4.2. Система органов государственного
экологического управления
Государственные органы экологического управления в зависимости от выполняемых ими функций традиционно делятся на органы общей, межведомственной и ведомственной компетенции. Такое деление в области экологического управления недостаточно. Здесь, кроме того, управление осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы. Известную роль в управлении выполняют и правоохранительные органы. Об этих пяти группах органов мы и будем говорить.
4.2.1. Органы общей компетенции
Это органы 1) осуществляющие управление всеми природными ресурсами; 2) решающие наиболее общие вопросы управления (распределение и перераспределение природных ресурсов, экологическое планирование и т.п.) и 3) функции которых распространяются на всех субъектов экологических отношений.
Возглавляет эту систему органов Президент Российской Федерации. Он определяет экологическую политику в стране, обеспечивает координацию экологических функций представительной и исполнительной ветвей власти. В этих целях Президент издает соответствующие указы и распоряжения. Среди важнейших из них можно назвать Указы от 04.02.1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», который утвердил Основные положения в этой области;1 от 01.04.1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», определивший этапы и пути перехода России к устойчивому развитию;2 от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», внесший существенные изменения в систему органов экологического управления и т.д.3
Важную роль по управлению в области экологии выполняет Правительство Российской Федерации, что закреплено в ст. 5 ФЗоООС и Федеральном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации».4 Согласно ст. 18 названного ФЗ Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны;
координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению опасности и ликвидации их последствий.
Как это вытекает из ст. 21 ФЗ, Правительство России обеспечивает реализацию экологических интересов России во взаимоотношениях с иностранными государствами и международными организациями.
В этих целях оно заключает соответствующие международные договоры, обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств и т.д.
Определенные функции по экологическому управлению в части обеспечения экологической безопасности страны призван выполнять Совет безопасности РФ. В соответствии с Положением, утвержденным Президентом РФ 07.06.2004 года, Совет безопасности, в частности, готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям1. Указом Президента от 01.09.2000 года «Вопросы межведомственных комиссий Совета безопасности РФ» была создана специальная Межведомственная комиссия экологической безопасности и утвержден ее состав во главе с вице-президентом Российской академии наук.2
Управленческие функции в области экологии выполняют и органы исполнительной власти СРФ. Согласно ст. 6 ФЗоООС к полномочиям органов СРФ в сфере экологии относятся:
организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории СРФ;
регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.
Говоря о ГЭУ уместно упомянуть о том, что многие функции управленческого характера в области экологии выполняют исполнительные органы муниципальных образований. Такое управление в отличие от ГЭУ можно назвать муниципальным экологическим управлением (МЭУ). Основные управленческие функции муниципальных образований в области экологии закреплены в статьях 14, 15, 16 ФЗ от 06.11.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».3 Это, к примеру, организация сбора и вывоза бытовых и производственных отходов; озеленение территории поселения и охрана городских лесов; планирование застройки территории поселения; распределение – перераспределение принадлежащих муниципалитетам земельных участков; организация и осуществление экологического контроля на подведомственной территории и т.д. Для успешной реализации последней из функций создан институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, полномочия которых закреплены в ст. 68 ФЗоООС.
Прежде чем начать разговор о межведомственных, ведомственных и специальных органах экологического управления полезно получить сведения о системе исполнительных органов власти в целом, которые я буду называть в последующем. В соответствии с уже названным Указом Президента РФ от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» эта система состоит из трех основных звеньев: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной для него сфере деятельности. Оно самостоятельно осуществляет в этой области правовое регулирование, но не вправе выполнять контрольно-надзорные и правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом. Министерство выполняет много других сопутствующих функций. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.
Федеральная служба (ФС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
ФС в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Но не вправе в своей сфере деятельности осуществлять нормативно-правовое регулирование. Возглавляет ФС руководитель (директор). ФС входит в состав федерального министерства, но она может быть подведомственна Президенту или Правительству РФ.
Федеральное агентство (ФА) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. ФА возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. ФА входит в состав соответствующего министерства. Некоторые ФА находятся непосредственно в ведении Президента или Правительства РФ.
4.2.2. Органы межведомственной (функциональной) компетенции
К межведомственным (функциональным) относятся такие органы федеральной исполнительной власти, функциональная деятельность которых распространяется, как правило, на все природные ресурсы, на всю окружающую среду, на всех природопользователей, но только в одной какой-нибудь сфере. Это, например, служба по санитарно-эпидемиологическому надзору в составе Министерства здравоохранения и социального развития; самостоятельная Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет); Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и энергетики (Ростехрегулирование).
