Бюджетирование ЛЕКЦИИ. Бюджетирование, ориентированное на результат, новая модель построения бюджетного процесса

• Название: Бюджетирование, ориентированное на результат, новая модель построения бюджетного процесса
• Анкор: Бюджетирование ЛЕКЦИИ
• Дата: 11.03.2021
• Размер: 234.5 Kb.
• Имя файла: Бюджетирование ЛЕКЦИИ.doc
• Тип: Документы; #183587
• страница: 1 из 4

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, — НОВАЯ МОДЕЛЬ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации связано с переходом на новую модель управления государственными и муниципальными финансами — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Бюджетирование как инструмент повышения ка­чества управления бюджетными средствами успешно применяется в США, Великобритании, Австралии и в других развитых странах уже не одно десятилетие.

Международный опыт свидетельствует, что использование БОР действительно позволяет рассчитывать на повышение эффективнос­ти и прозрачности управления государственными финансовыми ре­сурсами, когда обеспечивается распределение бюджетных средств не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим зада­чам, предусматривающим достижение определенных конечных резуль­татов. При этом в основе принятия бюджетных решений лежат не сум­мы затрат по отдельным статьям экономической классификации (выплата заработной платы, оплата коммунальных услуг, проведение капитального ремонта и пр.) или расходы на выполнение отдельных государственных функций (образование, здравоохранение, правоох­ранительная деятельность, благоустройство), а совокупность бюджет­ных программ, ориентированных на обеспечение конкретного резуль­тата.

В России, несмотря на то, что необходимость внедрения в практи­ку бюджетного планирования элементов программно-целевого мето­да как ведущего инструмента БОР неоднократно подчеркивалась в ос­новных программных документах страны (материалы Бюджетных посланий Президента Российской Федерации на 2000, 2003, 2005, 2006 гг., Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг. и 2006— 2008 гг.) — первые из них датированы еще 2000 г., — реальные шаги по реализации принципа эффективного расходования государственных средств были предприняты Правительством Российской Федерации только по прошествии четырех лет, когда было принято постановле­ние от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативнос­ти бюджетных расходов».

Данное Постановление стало отправным мо­ментом в регулировании процедуры внедрения БОР в практику финансового среднесрочного планирования на федеральном уровне. Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко при­меняемая в мире модель «Бюджетирование, ориентированное на резуль­тат в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджет­ных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных резуль­татов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными при­оритетами социально-экономической политики и в пределах прогнози­руемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, модель БОР ориентирована на среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование с установлением четких пра­вил изменения объема и структуры ассигнований и повышением пред­сказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств, а не планирование в рамках годового бюджета. Кроме того, модель предусматривает введение мониторинга результа­тивности бюджетных расходов, что аналогично обязательности оцен­ки эффективности бюджетных расходов.

В связи с этим возникает необходимость в группировке расход­ных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентирована на выработ­ку четких расходных приоритетов (расходных обязательств) и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых пози­ций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с суще­ственным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

В качестве цели новой модели бюджетирования заявлено фор­мирование четко прослеживаемой взаимосвязи между затрачиваемы­ми финансовыми ресурсами государства и муниципальных образова­ний и получаемыми результатами. Другими словами, реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации ориентировано на осуществление перехода от финансирования собственно бюджетных уч- реждений и органов власти к финансированию предоставляемых ими услуг. В конечном счете, по мнению разработчиков реформы, это долж­но привести" к повышению качества бюджетных услуг при одновре­менной экономии бюджетных средств.

Активное внедрение БОР как направления реформирования бюд­жетного процесса в России началось в рамках Бюджетной реформы в 2004 г. одновременно с началом формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную процедуру. Была образована Прави­тельственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования приступили к подго­товке первых докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности на среднесрочную перспективу (далее — Доклад). При этом применялись некоторые меры по стимулированию заинтересо­ванности федеральных органов исполнительной власти в повышении качества осуществляемого ими финансового менеджмента и одновре­менно был выделен ряд пилотных регионов, которые наряду с Цент­ром стали апробировать модель БОР.

Собственно на уровне федерации в 2005 и 2006 гг. по распоряже­нию Правительства Российской Федерации на всех участников экс­перимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориен­тированных на результаты, Минфином России ежегодно выделялось по 180 млн руб. для финансирования расходов на выполнение научно-исследовательских работ, содержание и обеспечение деятельности цен­тральных аппаратов участников, в том числе на оплату труда их работ­ников — 53,8 и 96,1 млн руб. соответственно¹. Средства распределялись между федеральными органами исполнительной власти — участника­ми эксперимента в зависимости от степени использования ими мето­дов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, в от­четном году, а также реализованных мер по повышению качества управления бюджетными средствами на внутриведомственном уров­не. Переход на БОР обязал каждого субъекта бюджетного планирова­ния (СБП) (федеральные министерства, а также службы и агентства, руководимые Президентом Российской Федерации или Правитель­ством Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счет­ная палата Российской Федерации) представить в течение года в Пра­вительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Минэкономразвития России и Минфин России три ите­ративные версии Доклада каждого СБП. Значение доклада беспреце­дентно, поскольку его содержание отражает все параметры БОР и обес­печивает его реализацию, т.е. является программой его реализации. Именно Доклад содержит анализ текущего исполнения расходных обя­зательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перс­пективу. По значимости Доклады можно приравнять к корпоративно­му бизнес-планированию и стратегии бизнеса.

