Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведен. Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных зав. Экологическое право Введение
 Скачать 4.71 Mb.
|
|
3.2. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами Под радиоактивными отходами понимаются ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается. Разновидностью радиоактивных отходов является, к примеру, отработавшее ядерное топливо. Некоторые общие положения, касающиеся радиоактивных отходов, предусмотренные Федеральными законами "Об охране окружающей среды" и "Об отходах производства и потребления", излагались в этой главе выше. Иные требования об обращении с этой разновидностью отходов установлены Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", хотя обращение с радиоактивными отходами не отнесено в этом Законе к регулируемым в нем видам деятельности в области использования атомной энергии (ст. 4). В Государственной Думе РФ идет обсуждение специального Федерального закона "О радиоактивных отходах". Поэтому на современном этапе весьма полезны действующие в этой сфере подзаконные акты. В контексте ст. 71 Конституции РФ, отнесшей расщепляющиеся материалы к исключительному ведению Российской Федерации, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, находятся в федеральной собственности. На собственников ядерных установок, радиационных источников, радиоактивных отходов Законом возложена обязанность осуществления контроля за их сохранностью и надлежащим использованием. Другими словами, собственник обеспечивает экологически корректное обращение с ними. Государственная политика в области обращения с радиоактивными отходами основана на необходимости комплексного решения проблем нормирования их получения, образования, использования, физической защиты, сбора, регистрации и учета, транспортирования и хранения. В законодательстве предусмотрены как общие требования по обращению с радиоактивными отходами, так и конкретные меры. Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" установил важные требования о хранении и переработке радиоактивных отходов. При хранении и переработке радиоактивных отходов должна обеспечиваться надежная защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии радиационного воздействия и радиоактивного загрязнения. Хранение радиоактивных отходов должно рассматриваться в качестве этапа их подготовки к переработке или к захоронению. Временное технологическое хранение облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними и их переработка в целях извлечения из них ценных компонентов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Переработка отработавшего ядерного топлива в целях извлечения из него ценных компонентов должна осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 48 при хранении или при захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Хранение или захоронение таких отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Их хранение или захоронение должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии. Порядок организации, сбора и захоронения радиоактивных отходов, а также органы, осуществляющие данную деятельность, определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. В действующем законодательстве предусмотрен также следующий ряд организационно-правовых мер, призванных обеспечивать безопасное обращение с радиоактивными отходами: - лицензирование деятельности по обращению с радиоактивными отходами; - учет и контроль за радиоактивными отходами; - юридическая ответственность. Обращение с радиоактивными отходами допускается лишь в разрешительном порядке. Лицензионные виды деятельности в области обращения с радиоактивными отходами определены Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. К ним относятся: - размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации хранилищ радиоактивных отходов; - обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении; - проектирование и конструирование хранилищ радиоактивных отходов; - конструирование и изготовление оборудования для хранилищ радиоактивных отходов; - проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с радиоактивными отходами. Государственный учет и контроль радиоактивных отходов по действующему законодательству отнесены к основным мерам регулирования обращения с такими отходами. Эти меры регулируются в Законе одновременно. Согласно ст. 22 радиоактивные веществ и радиоактивные отходы подлежат государственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях для определения наличного количества этих материалов и веществ в местах их нахождения, предотвращения потерь, несанкционированного использования и хищений, предоставления органам государственной власти, органам управления использованием атомной энергии и органам государственного регулирования безопасности информации о наличии и перемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте. Порядок организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также органы, осуществляющие государственный учет и контроль ядерных материалов и государственный учет и контроль радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, определяются Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. Законодательством регулируется дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение требований об обращении с радиоактивными отходами. XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий 1. Понятие и факторы создания экологически опасных ситуаций Что понимается под экологически опасной ситуацией? Прежде всего, она характеризуется таким