Санитарно-эпидемиологический надзор в отношении всех природных ресурсов, всей окружающей среды с точки зрения их безопасности для здоровья человека осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Положение о которой утверждено Правительством РФ 30.06.04 года.1 В соответствии с ФЗ от 30.03.1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2 и названным Положением о ФС санитарно-эпидемиологический надзор призван обеспечить санитарное благополучие населения и окружающей среды, водных объектов, особенно питьевого назначения, атмосферного воздуха, почвы и т.д.
Росгидромет в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством РФ 23.07.04 года,3 обеспечивает органы государственной власти, Вооруженные силы, а также население информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении; исследует гидрометеорологические и геофизические процессы в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике, Антарктике, а также в околоземном космическом пространстве в части изучения, прогнозирования радиационной обстановки, состояние атмосферы и магнитного поля Земли. Росгидромет ведет Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и ее загрязнении.
Если короче, – Росгидромет осуществляет всеобщее наблюдение за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и обеспечивает полученными в результате такого наблюдения данными органы государственной власти и население.
К органам межведомственной компетенции в экологическом управлении относится ФА по техническому регулированию (Ростехрегулирование), которое входит в состав Министерства промышленности и энергетики. В соответствии с ФЗ от 27.12.02 года «О техническом регулировании»1 и Положением о ФА, утвержденным Правительством РФ 17.06.04 года.2 Ростехрегулирование ведает вопросами разработки, принятия, применения и использования обязательных и принятых на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг, то есть ведает вопросами экологической стандартизации, экологической сертификации и установления технических регламентов применительно ко всем отраслям народного хозяйства и сферам деятельности.
К иным органам межведомственной компетенции можно отнести Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) и Федеральную таможенную службу. МЧС прогнозирует и предупреждает техногенные и природные катастрофы и аварии, в том числе экологического характера и ликвидирует их последствия. Федеральная таможенная служба (входит в состав Минэкономразвития) осуществляет надзор за ввозом и вывозом из страны растений и животных, виды которых занесены в Красную книгу РФ и международную Красную книгу.
4.2.3. Органы ведомственной (отраслевой) компетенции
Можно выделить две группы таких органов. Во-первых, – это министерства и ведомства, предприятия и организации которых используют те или иные природные ресурсы (добывают полезные ископаемые, лесную продукцию, используют землю и другие природные объекты). Это, к примеру, ФА по промышленности, ФА по атомной энергии, ФА по рыболовству. Их управленческие функции сводятся в основном к тому, чтобы обеспечить на подведомственных предприятиях рациональное использование и охрану того вида природных ресурсов, который они используют (земля, недра и т.д.), а также обеспечить охрану других природных ресурсов и окружающую среду в целом от неблагоприятного воздействия на них своей хозяйственной деятельности.
Во-вторых, – это министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, хозяйственная деятельность предприятий и организаций которых способна оказывать отрицательное воздействие на состояние природных ресурсов и окружающей среды. К ним можно отнести ФА по строительству, ФА воздушного транспорта, ФА желез-
нодорожного транспорта, ФА по промышленности (перерабатывающие предприятия). В их обязанность входит не допускать загрязнения, засорения окружающей среды и уничтожения природных объектов подчиненными им предприятиями и организациями в процессе их производственной деятельности и принимать необходимые для этого меры.
Обязанности органов ведомственной компетенции по организации на подведомственных предприятиях выполнения требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды отражаются в положениях об этих органах, о чем подробнее по мере надобности будет сказано как в курсе «Экологическое право», так и в курсе «Земельное право».
4.2.4. Органы специальной компетенции
В отличие от органов общей, межведомственной и ведомственной компетенции органы специальной компетенции осуществляют всю свою управленческую деятельность исключительно в области экологии.
Можно выделить три направления в экологическом управлении органами специальной компетенции:
1) управление отдельными природными ресурсами (кроме надзора и контроля);
2) управление в форме контрольно-надзорной деятельности в сфере природопользования;
3) управление в форме контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды.
С учетом такой триады деятельности органов специальной компетенции подразделены и органы управления.
Начнем с органов управления отдельными природными ресурсами. После многократных и маловразумительных изменений в системе и структуре федеральных исполнительных органов власти органы, призванные осуществлять управление отдельными природными ресурсами, выглядят следующим образом.