Приступим к анализу нормативных актов Российской Федера­ции, обеспечивающих переход на БОР как метод управления государ­ственными и муниципальными финансами. В соответствии с поста­новлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, которое декларирует бюджетную реформу в нашей стране, вы­делен ряд направлений реформы бюджетного процесса (табл. 1).
Таблица 1- Направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Направление	Концептуальная позиция
Классификация и бюджетный учет	П риближение бюджетной классификации Российской Федера­ции к требованиям международных стандартов, а также введе­ние интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам государства и муниципалитетов. Реформирование бюджетной классификации осуществляется в направлении закрепления законом лишь основных, обязательных для всех уровней бюд­жетной системы, кодов ведомственной и функциональной (раздел, подраздел) классификации. По остальным парамет­рам бюджетной классификации свобода выбора закрепляется за органами власти соответствующего уровня. В рамках реформирования бюджетного учета осуществляются следующие мероприятия: определение и уточнение субъектов учета; уточнение объектов учета; стандартизация основных подходов и принципов учета и отчетности. В отчетность, составленную на основе учета по методу начис­лений, включаются: баланс активов и обязательств бюджетов; отчет о финансовых результатах деятельности. Принципиальные изменения вносятся в ведомственную классификацию расходов, уточняются главные распорядители бюджетных средств, к которым в соответствии с новым законодательством относятся: все органы исполнительной власти (на уровне федерации —федеральные министерства, агентства, службы); законодательные органы власти; законодательные органы власти; судебные органы власти; Генеральная прокуратура Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
Выделение бюджетов действующих и при- нимаемых обязательств	В практической деятельности существуют два типа расходных обязательств, которые обусловливают необходимость выделения бюджетов двух типов: обязательства, объем и структура которых предопределены ранее принятыми законодательными и нормативными актами, действующими бюджетными программами и которые являются переходящими; обязательства, обусловленные новыми программами и новыми обязательствами государства. Соотношение между двумя типами бюджетов будет формироваться исходя из принципа эффективности расходов. Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня. При этом выделение средств на бюджет принимаемых обязательств будет осуществляться только при условии гарантирования выполнения в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики
Совершенствование среднесрочного финансового планирования	В рамках этого направления реформирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимы в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки бюджетных проектировок на по­следующие годы прогнозного периода. Достижение результа­тов деятельности в рамках рассматриваемого бюджетного цикла можно осуществить на основе утверждения перспективного финансового плана законом (придание ему статуса трех­ летнего укрупненного бюджета) или утверждения укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год. Данное направление реформирования достижимо только на основе отработанной практики среднесрочного бюджетного планирования
Совершенствование методов программно- целевого планирования	1. Формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. 2. Поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеряемых результатов. 3. Мониторинг и контроль над достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Для реализации данного направления реформы необходим продолжительный период, обеспечивающий пере­вод эксперимента по внедрению бюджетного планиро­вания, ориентированного на результаты, в русло типовой практической деятельности.
Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета	Изменение базовой схемы составления и рассмотрения бюджета, так как предыдущая схема громоздка, затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики.

Представленные параметры изменения бюджетного процесса при переходе на БОР требуют сравнения традиционной (управление ресурсам) и новой моделей (управление результатами) и его построения (табл. 2).

Таблица 2 - Сравнительная характеристика традиционной и новой моделей построения бюджетного процесса

