публичной можно охаракте­ризовать такими терминами, как «административно-частная» или «корпоративно-управленческая».

2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная деятельность, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых со­ответствующими органами законодательной власти. В ходе ее ком­петентные государственные органы и органы местного самоуправ­ления вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствую­щих законов.

3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органа­ми, органами управления, образуемыми внутри государственных ор­ганов, государственными должностными лицами, органами и долж­ностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и их органами управления. В некото­рых случаях рассматриваемая деятельность по отдельным вопро­сам может осуществляться на основании специального уполномо­чия государства и не субъектами публичной власти, в частности, работниками негосударственных транспортных организаций. Все указанные органы, должностные лица и учреждения, осуществ­ляющие административную деятельность, обобщенно и условно могут быть названы административными органами.

В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (го­сударственного управления), регулируемой нормами администра­тивного права, являются помимо собственно административных органов также и судьи различных судов в случае разрешения ими дел об административных правонарушениях. Указанная позиция основывается на том, что судьи в этом случае выступают в качестве субъектов административной юрисдикции, вступают в администра­тивные правоотношения и их деятельность регулируется нормами административного права, содержащимися в Кодексе РФ об адми­нистративных правонарушениях.

С нашей точки зрения, судей, даже при разрешении ими дел об административных правонарушениях, нельзя относить к субъектам административно-публичной деятельности.

Суды являются государ­ственными органами, созданными для осуществления особого вида государственной деятельности — правосудия. При разрешении су­дами (судьями) любых категорий юридических дел эта деятельность является ничем иным, как правосудием.

Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осущест­вляется посредством конституционного, гражданского, администра­тивного и уголовного судопроизводства. В этой связи разрешение судьями дел об административных правонарушениях осуществляет­ся в рамках административного судопроизводства. Административ­ное судопроизводство является одной из форм осуществления пра­восудия и поэтому не может рассматриваться как административно­публичная деятельность.

Тот факт, что процедура деятельности судей судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правона­рушениях регулируется не Гражданским процессуальным кодек­сом РФ, а Кодексом РФ об административных правонарушениях, который регламентирует и аналогичную деятельность администра­тивных органов, с нашей точки зрения, не дает оснований квали­фицировать указанную деятельность судей не как правосудие, а как один из видов административно-публичной деятельности. Правильность такого вывода подтверждается также тем обстоя­тельством, что деятельность судей арбитражных судов по разреше­нию дел об административных правонарушениях регулируется не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Арбит­ражным процессуальным кодексом РФ и, следовательно, с точки зрения законодателя является правосудием.

4. Административно-публичная деятельность — это властная деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные пол­номочия административных органов. В процессе этой деятельности административные органы в пределах предоставленной им компе­тенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуаль­ные правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе совершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия.

5. По своему содержанию административно-публичная дея­тельность включает в себя два основных вида властной деятельно­сти — административно-регулятивную и административно-охрани­тельную, причем каждый из видов может быть подразделен на подвиды. В содержание административно-публичной деятельности не включаются законотворчество, местное представительное право­творчество, оперативно-розыскная и досудебная уголовно-процес­суальная деятельность, а также правосудие во всех его формах и по любым категориям юридических дел.

6. Административно-публичная деятельность осуществляется по­средством использования административными органами специальных административно-правовых методов воздействия на общественные от­ношения, причем эти методы реализуются в специальных админист­ративно-правовых формах. Эти методы и формы существенно отли­чаются от методов и форм, используемых в ходе осуществления иных названных выше видов властно-публичной деятельности.

7. Целями осуществления административно-публичной деятель­ности являются:

• позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной ад­министративной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах (права на образование, на управление транспортным средством, на приобретение оружия, обязанно­сти нести военную службу, регистрироваться по месту жи­тельства и т.п.);

• поддержание и охрана на территории государства публичного правопорядка, т.е. порядка публичного общения, взаимодей­ствия физических и (или) юридических лиц (в общественных местах, в процессе дорожного движения и т.п.);

• обеспечение необходимого режима безопасности, т.е. состоя­ния защищенности государства, общества, отдельных физиче­ских и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их жизненно важным интересам (пожарной, санитарной, эколо­гической и других видов безопасности).

8. Административно-публичная деятельность и возникающие в про­цессе ее осуществления, а также в связи с ее осуществлением общест­венные отношения регулируются нормами административного права.

В целях более четкого определения административно-публич­ной деятельности как категории административного права рас­смотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно­публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государст­венное управление».

С нашей точки зрения, указанные категории административно­го права соотносятся следующим образом.

В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов — органов испол­нительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохрани­тельная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществ­ляющих функции исполнительной власти, выступают только специ­ально уполномоченные государственные органы, называемые орга­нами исполнительной власти.

Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъек­там осуществления.

1. По сфере распространения. Исполнительная власть в соответ­ствии с установленными действующим законодательством предела­ми осуществляется только в рамках государственно-публичных от­ношений. Иными словами, в ее содержание не включается муни­ципальное публичное управление. Но, по нашему мнению, админи­стративно-публичная деятельность включает в себя как государст­венное, так и муниципальное управление.

Кроме того, под исполнительной властью понимается лишь внешняя исполнительно-распорядительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, т.е. деятельность, на­правленная на физических и юридических лиц, не подчиненных этим органам и должностным лицам организационно. В то же вре­мя административно-публичная деятельность представляет собой властно-распорядительную деятельность, осуществляемую соответ­ствующими субъектами (административными органами) как внутри этих субъектов, так и вне их. Например, административно-пуб­личной деятельностью является внутриуправленческая деятельность Президента РФ, председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председателя Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, губернатора области. В равной мере в качестве ад­министративно-публичной деятельности, но уже имеющей внеш­нюю направленность, может рассматриваться деятельность Прези­дента РФ, губернатора области, начальника районного отдела внут­ренних дел по реализации своих внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.