Бюджетирование ЛЕКЦИИ. Бюджетирование, ориентированное на результат, новая модель построения бюджетного процесса
 Скачать 234.5 Kb.
|
|
2. Субъекты бюджетного планирования Субъекты бюджетного планирования — это органы исполнительной, законодательной и судебной власти, осуществляющие составление, рассмотрение, исполнение и контроль бюджетов всех уровней Б С РФ. СБП персонифицированы и определены в нормативно-законодательных актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Их деятельность в рамках БОР осуществляется по схеме, описанной ниже.  1. Каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой он отвечает или ради достижения которой создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.Каждый СБП формирует собственные цели, которые необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства, к ним относятся те, которые соответствуют направлениям его деятельностив течение планового периода времени. Формирование целей повышает прозрачность вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей Правительства Российской Федерации. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП. Каждый СБП определяет собственные тактические задачи, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП. 4.Каждый СБП разрабатывает план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств для федерального уровня), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ. Основная задача СБП — создание действенной системы количественных (измеримых) показателей деятельности, которые обеспечат возможность оценки эффективности бюджетных расходов, характерных для всех элементов схемы деятельности СПБ. При проведении оценки эффективности бюджетных расходов результаты функционирования СБП делятся на прямые (непосредственные) и конечные. Под прямым результатом в этом случае понимается объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе, количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п. Показатели же конечных результатов отражают достижение социальных целей в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.). Приведем примеры показателей непосредственных и конечных результатов. Пример 1 Программа: контроль технического состояния объектов тепло-и электроэнергетики. Показатели непосредственного результата: проведено техническое диагностирование объектов тепло-и электроэнергетики (9510 единиц); демонтировано или заменено объектов тепло- и электроэнергетики, представляющих потенциальную угрозу для населения и окружающей среды (3220 единиц). Показатели конечного результата: снижение числа аварий на поднадзорных объектах (с четырех до одной); в том числе снижение случаев смертельного травматизма (с трех до одного). Примечание: последние два показателя могут быть отнесены к более общей задаче обеспечения технической безопасности объектов тепло- и электроэнергетики, поскольку достижение указанных результатов обеспечивается путем осуществления ряда мероприятий (например, установления соответствующих стандартов и т.д.), не входящих в рассматриваемую программу. Источник: Доклад о состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов, рационального использования и охраны недр Российской Федерации в 2002 г. // Федеральный горный и промышленный надзор России. С. 42, 43. Пример 2 Программа (условный пример): строительство и реконструкция дорог. Показатели непосредственного результата: увеличение протяженности автомобильных дорог; увеличение доли многополосных дорог с твердым покрытием в дорожной сети. Показатели конечного результата: увеличение объемов пассажире- и грузоперевозок по автодорогам; снижение числа населенных пунктов, не имеющих выхода на автомобильную сеть с твердым покрытием.  Достижение конечных результатов и есть цель государственной социально-экономической политики, а предоставление государственных услуг — ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя измерять их количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности — сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств осуществляется на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). При этом главные распорядители бюджетных средств несут ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты. Для повышения объективности оценки деятельности СБП конечные результаты рассчитываются в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних факторов (макроэкономической конъюнктуры, вклада других министерств и т.п.), для чего разрабатывается соответствующая методика оценки (ее разработка — приоритет Минфина России). 3. Институт расходных обязательств К 2007 г. вслед за Федерацией все субъекты Российской Федерации приняли правовые акты, направленные на реформирование бюджетного процесса. При этом в данных актах приоритетное внимание уделялось и уделяется введению института расходных обязательств. Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе, проекту для осуществления бюджетных инвестиций присваиваются уникальные коды целевых статей и видов расходов соответствующего бюджета. Расходные обязательства, определенные в БК РФ, трактуются как «обусловленные законом, иным нормативно-правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, МО предоставлять физическим или юридическим лицам органам государственной власти, органам мест ного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда)». Инструментом учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств (РРО), которые ведутся органами государственной и муниципальной власти. РРО Российской Федерации ведутся с целью учета расходных обязательств Российской Федерации и определения объема средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, необходимых для их исполнения. РРО территориальных органов государственной и муниципальной власти ведутся с целью учета расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти МО. Данные РРО Российской Федерации используются при формировании перспективного финансового плана Российской