Параметр бюджетного процесса	Традиционная система	БОР
Бюджетная классификация	Классификация доходов, клас­сификация расходов различного вида. Функциональная — определяет направления расходов бюджета в соответствии с функциями госу­дарства по соответствующим раз­делам и подразделам, видам и це­левым статьям. Экономическая — определяет направления расходов бюджета в соответствии с эконо­мическим содержанием операций в государственном секторе, опре­деляет целевые статьи и виды расходов бюджета	Классификация администрато­ров и программ. Введение в рам­ках процедуры бюджетирования учета классификации админи­страторов доходов и поступлений и классификации программ и подпрограмм деятельности, что позволяет обеспечить прозрач­ный учет бюджетных средств в разрезе установленных направ­лений, целей и участников на всех этапах бюджетного про­цесса. Эти новации приближают бюджетную классификацию к международным стандартам
Бюджетное планирование	Приростный метод как основа планирования, т.е. в рамках концепции «управление ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной класси -фикации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюд­жетных ограничений такой под­ход обеспечивает сбалансирован­ность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосно­вываются, а управление бюдже­том сводится главным образом к контролю соответствия факти­ческих и плановых показателей, что приводит к необдуманной бюджетной экономии средств, которая мало связана с эффек­тивностью государственных рас­ходов, и, следовательно, необос­нованному расходованию бюд­жетных средств. При этом слабо учитываются качественные харак­теристики предоставления госу­дарственных (муниципальных) услуг	Конкуренция программ ведомств, учреждений и нулевой бюджет. В рамках концепции «управление результатами» бюджет формиру­ется исходя из целей и планируе­мых результатов государственной политики. Бюджетные ассигно­вания имеют четкую привязку, к функциям (услугам, видам деятельности), при их планиро­вании основное внимание уделя­ется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется само­стоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долго­срочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках средне­срочного финансового плана, формируется общая сумма ассиг­нований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализа­ция направлений использования которых осуществляется админи­страторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптими­зации использования ресурсов (персонала, оборудования, поме­щений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответ­ственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводятся мониторинг и после­дующий внешний аудит финан­сов и результатов деятельности, оценка деятельности администра­торов бюджетных средств ведет­ся по достигнутым результатам
Использование средств	В соответствии со сметой расхо­дов и доходов получателей бюд­жетных средств (финансируется учреждение)	в соответствии с целями и ре­зультатами деятельности(финан­сируется не учреждение, а госу­дарственная (муниципальная) услуга). Выделение бюджетных средств осуществляется под определенные цели и программы, при этом результат финансирования должен быть объективно обоснован соотношением «цена-качество»
Учет	Бухгалтерский учет ведется на основании Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержден­ной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. № 107н: 1) мемориально-ордерная форма ведения учета; 2) применение кассового метода; 3) применение субсчетов Плана счетов	Бюджетный учет ведется на осно­вании Инструкции по бюджетно­му учету в бюджетных учрежде­ниях, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. № 25н: 1журнально-ордерная форма ведения учета; применение метода начислений; интеграция плана счетов бюджетного учета с бюджетной классификацией
Контроль затрат	План-факт. Главный распоряди­тель, распорядитель бюджетных средств несет ответственность за утверждение смет и на основе плана-факта измеряет эффектив­ность бюджетных расходов	Мониторинг результатов в допол­нение к существующему методу контроля соответствия расходов (план-факт). Мониторинг позво­ляет сформировать обширную базу данных по СБП и их про­граммам и реализовать постав­ленную цель — оценка эффектив­ности результата — и на этой базе осуществить выбор испол­нителя услуги (на основе прин­ципа минимум затрат при макси­муме результата и качества

Таким образом, целью реализации БОР на всех уровнях БС РФ являются:

• 
  разработка системы целеполагания и критериев результатов деятельности в бюджетном секторе экономики, отраженных в Докладе;
  
• 
  повышение эффективности общественных расходов, критерии которой отражены в Докладе.
  

Модель БОР предполагает:

• 
  создание нового механизма организации, планирования и прогнозирования бюджетного процесса, реализуемого в процессе составления, рассмотрения и исполнения бюджета;
  
• 
  формирование и функционирование многоуровневого мониторинга бюджетного процесса, реализуемого в ходе контрольного этапа этого процесса.
  

Параметры бюджетной реформы в указанном Постановлении Правительства Российской Федерации определялись во временном интервале (2004—2006 гг.) Уже федеральный бюджет на 2006 и 2007 гг. был сформирован в формате, приближенном к БОР, хотя еще не со­держал некоторых элементов этой модели. Федеральный бюджет на 2008—2010 гг. сформирован в концепции БОР и ориентирован на дол­госрочную стратегию развития Российской Федерации. Временной вариант реформы определялся только подготовкой нормативной до­кументации для перехода на бюджетирование. С 2007 г. в процесс пе­рехода на новую модель включились региональные и муниципальные бюджеты (кроме пилотных). Рассмотрим более детально разработку необходимых материалов и формирование институтов, способствую­щих внедрению БОР, к которым относятся:

• 
  разработка перечня субъектов бюджетного планирования, закрепленных за соответствующим органом власти, исполняющим бюджет;
  
• 
  порядок составления и ведения реестра расходных обязательств соответствующего бюджета и расходных обязательств СБП;
  
• 
  порядок разработки и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных и региональных целевых программ, ведомственных целевых программ;
  
• 
  Методические рекомендации (федерация) и Положение (регион) по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП.
  

Как сказано выше, в современных условиях БОР как новый спо­соб организации бюджетного процесса обязателен для бюджетов всех уровней БС РФ, что обусловливает выделение СБП на уровне субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует подчеркнуть, что внедрение БОР на все уровни БС РФ — процесс тру­доемкий и долгосрочный. Как показывает практика ряда развитых стран-федераций, БОР как система финансового планирования реа­лизуется в течение десятков лет, при этом налицо тенденция его по­стоянного развития и совершенствования.