Бюджетирование ЛЕКЦИИ. Бюджетирование, ориентированное на результат, новая модель построения бюджетного процесса

• Название: Бюджетирование, ориентированное на результат, новая модель построения бюджетного процесса
• Анкор: Бюджетирование ЛЕКЦИИ
• Дата: 11.03.2021
• Размер: 234.5 Kb.
• Имя файла: Бюджетирование ЛЕКЦИИ.doc
• Тип: Документы; #183587
• страница: 3 из 4

5. Целевые программы как инструмент

бюджетного планирования и прогнозирования

Целевые программы — обязательный компонент федерального, региональных и местных бюджетов, предусмотренный классификаци­ей бюджетных расходов. Из бюджетов всех уровней могут финанси­роваться целевые инвестиционные программы, программы решения отдельных приоритетных проблем социального, экологического, отрас­левого и т.п. характера, а также программы развития отдельных терри­торий.

Долгосрочные целевые программы должны разрабатываться го­сударственным органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) и подлежать утверждению соответствующим зако­нодательным или представительным органом местного самоуправле­ния. Формирование общего перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономиче­ского развития Российской Федерации и прогнозом социально-эко­номического развития соответствующей территории и приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.

Целевая программа — специально разработанный для решения обоснованно приоритетной (федеральной, региональной или местной) проблемы комплекс мер политического, нормативно-правового, фи­нансового, экономического, социального, экологического, производ­ственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения.

Под программно-целевым методом («подходом») понимают те­оретические и научно-методические основы разработки и реализации целевых программ в вышеприведенном смысле, иначе говоря, научно-методические основы управления решением сложных проблем с ис­пользованием целевых программ.

Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы скон­центрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем. Важнейшим условием результативности программ является отбор доказанно приоритетных проблем (задач), на которых стратеги­чески необходимо сосредоточить силы и средства бюджета. Уместно отметить, что все неудачи с реализацией большей части российских про­грамм имели первопричиной именно неконкретное, недоказанно при­оритетное целеполагание.

Одно из основных условий результативности программ связано с информационной обеспеченностью и на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При обосновании программно-целевых действий не только используется официальная статистика, но и осу­ществляется проведение специальных исследований (социологичес­ких, экологических и др.).

Сущностными характеристиками целевых программ являются следующие компоненты:

• 
  обособленность расходов, включенных в целевые программы, от прочих расходов СБП;
  
• 
  установление показателей финансирования в форме целевых индикаторов выполнения программы (количественная и качественная характеристики результатов деятельности СБП);
  
• 
  использование оценки эффективности реализации целевых программ (соотношение результатов и затрат);
  
• 
  ограничения на период реализации целевых программ (план-график реализации);
  
• 
  наличие у целевой программы собственной целевой статьи расходов в бюджетной классификации;
  
• 
  соответствие целевой программы целям и задачам деятельности СБП.
  

Принципиальное значение в рамках федерального бюджета име­ют федеральная целевая программа «Развитие инфраструктуры нано-индустрии в Российской Федерации на 2008—2010 гг.» и федераль­ные целевые программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического ком­плекса России на 2007—2012 гг.» и «Чистая вода».

Федеральные целевые программы (ФЦП) предназначены для решения важных отраслевых или межрегиональных проблем. Реше­ние о разработке каждой целевой программы принимается постанов­лением Правительства Российской Федерации, и после того как про­грамма подготовлена, она утверждается новым постановлением Правительства Российской Федерации. Обычно ФЦП включает опи­сание проблемы, основные цели и задачи, этапы, перечень мер в рам­ках программы, гарантии в отношении качества, механизм реализации,

управления программой и контроля за ней, анализ эффективности, экологическую и иную экспертизы и источники финансирования. По­мимо финансирования за счет средств федерального бюджета, програм­мы предусматривают финансирование из других источников (органы управления регионального или местного уровня и (или) частные ин­весторы), так что финансирование за счет средств федерального бюд­жета в среднем составляет всего 10% от общей суммы затрат, в то вре­мя как доля участия регионального бюджета в среднем еще ниже — 5%. Программы регионального развития представляют собой разно­видность федеральных целевых программ, реализуемых в конкретных регионах.

