экологическое право. Экологическое право
 Скачать 1.96 Mb.
|
4.6. Техническое регулирование в области экологии4.6.1. Общие положения о техническом регулировании в области экологии Правовым основанием технического регулирования, в том числе в области экологии, является ФЗ от 27.12.2002 года. «О техническом регулировании» (ФЗоТР).1 Под техническим регулированием понимается правовое регулирование отношений по установлению, применению и исполнению обязательных или основанных на добровольных началах требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ по оказанию услуг, а также правовое регулирование отношений по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации и других объектов технического регулирования, предъявляемым к ним требованиям (ст. 2 ФЗоТР). Техническое регулирование в таком широком понимании касается всех сфер жизни, в том числе области экологии. Анализ содержания приведенного пространного определения понятия ТР дает основание для вывода о том, что техническое регулирование включает в себя, по крайней мере, три относительно самостоятельных элемента: 1. Обязательные требования к продукции, к процессам производства и т.д. Они называются техническими регламентами. 2. Требования, выполняемые на добровольной основе (это стандарты). 3. Оценка соответствия продукции, процессов производства, других объектов технического регулирования обязательным или добровольно выполняемым требованиям (техническим регламентам или стандартам). Этот элемент ТР именуется сертификацией. ТР – это по существу также нормирование вредного воздействия на окружающую среду производственной или иной деятельности, но не непосредственно путем установления ПДК, ПДВ, ПДС и других, а через определенные обязательные или добровольно исполняемые требования к выпускаемой продукции, к процессам производства, эксплуатации и так далее, которые могут оказать отрицательное влияние на окружающую среду. Образно говоря, техническое регулирование – это нормирование качества окружающей среды через качество способной влиять на нее продукции, процессов производства и т.д. Экологическое нормирование и техническое регулирование в части, касающейся экологии, стоят в одном ряду и имеют общую конечную цель – обеспечить благоприятное состояние окружающей среды. Необходимость технического регулирования возникла еще в 70-е годы прошлого столетия. Появилось и соответствующее законодательство, хотя оно и было не систематизировано, носило фрагментарный характер. На смену ему в 90-е годы пришли два закона: Закон РФ от 10.06.1993 года «О сертификации продукции и услуг»1 и Закон РФ от 10.07.1993 года «О стандартизации».2 Их заменил известный уже нам ФЗоТР. Необходимость технического регулирования в области экологии вызвана теми же факторами, что и экологического нормирования. По своей направленности экологическое нормирование и техническое регулирование в области экологии, напомню, стоят в одном ряду. В порядке экологического нормирования устанавливаются нормативы качества окружающей среды и уровень воздействия на окружающую среду. В порядке ТР устанавливаются по существу также требования к качеству окружающей среды и к уровню воздействия на нее, но через качество продукции, процессов производства и других. 4.6.2. Технические регламентыТехнический регламент (ТРег) – документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования: к продукции, к процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации. В понятие «продукция» включаются также здания, строения и сооружения. Поскольку ТРег носят обязательный характер, то они принимаются в ограниченных случаях: защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных, а также растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей продукции. Принятие ТРег в иных случаях не допускается. Содержащиеся в ТРег обязательные требования имеют прямое действие на всей территории России и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующие ТРег. Основное назначение ТРег состоит в том, что он содержит требования к характеристике продукции, процессам производства… которые обязательны к исполнению. ТРег с учетом степени риска причинения вреда может содержать специальные (дополнительные) требования к объектам ТРег, обеспечивающие защиту, например, отдельных категорий граждан (несовершеннолетние, беременные женщины, инвалиды и т.д.). Примечательной особенностью ТРег является то, что их обязательные требования применяются к продукции, процессам производства и т.д. независимо от страны и места их происхождения или осуществления. Важно чтобы они были приняты к исполнению в России. Обязательные требования ТРег разрабатываются с расчетом на то, что продукция, процесс производства и т.