Федерации, разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств. То же касается РРО субъектов Российской Федерации и МО. Введение категории «реестр расходных обязательств» обосновывает и раскрытие ее содержания, которое представлено в Положении о реестре расходных обязательств (ст. 2): «реестр расходных обязательств Российской Федерации» — свод реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также прилагаемые к нему сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств Российской Федерации; «реестр расходных обязательств субъекта бюджетного планирования» — ведущийся субъектом бюджетного планирования свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных федеральными органами государственной власти от имени Российской Федерации договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств Российской Федерации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат исполнению за счет средств бюджета субъекта бюджетного планирования, включая расходы подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также расходы отдельных наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры,   здравоохранения, средств массовой информации, являющихся в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год главными распорядителями средств федерального бюджета, с указанием объема средств федерального бюджета, необходимых для исполнения соответствующих расходных обязательств;■«реестр расходных обязательств государственного внебюджетного фонда Российской Федерации» — ведущийся государственным внебюджетным фондом Российской Федерации свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных федеральными органами государственной власти от имени Российской Федерации договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств Российской Федерации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат исполнению за счет средств бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, с указанием объема средств бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих расходных обязательств. Порядок ведения РРО для каждого уровня государственной власти и самоуправления определяется соответствующим исполнительным органом власти или местной администрацией. К примеру, Минфин России ежегодно составляет: предварительный реестр расходных обязательств Российской Федерации — не позднее 15 марта текущего года; плановый реестр расходных обязательств Российской Федерации — не позднее 12 августа текущего года; уточненный реестр расходных обязательств Российской Федерации — не позднее 15 дней после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом расходные обязательства Российской Федерации, не включенные в реестр расходных обязательств Российской Федерации, не подлежат учету в составе бюджета действующих обязательств при формировании перспективного финансового плана Российской Федерации и разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Важнейшей проблемой составления РРО является финансовая оценка действующих обязательств и выбор методов ее оценки. Используются следующие методы: ■нормативный: система применения стандартизированных затрат на единицу результата, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется исходя из удельных нормативов и числа лиц, которым предоставляются услуги; метод индексаций — типовой метод учета инфляционной составляющей в расходных обязательствах соответствующего бюджета, который рассчитывается с применением индекса-дефлятора; плановый, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе ранее определенного плана, графика, в том числе с возможной корректировкой для разных лет; формульный, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов; иной, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки. Таким образом, РРО, выступая как метод оценки действующих и принимаемых обязательств на очередной год и на плановый период, позволяет оценивать совокупную стоимость обязательств соответствующего бюджета в режиме реального времени, с одной стороны, а с другой — становится эффективным инструментом среднесрочного финансового планирования. 4. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов Значение доклада беспрецедентно, поскольку его содержание отражает все параметры БОР и является программой его реализации (Приложения 9—11 — Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования). Именно Доклад содержит анализ текущего исполнения расходных обязательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перспективу. В процессе подготовки докладов федеральные органы исполнительной власти: должны систематизировать цели и задачи своей деятельности с последующей привязкой их к целям Правительства Российской Федерации; выделить в собственной деятельности программную и внепрограммную составляющие; распределить расходы по целям, задачам и программам; отчитаться в результативности расходования бюджетных средств. При этом СБП, который достигает более значимых результатов (эффективность расходов выше), приобретает приоритеты в последующем финансировании своей деятельности.   Реализация БОР на практике осуществляется на основе подготовки рассматриваемых докладов.