Управление земельным фондом осуществляют два органа: ФА кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и ФА по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Оба ФА входят в состав Минэкономразвития. Основные функции по управлению земельным фондом выполняет Роснедвижимость, которая действует в соответствии с Положением о ней, утвержденном Правительством РФ 19.08.2004 года.1 Роснедвижимость ведет государственный мониторинг земель, осуществляет государственный земельный контроль, проводит территориальное землеустройство, ведет земельный кадастр и производит кадастровую оценку земель, выполняет другие функции по управлению земельным фондом.
Росимущество в основном представляет интересы Федерации при операциях, связанных с оборотом земель, находящихся в государственной собственности. В частности, при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или продаже права на заключение договора аренды этих участков Росимущество:
принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или конкурса;
определяет на основе оценочных данных начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы;
определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона;
заключает договор аренды земельного участка по результатам торгов.
Действует Росимущество на основании Положения о нем, утвержденное Правительством РФ 27.11.2004 года.2
Управление в области использования и охраны недр (Н) осуществляют три федеральных исполнительных органа власти. Во-первых, это ФА по недропользованию в составе МПР РФ, которое действует в соответствии с Положением о нем, утвержденное Правительством РФ 17.06.2004 года.3 ФА по недропользованию:
организует государственное геологическое изучение Н;
оценивает месторождения полезных ископаемых;
проводит конкурсы и аукционы на право пользования Н;
организационно обеспечивает государственную систему лицензирования пользования Н;
в пределах своей компетенции принимает решение о предоставлении Н в пользование;
рассматривает и согласовывает проектную и техническую документацию на разработку месторождений полезных ископаемых.
Во-вторых, – это ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая осуществляет свои функции на основании Положения о ней, утвержденное Правительством 30.07.2004 года.1 Основная задача ФС – надзор за безопасным ведением горных работ и выполнением установленных стандартов (норм, правил) по охране Н. ФС в данном случае является органом государственного горного надзора.
В-третьих, – это ФС по надзору в сфере природопользования, которая в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Правительством РФ 12.05.2005 года,2 является органом государственного геологического контроля. ФС осуществляет государственный геологический контроль по следующим вопросам:
соблюдение недропользователями законодательства, связанного с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
выполнением условий недропользования, содержащихся в лицензиях на недропользование;
достоверность содержания геологической и иной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых;
сохранность разведочных выработок и скважин и т.п.
Должностные лица, осуществляющие государственный геологический контроль, являются государственными инспекторами соответствующего ранга.
Водным фондом управляет ФА водных ресурсов, которое входит в состав МПР РФ и действует на основании Положения о нем, утвержденное Правительством РФ 16.06.2004 года.3 ФА в порядке управления водным фондом ведет государственный учет водных ресурсов и водный кадастр; оформляет, выдает и регистрирует лицензии на право водопользования; разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов; составляет водохозяйственные балансы; ведет государственный мониторинг водных объектов; устанавливает лимиты на водопользование, разрабатывает и утверждает нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты и т.д.
Контроль и надзор за правильным использованием водных ресурсов и охраной водных объектов находится в ведении ФС по надзору в сфере природопользования.1
Управление лесным фондом находится в ведении ФА лесного хозяйства в составе МПР РФ, которое осуществляет свои функции на основании Положения о нем, утвержденное Правительством РФ 16.06.2004 года.2 ФА ведет государственный учет лесного фонда и государственный мониторинг лесов; утверждает расчетные лесосеки; разрабатывает вопросы отнесения лесов к группам и категориям защитности; рассматривает материалы о переводе земель лесного фонда в нелесные; ведет государственный лесной кадастр, проводит лесоустройство; организует проведение лесных конкурсов и аукционов и заключение соответствующих договоров о предоставлении участков лесного фонда в пользование.
Контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляет ФС по надзору в сфере природопользования.
Управление атмосферным воздухом (АВ) в отличие от управления другими природными ресурсами сводится к выполнению государством функций по охране АВ от вредного воздействия на него. Эти функции выполняет ФС по экологическому надзору, которая в Положении о ней названа «специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха». ФС по экологическому надзору ведет учет объектов, оказывающих негативное воздействие на АВ; дает разрешение на выбросы в АВ загрязняющих веществ и осуществляет надзор за соблюдением условий такого разрешения.