состоянием окружающей среды, которое не является благоприятным. Но в соответствии с концепцией правовой охраны окружающей среды в России неблагоприятной с юридической точки зрения окружающая среда считается уже при превышении установленных нормативов ее качества. Для признания ситуации экологически опасной должно быть отмечено такое отрицательное воздействие на нее, которое сопровождается некими значительными экологическими, социальными либо экономическими последствиями. Как экологически опасная может быть определена ситуация, характеризующаяся наличием существенного негативного изменения состояния окружающей природной среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая природные, как правило, сопровождаемого социальными и экономическими потерями. Памятуя о принципе, согласно которому болезнь легче, а часто и экономичнее предупредить, чем лечить, необходимо разобраться в факторах, создающих экологически опасные ситуации. По происхождению их можно подразделить на антропогенные, то есть связанные с деятельностью человека, и природные, не зависящие от воли человека. Оба фактора значимы с точки зрения экологического права и потому нуждаются в детальном рассмотрении. Едва ли есть смысл указывать на то, что тот или иной фактор является преобладающим в неблагоприятном воздействии на природу. Хотя критическое состояние природной среды, которое мы имеем, является в основном рукотворным. Но имеет ли значение такое признание для пострадавших от землетрясения, то есть стихийного фактора, в г. Нефтегорске на Сахалине? Известно также, что не по вине человека происходили природные катастрофы древности, в результате которых погибли многие виды животных, например, мамонты. Зная об этих факторах, оценивая их, мы заинтересованы в том, чтобы регулировать их, управлять ими. В известной мере это вполне возможно с помощью права. При анализе антропогенного фактора создания неблагоприятных ситуаций важно учитывать, являются ли они следствием регулярной и обычной человеческой, но экологически необоснованной деятельности, то есть выполняемой с нарушением законов развития природы, или техногенной аварии. Так, кризисное состояние окружающей среды на Урале, в Кузбассе, на Алтае, в других регионах непосредственно связано с тем, что человек в течение относительно длительного времени эксплуатировал промышленные предприятия, энергетические объекты, транспортные средства, испытывал атомное оружие, развивал сельское хозяйство, игнорируя экологические требования. Иное дело - катастрофические экологические последствия аварии на Чернобыльской АЭС, которая произошла в ночь на 26 апреля 1986 г., или аварии на нефтепроводах. То, что мы называем "антропогенный фактор создания неблагоприятных экологических ситуаций", имеет ряд важнейших составляющих, которые нельзя не учитывать при создании правового механизма предупреждения таких ситуаций. Речь идет о состоянии машин, оборудования, технологий, применяемых в народном хозяйстве, с точки зрения их безопасности для окружающей среды, о профессиональной подготовке, сознании, дисциплине и культуре людей, управляющих машинами, оборудованием и технологиями, о наличии правового механизма предупреждения аварий и действиях при авариях и др. Состояние промышленности, транспорта, энергетики и других частей техносферы в России характеризуется значительной степенью не только физического, но и морального износа, поскольку многие эксплуатируемые предприятия и другие объекты построены десятки лет назад. По имеющимся данным, износ производственных фондов в промышленности и на транспорте составляет от 50 до 70%. Износ порождает аварии, а это значит, что неблагоприятные экологические последствия не могут не сопровождать их. При оценке состояния промышленных и других объектов в России с точки зрения их безопасности необходимо также иметь в виду, что изначально, во времена проектирования и строительства, уровень их безопасности был недостаточно высок. Как следствие, состояние технической безопасности предприятиях, производствах и объектах в настоящее время является неудовлетворительным*(122). По данным МЧС России, содержащимся в Государственном докладе*(123), в 2005 г. число техногенных чрезвычайных ситуаций, возникших на территории страны, увеличилось на 185,5% по сравнению с предыдущим годом и составило 2 464 (2004 г. - 863 ЧС). В результате техногенных ЧС в 2005 г. пострадало 4 927 820 человек (в 2004 г. - 3504 человека); погибло 5 528 человек (2003 г. - 1930 человек). В 2005 г.*(124), по данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, на территории Российской Федерации отмечалось аномальное количество опасных гидрометеорологических явлений, нанесших ущерб населению и отраслям экономики - 361 (2004 г. - 310). Наиболее часто повторяющимися в течение года явлениями были такие, как сильный ветер - 44 случая (2004 г. - 40), сильный дождь - 32 случая (2004 г. - 26). Повышение уровня воды в результате весеннего половодья или дождевых паводков (гидрологические явления) сохранилось на уровне прошлого года и составило 38 случаев. В целом в 2005 г. произошло: землетрясений, извержений вулканов - 32; опасных геологических явлений (оползней, селей, обвалов, осыпей) - 9; бурь, ураганов, смерчей, шквалов, сильных метелей - 12; сильных дождей, сильных снегопадов, выпадения крупного града - 11; схода снежных лавин - 2; отрыва прибрежных льдов - 16; опасных гидрологических явлений - 31; крупных природных пожаров - 85. В результате природных чрезвычайных ситуаций в 2005 г. пострадало 13 694 человека (2004 г. - 16 475 человек); погибло 38 человек (2004 г. - 27 человек). Стихийные бедствия бывают чрезвычайно разрушительными. Так, в результате Сахалинского землетрясения (27 мая 1995 г.), в зоне которого общей площадью около 215 тыс. км2 оказалось более 55 тыс. человек, практически полностью был разрушен город Нефтегорск, погибло 1995 человек. 