д. не причинят вред объектам его защиты (жизнь и здоровье человека, окружающая среда и др.). ТРег принимаются федеральными законами. Они могут быть приняты также международными договорами. В оговоренных в ФЗ случаях ТРег может быть утвержден указом Президента. Эти случаи: возникновение обстоятельств, которые могут привести к непосредственной угрозе жизни и здоровью граждан, жизни и здоровью животных и растений, окружающей среде; если принятие ТРег необходимо для обеспечения безопасности продукции, процессов производства и других объектов. ФЗоТР допускает утверждение готового проекта ТРег Правительством на период до принятия его ФЗ. Со вступлением в силу регламента принятого ФЗ, Указ или постановление Правительства РФ об утверждении данного регламента прекращает свое действие. В России действуют два вида ТРег: общие ТРег и специальные ТРег. Общие ТРег принимаются по наиболее широкому кругу вопросов: безопасность эксплуатации и утилизации машин и оборудования; безопасность эксплуатации зданий, строений и сооружений; пожарная безопасность; биологическая безопасность; электромагнитная безопасность; экологическая безопасность; ядерная и радиационная безопасность. Специальные ТРег устанавливают требования к отдельным видам продукции, процессам производства и т.д., степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общими ТРег. Поэтому требования специальных ТРег более высокие, чем общих ТРег. По другим вопросам, где желательно нормирование, принимаются стандарты. ФЗоТР установил довольно сложный порядок разработки, принятия и вступления в силу ТРег, на чем останавливаться подробно вряд ли есть необходимость. Замечу лишь, что проекты ТРег подвергаются обязательной экспертизе. При положительном заключении экспертизы ТРег утверждается ФЗ или решением Правительства РФ и вступает в силу через шесть месяцев после его опубликования в печатном издании органа федеральной исполнительной власти по техническому регулированию. На сегодняшний день это – ФА по техническому регулированию и метрологии в составе Минпромэнерго. Регламент, утвержденный Президентом, вступает в силу в указанный им срок. Хотя со времени вступления в силу ФЗоТР прошло более двух лет, ни один технический регламент экологического профиля не принят. Но грядет принятие в ближайшие годы целого блока ТРег, что предусмотрено Программой разработки технических регламентов на 2004–2006 годы.1 Среди них из общих регламентов можно назвать: об экологической безопасности; о биологической безопасности; о ядерной и радиационной безопасности. Из специальных технических регламентов готовятся, к примеру, следующие: о безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа; о безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов; о требованиях к безопасности пестицидов, процессов их испытаний, производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации; о безопасности водных ресурсов, водных объектов в местах водопользования и водоотведения, питьевой воды, а также процессов водоснабжения. Но продолжают быть обязательными, то есть имеют силу ТРег, ранее принятые стандарты по вопросам, которые подпадают по ФЗоТР под действие технических регламентов. Это касается, например, продукции, процессов производства, хранения и т.д., связанных с использованием атомной энергии, добычей, транспортировкой и хранением углеводородного сырья (нефти и газа) и т.д. 4.6.3. Экологическая стандартизацияОбщеправовой базой стандартизации являются ст. 29 ФЗоООС и глава 3. Стандартизация упомянутого ФЗ от 27.12.2002 года «О техническом регулировании». Экологическая стандартизация (ЭС) является, напомню, второй составляющей технического регулирования. Рассмотрение вопроса о ЭС начнем с понятий «стандарт», «стандартизация». Стандарт происходит от английского standard – норма, образец. В широком смысле стандарт – это образец, норма, эталон, модель, правила, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов. В нашем случае это продукция, процессы производства и иные объекты технического регулирования. Стандарт понимается и как документ, в котором устанавливаются характеристики продукции, процессов производства и т.д. Стандарт может содержать также требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке продукта или этикеткам и правилам их нанесения. Стандарты, в которых содержатся требования (нормы, правила) к продукции, процессам производства и т.д., призванные обеспечить рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды принято называть экологическими. Экологическая стандартизация – это деятельность специально уполномоченных на то государственных органов исполнительной власти по установлению требований, которым должны соответствовать продукция, процесс производства и т.