Доклады являются инструментом, позволяющим увязывать цели, задачи и результаты деятельности СБП. В Методических рекомендациях определен порядок представления докладов: представляются в сроки, указанные в Положении о докладах в правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, в Минфин России, в Минэкономразвития России; общий объем основной части Доклада не должен превышать 15—30 страниц (федеральные СБП), 10-15 (региональные СБП), 5—10 (муниципальные СБП); Доклад обязательно содержит расчеты и обоснования, объем которых не ограничен. В Докладе должны быть представлены разделы, перечисленные ниже. Миссия, цели и задачи деятельности. Важное место в данном разделе принадлежит значению показателей (индикаторов) их достижения. Расходные обязательства и формирование доходов. Приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств СБП и анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый периоды. Бюджетные целевые программы и внепрограммная деятельность. Обоснование действующих и планируемых бюджетных целевых программ, а также внепрограммной деятельности СБП. Распределение расходов по целям, задачам и программам. В этом разделе анализируется сложившаяся и планируемая структура расходов по целям, задачам, программам и тенденции ее изменения в отчетном году и плановом периоде. Результативность бюджетных расходов. Производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периоде, предоставляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению. Доклады как инструмент реализации БОР на уровне федерации начали создаваться в 2005 г. В 2006 г. Институт экономики переходного периода провел выборочный анализ качества их составления. Результаты анализа подготовленных в 2005 и 2006 гг. докладов позволили выявить целый набор системных недостатков в организации бюджетного планирования как на уровне СБП, так и в плоскости межведомственных отношений при составлении бюджета, что закономерно, поскольку практика развития БОР свидетельствует о долгосрочности его становления и развития. Анализ докладов позволил также выявить целый ряд недостатков, которые предстоит ликвидировать при внедрении модели бюджетирования на региональном и муниципальном уровнях. Российские аналитические центры выделяют следующие из них. 1.Необходимо устранить фрагментарность при сопоставлении целей, задач, программ и показателей докладов СПБ, так как при этом значительная часть целей Правительства Российской Федерации оказывается невыполнимой из-за отсутствия координации между СБП при попытке достижения отдельных подцелей соответствующих целей Правительства Российской Федерации. В сегодняшних условиях роль Координационно-контрольного центра отводится Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, обязанности которой: аккумулировать и анализировать поступающие от СБП доклады; вырабатывать предложения по совершенствованию процедуры подготовки и представления докладов, уточнению основных направлений и результатов деятельности СБП; разрабатывать предложения по разработке ведомственных целевых программ и повышению эффективности федеральных целевых программ; обеспечивать общность деятельности различных СБП для реализации всей системы целей Правительства Российской Федерации. Последняя функция Правительственной комиссии приоритетна в современных условиях, поскольку разрозненность индикаторов эффективности бюджетных расходов отягощает бюджетное планирование и снижает его результативность. При переходе к БОР на уровне субъектов необходимо создание региональной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов. 2.Необходимо добиться обеспечения эффективного взаимодействия СБП между собой и с органами государственной власти других уровней БС РФ. В какой-то степени эту роль играет Минэкономразвития России, к компетенции которого относятся: обеспечение функции по контролю над выполнением СБП за явленных положений докладов; ответственность за подготовку Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации (далее — Сводный доклад), призванного стать стратегическим плановым документом, обобщающим ключевые положения докладов отдельных СБП. Одновременно Сводный доклад становится стратегией развития национальной экономики. Те же функции выполняют департаменты экономики региональных и муниципальных администраций. Назначение Сводного доклада состоит в превращении в проработанную программу комплексного развития, устанавливающую целевые ориентиры для последующей разработки планов деятельности СБП на среднесрочную перспективу. Программа комплексного развития модифицируется Минэкономразвития России в стратегию развития национальной экономики. Однако, несмотря на всю свою важность в системе программно-целевого бюджетного планирования, сводный доклад в сегодняшнем варианте (формируемый Минэкономразвития России по принципам «снизу вверх» и «клеим — режем») скорее носит формальный характер, выполняя функцию промежуточного звена между заявленными приоритетами социально-экономического развития страны и комплексом мероприятий СБП на трехлетний период времени. По причине неразвитости механизма реализации совместных мер широкий спектр возможных направлений повышения результативности через эффективное решение межведомственных задач оказывается недоступным. Следовательно, повышение результативности бюджетных расходов в рамках такой слабоорганизованной системы бюджетного планирования становится возможным только на уровне отдельных СБП. Существенным недостатком организации процесса распределения расходов СБП по реализуемым им целям, задачам и программам является также сохранение возможности аналитического (экспертного) подхода к распределению бюджетных расходов с правом не осуществлять разбивку программных расходов между несколькими задачами, одновременно решаемыми данной целевой программой. Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что министерства по-прежнему в течение года действуют в рамках своей компетенции, а затем — уже в ходе подготовки промежуточного и итогового докладов —стараются вписать выполненные мероприятия в определенные в Докладе цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно, а Доклад все еще не стал программой действий на предстоящую перспективу, и его нельзя применить в процессе управления государственными финансами. Более того, низкое качество разрабатываемых докладов зачастую порождает ошибочные ориентиры использования бюджетных средств по сферам деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о последующем использовании мате- риалов докладов при подготовке Сводного доклада, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год. Таким образом, на современном этапе даже на федеральном уровне формулирование подходов и методов полномасштабного использования докладов в бюджетном процессе не завершено. |