2. Состояние законодательства о предупреждении и действиях в экологически опасных ситуациях Несмотря на то, что состояние окружающей среды характеризуется как кризисное, катастрофическое, как среда вымирания, законодательство о предупреждении экологически опасных ситуаций и действиях в этих условиях до последнего времени оставалось мало развитым и не отвечало общественным потребностям. Только сейчас, имея налицо экологические бедствия, столкнувшись с нарастающим валом аварий в промышленности и на транспорте с серьезными экологическими последствиями, в Российском государстве осознана необходимость создания законодательства в области чрезвычайной экологической ситуации и технической безопасности. Какие же нормативные акты регулируют отношения по предупреждению экологически опасных ситуаций и действиях в таких условиях? Рамочный характер носит Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.*(125) Но, по оценкам специалистов, этот Закон носит декларативный характер*(126). В нем сделана попытка урегулировать все, относящееся в той или иной степени к вопросам безопасности. Это и безопасность границ территории, и готовность отразить вооруженное нападение извне, и безопасность общества и граждан от преступности, и госбезопасность в привычном смысле слова, и охрана окружающей среды, и предупреждение экономических бедствий, и др. Главу о зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайных ситуаций содержит Федеральный закон "Об охране окружающей среды". Однако в ней непосредственно не содержатся соответствующие механизмы. Она носит отсылочный характер. Имеется несколько законов и ряд подзаконных актов, имеющих целью регулирование отношений по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с окружающей средой, по обеспечению безопасности в отдельных сферах или отдельных видов безопасности: - Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г.; - Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г.; - Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г.; - Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" от 21 июля 1997 г.; - Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г.; - Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.; - Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794; - постановление Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. "О федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года"; - постановление Правительства РФ от 26 августа 1994 г. "О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте"; - постановление Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. "О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; - Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденное постановлением Госгортехнадзора России от 30 апреля 2002 г. N 21. Особая экологическая беда в России - зоны радиоактивного заражения на Урале, образованные вследствие аварий на производственных объектах еще в 50-ые годы, на Алтае, вследствие испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и на Новой Земле, многие области, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС. Обратим внимание на то, что несмотря на давность этих острейших проблем, о которых стало широко известно лишь сейчас, лишь сейчас, главным образом под воздействием Чернобыльской катастрофы, принят ряд законов, регулирующих как режим территорий с высокими уровнями радиационного заражения, так в какой-то мере направленных на предупреждение аварий на объектах, производящих атомную энергию. К ним относятся: - Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 18 июня 1992 г.; - Федеральный закон "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" от 10 января 2002 г.; - Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г.; - Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г.; - Федеральный закон "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов" от 3 апреля 1996 г.; К этой группе относится ряд подзаконных актов, включая: - Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. N 827; - Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 7 марта 1997 г. N 264; - Положение о государственном учете и контроле ядерных материалов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. N 962; - Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298; - др. Принят ряд подзаконных актов, регулирующих отношения, касающиеся стихийных бедствий, включая: - Инструкцию по работе с обращениями граждан в системе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденную приказом МЧС России от 31 января 2007 г. N 45; - Положение о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах), находящихся в ведении и входящих в сферу деятельности Росстроя, утвержденное приказом Минрегиона РФ от 8 ноября 2006. N 129; - Положение о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 1 августа 2006 г. N 171. Отмечая некоторый прогресс в развитии правового регулирования предупреждения экологически опасных ситуациях и действий в этих ситуациях в отдельных сферах - в промышленности, при строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, - обращаем внимание на то, что пока не создан правовой механизм обеспечения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортной системы. |