д., оказывающие воздействие на природные ресурсы и окружающую среду. Цель экологической стандартизации: установить такие требования (нормы и правила) к продукции, процессам производства и т.д., соблюдение которых обеспечивало бы благоприятное состояние окружающей среды и неистощительное использование природных ресурсов. Стандартизация осуществляется, как это предусмотрено ст. 12 ФЗоТР, с соблюдением соответствующих принципов, к которым относятся: добровольное применение стандартов; максимальный учет при разработке стандартов законных прав заинтересованных лиц; недопустимость создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей стандартизации; применение международных стандартов как основы разработки национальных стандартов, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или специального его положения. До принятия ФЗоТР все стандарты содержали обязательные требования. В настоящее время применение стандартов является добровольным. Но лицо, признавшее обязательным для себя применение того или иного стандарта, обязано его соблюдать. По ФЗоТР обязательными к исполнению, напомню, являются только технические регламенты. ФЗоТР выделяет два вида стандартов: национальные (всероссийские) стандарты; стандарты организаций. Национальные стандарты (НС) вводятся (устанавливаются) органом исполнительной власти РФ по стандартизации, которым, напомню, является ФА по техническому регулированию и метрологии в составе Минпромэнерго. Разработка и утверждение НС – явление сложное, но я остановлюсь лишь на узловых моментах. Разработчиком НС может быть любое лицо. ФЗоТР каких-либо требований к разработчикам НС не предъявляет. Но очевидно, что таким лицом может быть юридическое или физическое лицо, обладающее необходимыми для подготовки соответствующего НС данными (наличие кадров, финансовое обеспечение, техническая оснащенность и т.п.). Готовый проект НС представляется разработчиком в специально созданный в составе ФА по техническому регулированию и метрологии технический комитет по стандартизации, который организует проведение экспертизы проекта. Технический комитет по стандартизации с учетом результатов экспертизы направляет мотивированное предложение в ФА об утверждении или отклонении НС. ФА на основании представленных техническим комитетом материалов принимает решение об утверждении или отклонении НС. Уведомление об утверждении НС подлежит опубликованию в печатном издании ФА в течение 30 дней. В случае отклонения НС, ФА направляет разработчику проекта мотивированное решение об этом с соответствующими приложениями. Напомню, что НС применяются добровольно. В тех случаях, когда нормы и правила к продукции, к процессам производства и т.д. в целях обеспечения экологической безопасности необходимо соблюдать обязательно, разрабатываются соответствующие технические регламенты. Как это предусмотрено ст. 17 ФЗоТР, коммерческие, общественные, научные организации, саморегулируемые организации,1 объединения юридических лиц могут самостоятельно разрабатывать и утверждать стандарты организаций, которые они сами и соблюдают. Порядок разработки и утверждения, изменения и прекращения стандартов организаций устанавливаются ими самими с учетом принципов стандартизации, предусмотренных ст. 12 ФЗоТР. Проект стандарта организации может быть представлен разработчиком в технический комитет по стандартизации, который организует проведение экспертизы проекта. По результатам экспертизы технический комитет готовит заключение, которое направляет разработчику. Такой проект также утверждается самой организацией. Стандарты организаций применяются и соблюдаются, прежде всего, самими организациями. Но они могут быть признаны и применены также исполнителями, продавцами и приобретателями независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства. То есть стандарты организаций могут применяться (соблюдаться) всеми, кто вступает во взаимоотношения с организацией по поводу ее продукции, услуг и т.д. 4.6.4. Экологическая сертификацияОбщими правовыми основаниями экологической сертификации являются гл. 4 ФЗоТР (подтверждение соответствия) и ст. 31 ФЗоООС. Правительством 13.08.1997 и 07.07.1999 года утверждены соответственно Перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации,1 и Перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия.2 По отдельным видам продукции принимается своя система сертификации или правила сертификации. В качестве примера можно назвать Систему сертификации лесопромышленной продукции, Правила проведения сертификации угля и т.