Реализация этих программ, как свидетельствуют их целевые ори­ентиры, должна обеспечить высокий потенциал новых перспективных исследований и разработок, который станет основой для технологи­ческого прорыва на рынках в 2014—2020 гг.

Ведомственные целевые программы (ВЦП). В 2004 г. Концеп­цией реформирования бюджетного процесса введены понятия «ведом­ственная целевая программа» и «ведомственная стратегия», которые рассматриваются как новый институт реализации программно-целе­вого подхода к управлению государственными и муниципальными фи­нансами. В Положении о разработке, утверждении и реализации ве­домственных целевых программ, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239, уре­гулированы вопросы типологии и содержания ВЦП, базовые проце­дуры их разработки, утверждения и реализации, контроля за ходом реализации, прекращения действия программы, методы формирова­ния индикаторов, обусловленных реализацией ВЦП, а также закреп­лено положение о представлении отчетов по реализации программ. При этом ВЦП некоторым образом отличаются от ФЦП (табл. 3).
Таблица 3 - Сравнительная характеристика ФЦП и ВЦП

Общие черты, свойственные ФЦП и ВЦП	Различия между ФЦП и ВЦП
Формулировка цели и задач программ, соот­ветствующих приоритетам государственной политики, полномочиям ответственности органов исполнительной власти	Уровень утверждения (ФЦП — Прави­тельство Российской Федерации, ВЦП — субъект бюджетного планиро­вания).
Описание (количественное) ожидаемых результатов реализации программ (непосредственные и конечные)	Характер программы (ФЦП — межот­раслевой; ВЦП — внутриотраслевой
Обоснование потребностей в ресурсах для реализации программ, оценка внешних условий и рисков реализации программ	Принцип планирования расходов (ФЦП — в соответствии с планами Правительства Российской Федерации; ВЦП — в соответствии с планами СБП)
Определение схемы управления программой	Размеры программ и сроки действия (ФЦП более крупные по объемам и более долгосрочные, чем ВЦП)

Кроме этих типов программ существуют и региональные целе­вые программы (РЦП). РЦП и ВЦП представляют собой два типа еди­ных по принципу формирования и реализации, но различающихся по статусу бюджетных целевых программ. Они имеют также ряд разли­чий, которые воспроизводятся по аналогии с предшествующим срав­нительным анализом.

Последовательность разработки и реализации ВЦП:

1. 
   решение о разработке ВЦП;
   
2. 
   замысел ВЦП;
   
3. 
   разработка проекта ВЦП;
   
4. 
   разработка паспорта ВЦП;
   
5. 
   характеристика основных мероприятий ВЦП;
   
6. 
   план мониторинга результативности ВЦП;
   
7. 
   анализ результативности ВЦП.
   

Под результативностью ВЦП понимается степень достижения планируемых результатов: конечного (при оценке реализации всей ВЦП) и непосредственного (при реализации одного или нескольких этапов программы). Под эффективностью ВЦП понимается соотно­шение результата мероприятий всей программы и затрат, обусловив­ших данный результат.

В области программно-целевого планирования началась разра­ботка нового для России метода Форсайта (или «предвидения»), ис­пользуемого для определения перспективных направлений научно-технического развития, увязанных с социально-экономическими условиями и последствиями использования новых технологий. Указан­ный выше метод используется в более чем 30 странах мира и представ­ляет собой процесс отбора стратегических направлений научного и тех­нологического развития на национальном уровне, который происходит с учетом мнений основных субъектов национальной инновационной си­стемы. Наибольшее развитие он получил в странах с развитыми гори­зонтальными связями и налаженными сетями взаимодействий, поддер­живаемыми на государственном уровне. В России разработка метода Форсайта, как и многих других инициатив, пошла по ведомственному принципу. Минобранауки России, Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (мининформсвязи Рос­сии), Министерство промышленности и энергетики Российской Фе­дерации (Минпромэнерго России) стали формировать собственные процедуры Форсайта. Одновременно Минобранауки России заверши­ло начатый в 2005 г. пересмотр перечня приоритетных направлений и критических технологий. В итоге на смену девяти приоритетным на­правлениям и 52 критическим технологиям появился перечень из вось­ми приоритетных направлений и 35 критических технологий. Как сле­дует из сравнения нового и предшествующего списков приоритетов (табл. 5.4), они в значительной степени пересекаются.
Таблица 4 - Перечни приоритетных направлений развития