Государственное управление в области использования и охраны животного мира осуществляют ФА по рыболовству, ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которые входят в состав Министерства сельского хозяйства.
ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с Положением о ней:3
осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биоресурсов;
выдает разрешения на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, и водными биологическими ресурсами, а также удостоверения на право охоты.
ФА по рыболовству в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством РФ 17.06.04 года,1 является Федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по рациональному использованию, изучению, сохранению и воспроизводству водных биоресурсов и среды их обитания. С этой целью ФА:
организует комплексное изучение водных биоресурсов;
ведет государственный учет и государственный мониторинг состояния водных биоресурсов;
проводит мероприятия по восстановлению водных биоресурсов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам;
ведет единый реестр пользователей водными биоресурсами и реестр рыбопромысловых участков для рыболовства, а также государственный кадастр водных биоресурсов;
распределяет ежегодные квоты на вылов (добычу) водных биоресурсов;
выполняет другие функции по организации рационального использования водных биоресурсов и их охране.
В заключение рассуждений о государственных органах управления специальной компетенции хотел бы напомнить, что ФА по недропользованию, по водным ресурсам, лесному хозяйству, по рыболовству, кадастра объектов недвижимости как органы управления специальной компетенции по статусу контрольно-надзорных функций за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды не имеют.
Эти функции возложены на ФС по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и на ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за:
охраной, использованием и воспроизводством объектов животного мира (кроме объектов, отнесенных к охоте и рыболовству);
геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов;
использованием и охраной водных объектов;
рациональным использованием минеральных и живых ресурсов континентального шельфа.
Кроме того, эта ФС осуществляет земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного и лесного фондов, земель особо охраняемых природных территорий.
Далее, ФС выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:
добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими;
содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;
ввоз (вывоз) в РФ экологических коллекций, ввоз (вывоз) в РФ диких животных и их частей для получения из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства).
ФС организует и проводит в определенном Правительством РФ порядке государственную экологическую экспертизу и т.д.
Перечень функций Росприроднадзора показывает, что это своего рода орган общей компетенции среди органов специальной компетенции, так как выполняет контрольно-надзорные функции в отношении множества природных объектов.
Аналогично можно рассуждать и в отношении ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору, поскольку этот орган, как было показано выше, осуществляет контроль и надзор за охраной всей природной среды и решает многие другие общие вопросы (выдача лицензий, разрешений, проведение государственной экологической экспертизы и т.п.).
Природа едина, она одновременно используется и охраняется. Поэтому наличие двух контрольно надзорных органов в области ее использования и охраны – не является оптимальным вариантом решения вопроса об экологическом контроле.
А ведь был вариант лучший. Как известно, Указом Президента от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана единая ФС в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Но вскоре эта служба была упразднена и вместо нее были созданы существующие в настоящее время две ФС, находящиеся к тому же, напомню, в ведении различных органов (МПР и Правительства). Нахождение экологического надзора и контроля в ведении двух разноуровневых органов власти существенно ослабляет этот важнейший вид управленческой деятельности.
Коротко хотел бы сказать о месте, которое занимает в области экологического управления Министерство природных ресурсов РФ (МПР). Странный симбиоз с усеченными функциями представляет собой это министерство в области экологического управления. Оно через свои федеральные агентства управляет лишь недрами, водными ресурсами и лесным фондом и то в основном в части использования.
В связи с этим возникает много вопросов «почему». Почему управление животным миром не передано в ведение МПР, а входит в компетенцию Министерства сельского хозяйства (МСХ), для которого эта сфера деятельности как в телеге пятое колесо: и лишнее и мешает?
Почему охрана атмосферного воздуха находится не в ведении МПР, а передано сугубо надзорному органу (Ростехнадзору)? Почему лишь одна часть контрольно-надзорных функций в области экологии переданы МПР, а другая находится в ведении другого органа? Почему недрами, водным и лесным фондами управляет МПР, а управление земельным фондом находится в ведении ФА кадастра объектов недвижимости, входящего в состав Минэкономразвития?
Эти «почему», показывающие нелепость распределения функций в области экологического управления, можно продолжить.
Было бы целесообразно сосредоточить в МПР управленческие функции в части использования всех природных ресурсов и охраны окружающей среды, а функции по надзору и контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды передать ФС по экологическому надзору, подчинив ее непосредственно Правительству.
|
Скачать 1.96 Mb.