д. Экологическая сертификация (ЭС) – это подтверждение (удостоверение) соответствия продукции, процессов производства и других объектов технического регулирования техническим регламентам, стандартам и условиям договора, содержащим экологические требования. ЭС проводится, как это определено в ст. 31 ФЗоООС, в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. Подтверждение (удостоверение) соответствия может носить добровольный и обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия проводится в форме добровольной сертификации заинтересованной в том организацией. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в двух формах: принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия); обязательной сертификации. Добровольное подтверждение соответствия Добровольное подтверждение соответствия проводится по инициативе лица, желающего получить такое подтверждение, по договору с органом по сертификации (ФА по техническому регулированию и метрологии). Добровольное подтверждение удостоверяет, что данная продукция, процесс производства и иные объекты технического регулирования соответствуют требованиям, установленным в национальных стандартах или стандартах организаций либо договорах. Добровольное соответствие проводится только в отношении продукции и других объектов технического регулирования, которые не являются объектом обязательного подтверждения соответствия. Соответствие продукции, услуг и других объектов при добровольной сертификации удостоверяется сертификатом соответствия, выдаваемым ФА по техническому регулированию и метрологии. Объекты сертификации при наличии сертификата могут маркироваться знаком соответствия, который подтверждает, что маркируемая им продукция соответствует выданному на эту продукцию сертификату. Маркировка осуществляется заявителем самостоятельно любым удобным для него способом в порядке, установленном органом по стандартизации. Обязательное подтверждение соответствия В отличие от добровольного особенностью обязательного подтверждения является то, что оно проводится только для установления соответствия продукции, процесса производства и других объектов требованиям технических регламентов. Особенностью обязательного подтверждения является и то, что его объектом может быть только продукция, процесс производства и т.д., выпускаемые в обращение на территории РФ. Обязательное подтверждение, напомню, осуществляется в двух формах: принятие декларации соответствия; обязательной сертификации. Декларация соответствия – это форма обязательного подтверждения соответствия, когда соответствие продукции техническим регламентам доказывает сам заявитель на основании имеющихся у него результатов собственных и (или) полученных с участием третьих лиц исследований (испытаний) и измерений и др. документов, послуживших мотивированным основанием для подтверждения соответствия продукции и услуг требованиям технических регламентов. Форма декларации о соответствии утверждается федеральным органом по техническому регулированию. Срок действия декларации определяется техническим регламентом по конкретным объектам сертификации. Оформленная по установленным правилам декларация регистрируется органом по техническому регулированию в течение трех дней. Обязательная сертификация Как и добровольная обязательная сертификация проводится по инициативе (заказу) заинтересованного в сертификации лица (заявителя). Сертификацию проводит орган по техническому регулированию. Он же выдает и сертификат соответствия. Продукция, процесс производства и другие объекты, соответствие которых техническим регламентом подтверждено декларацией о соответствии или сертификатом соответствия маркируются знаком обращения на рынке, описание и изображение которого утверждено Правительством РФ 19.11.2003 года.1 Полученные за пределами территории РФ документы о подтверждении соответствия, знаки соответствия, протоколы исследований (испытаний), измерений продукции могут быть признаны в РФ в соответствии с международными договорами. В мире уже давно, в России в последние годы появилась маркировка в виде особых знаков экологически чистой продукции. На импортных товарах можно встретить такие знаки маркировки экологически чистой продукции, как «Зеленая точка», «Кленовый лист», «Голубой ангел». В России многие химические предприятия маркируют свою продукцию знаком «Свободно от хлора». Для сбора, хранения и последующего использования материалов ТР созданы специальный федеральный информационный фонд данных ТР (ФИФ) и единая информационная система по ТР (ЕИС). В ФИФ и ЕИС входят следующие документы: технические регламенты; национальные стандарты; международные стандарты; национальные стандарты иностранных государств; данные о подтверждении соответствия продукции и услуг техническим регламентам и стандартам. К документам ФИФ и ЕИС обеспечивается свободный доступ, за исключением данных, содержащих государственную, служебную или коммерческую тайну. |