науки, технологий и техники в Российской Федерации

Перечень 2002 г.*	Перечень 2006 г.
Информационно-телекоммуникационные технологии и электроника	Информационно-телекоммуникацион­ные системы
Новые материалы и химические техно­логии	Индустрия наносистем и материалов
Технологии живых систем	Живые системы
Экология и рациональное природополь­зование	Рациональное природопользование
Энергосберегающие технологии	Энергетика и энергосбережение
Перспективы вооружения, военная и специальная техника	Перспективные вооружения и военная техника
Новые транспортные технологии	Транспортные, авиационные и косми­ческие системы
Космические и авиационные технологии	—
Производственные технологии	—
—	Безопасность и противодействие терроризму

* Перечень приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, утвержденный Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г. № Пр-577.

Источник: Министерство образования и науки Российской Федерации.
Произошло объединение некоторых направлений, и из списка исчезло направление «Производственные технологии», что, однако, связано не со снижением его приоритета, а с тем, что это направление не относится к ведению Минобранауки России. Другие ведомства, та­кие та­кие как Минпромэнерго России, разрабатывают собственные приоритеты, в том числе^в области производственных технологий. Ведомствен­ные приоритеты не согласовываются на межведомственном уровне, и в целом отсутствует координация при их определении. Вместе с тем Минобранауки России, согласно Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2015 г., фактиче­ски отводится роль главного ведомства, определяющего приоритетные направления научно-технического развития страны.

Таким образом, при выборе новых приоритетных направлений ведомственный подход не был преодолен. В этой связи сравнение подходов к выбору приоритетных направлений и критических тех­нологий и разработке процедур Форсайта позволяет заключить, что метод Форсайта еще до начала фактической реализации стал жерт­вой российской практики ведомственного прогнозирования и целеполагания.

Приказом Президента Российской Федерации от 21 мая 2006 г. № Пр-843 утверждены приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечень критичес­ких технологий Российской Федерации.
6. Мониторинг в модели БОР

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или Сводного доклада Правительства Российской Федерации прин­ципиально важным остается вопрос о повышении эффективности про­цедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недости­жения заданных в докладе показателей результативности.

Совершенствование процедуры мониторинга результативности бюджетных расходов целесообразно осуществлять по следующим на­правлениям:

• 
  повышение уровня подготовки персонала;
  
• 
  повышение степени проработанности целевых программ;
  
• 
  выстраивание многоуровневой системы контроля;
  

Принципиальное значение имеет последнее направление. Плани­руемые параметры выстраивания многоуровневой системы контроля состоят в следующих новациях.

На первом уровне контроль над результативностью деятельно­сти бюджетных учреждений осуществляется со стороны СБП, в веде­нии которого такие учреждения находятся. При этом необходимо ослабление контроля над направлениями расходования средств бюд­жетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, которое должно быть синхронизировано с усилением контроля над объемами и качеством предоставляемых ими услуг. Главными распо­рядителями бюджетных средств должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плано­вых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финан­сирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это по­зволит реализовать основное преимущество финансирования по результату — обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг. На этом уровне наряду с государ­ственным необходимо укреплять меры общественного контроля над объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику со­здания наблюдательных (попечительских) советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль потребителей государственных (муни­ципальных) услуг в данном процессе.

На втором уровне контроль над результативностью деятельно­сти собственно СБП должен осуществляться Правительственной ко­миссией по повышению результативности бюджетных расходов. Та­кой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном пери­оде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ве­домственных целевых программ. Результаты оценки эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств содержат­ся в Сводном бюджетном докладе. При этом необходимо, чтобы субъек­ты планирования самостоятельно разрабатывали методику оценки качества управления бюджетными средствами.